依法治档背景下城建档案开放利用制度设计

2020-09-08张娟

档案与建设 2020年7期

张娟

摘要：城建档案开放利用常见纠纷出现的一个重要原因是缺乏专门领域的行政法规或部门规章给实践以操作指引。借鉴相关领域信息开放制度设计，可从以下几个方面完善城建档案开放制度：一是分解不同责任主体的开放责任，解决档案馆开放责任过度的问题；二是细化开放工作组织，为解决矛盾争议提供规范指引；三是规范开放利用结果的回应制度来畅通责任追究和监督机制。

关键词：城建档案；开放利用；责任主体；制度设计；定密解密

近年来，随着公众对参与公共决策、维护自身利益和共享城建信息资源积极性的增强，各地城建档案部门对社会大众的开放力度也有了大幅度提升。但总体来看，各地城建档案机构对“哪些城建档案应当公开、在何种范围内公开”，存在不同理解和认识，实践中容易引发“凭什么不让我查阅”的质疑与纠纷，甚至是诉讼案例。

一、城建档案开放利用的现状

1.开放利用中常见的几种纠纷情形

（1）对查询范围的质疑

如某小区业主因原定社区服务用房被房产开发企业用作对外经营养老服务中心而引发群体性的纠纷事件，至城建档案馆查阅原规划核准情况。查阅过程中发现规划用途与原开发商宣传用途并不完全一致，遂要求城建档案馆公开规划审批全过程档案。而城建档案馆以相关规范性文件为依据，答复仅能公开规划审批结果性文件，过程性文件不予公开。

（2）对查询结果的质疑

如在某档案调阅过程中发现，部分老旧小区因名称多次变更，与原著录内容有较大出入，且市民亦不能提供进一步准确信息，造成档案无法被精准查询。查阅人要求城建档案部门出具该档案不存在的档案查询证明；而城建档案馆认为查无此档原因较多，并不一定是该档案实体不存在，对出具档案查询证明有所顾虑。

（3）对查询权限的质疑

如某律师受施工单位委托人委托，仅以律师证明材料查阅建设工程档案。城建档案馆提醒其证明材料不充分，需补充相关委托人身份证明材料及委托材料。遂律师以开放档案全社会均有查阅权限为由，向12345发起投诉。

（4）对涉密与否的质疑

如某市民发现新建的某停车场建设在人行道、慢车道和盲道上。为此他以一个普通市民的身份查询停车场规划许可材料，却分别因“主干道、广场、交叉工程档案属于秘密档案”和“要出具相关书面证明材料”遭到相关部门和城建档案馆的拒绝，该市民对此提起诉讼。此案最终以规划局对市民开放了相关规划审批档案收尾，直接否定了城建档案馆做出的档案属于国家机密而不予开放的判断。

（5）对利用方式的质疑

如建设单位或物业因档案保管不善等原因造成了工程档案的整体遗失，至城建档案馆调阅一个小区甚至是整个项目的所有档案，并以保管目的为由提出原比例复印工程图纸在内的全套工程档案。为提供便民服务，大多数城建档案馆已在日常工作中免除了档案查阅利用费用；但特殊情况的大规模原比例复印，无疑会造成行政成本的浪费。遂双方因能否提供特定利用方式产生纠纷。

2.开放利用中纠纷案例产生的根本原因

以上案例的出现，究其原因都是因为缺乏专门领域的行政法规或部门规章给实践操作以指引。具体而言，现有的城建檔案开放利用制度还存在以下问题：一是现有制度不够系统。开放、查询、复制等规定都散见于《档案法》《档案法实施办法》和各级各类档案馆档案开放利用规定中，未成体系，不利于指导地方开展开放工作，不便于公民提出开放申请。二是相关规定不够明确。对查阅人的条件、需要出具的证明、档案公开的范围与程序等缺少法律法规和规章制度的规定，需要明确和细化。三是开放利用具体执行中存在与《档案法》《政府信息公开条例》不一致的内容。为进一步促进开放，保护权利人合法权益，同时更加严格地保护社会组织和个人的隐私，有必要出台专门领域的制度予以规范。

二、城建档案开放利用的制约因素

1.城建档案的定密与解密

档案涉密是档案不能开放的重要原因，保密期满后自行解密或提前解密后的档案如没有涉及划控，应当主动及时向全社会开放，发挥城建档案的应有作用。城建档案馆档案的密级划分、保密期限以及解密依据，在2016年住建部公告对原1988年《城建档案密级划分暂行规定》文件废止后就缺少了直接的依据性文件，只能参照1991年国家档案局、保密局《各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》、2010年的《保密法》和2017年住建部、国家保密局联合印发的《住房城乡建设工作国家秘密范围的规定》。以上法规规定了保密的准则、定密的权限和保密、划控的范围，也明确了档案涉密在于有定密权限的移交单位或保密行政管理部门。由此可知，按照相关规定，定密是依法而定的，涉密档案载体在移交档案馆时就应当做出是否秘密标志；但事实上，进馆档案鲜有涉密标志。其中原因并不是进馆档案完全不涉密，而是定密职责和定密形式不规范。另外，即使有定密，也并没有明确保密期限，自然也就没有到期自动解密程序。“谁开放、谁负责”成了最大的开放制约因素。

2.城建档案的主动开放与依申请开放

城建档案从涉及事项来看，既有涉及公众利益的档案，如城市勘测类、城市规划类、市政工程类、公用设施类，也有涉及其他社会组织和公民个人利益的民用建筑工程类档案。对于前者，失去保密价值后，社会都有知情的权利，适用主动开放原则。对于后者略有不同，从知情权的角度来看，社会公众对这类档案，原则上没有泛化的知情权。社会组织、个人在不损害、不影响他人利益的情况下，有保守自己秘密的权力和自由。此种观点，物权法及其他涉及私权的法律条文都有体现。因此，对于以民用建筑工程类档案为主的涉及社会组织、个人利益的档案没有档案解密和开放之说，不适用主动开放原则。此类档案只要不违背相关的法律规定，国家应对其保管予以尊重。只有当某些人的利益与该类档案相关时，他们才享有这类档案的知情权，这就是依申请开放。依申请开放是一种有条件的开放。

但在实践中，档案查阅人往往会因为对以上概念的误解，而以普通市民身份提出利用申请。而相关部门也时有因开放档案后引起的矛盾纠纷而向城建档案馆“保密把关不严”问责。城建档案馆“里外尴尬”的处境折射出其在开放和保密角色中的责任不明晰。

三、相关领域公开查询制度对完善城建档案开放利用制度的启示

1.政府信息公开制度对城建档案开放利用制度的启示

2019年5月，《政府信息公开条例》（以下简称《公开条例》）发布施行十年后迎来了第一次大修。政府信息公开与档案开放利用在适用法理上具有趋同性。因此政府信息开放制度对城建档案开放利用同样也具有适用性。

首先，城建档案馆不仅是面向社会提供城建档案开放利用的责任主体，同时也是法定的政府信息公开的承担者。其次，政府信息“以公开为常态、不公开为例外”的原则和公开的程序与方式都直接督促着城建档案开放理念和方式的完善，在一定程度上弥补了《档案法》的保守现状。第三，城建档案信息开放有了监督和救济机制。新版《公开条例》规定：公民认为合法权益受到侵犯时，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼，相关开放责任主体也将承担相应的责任。第四，从开放制度设计来看，政府信息公开制度在明确职责内容、细化公开范围和程序、追究不公开责任并进行惩罚、畅通监督渠道等方面都有所创新和发展，为城建档案开放政策框架的建立和完善提供了参考。

2.不动产档案开放查阅制度对城建档案开放制度的启示

2016年原国土资源部办公厅向国务院办公厅政府信息与政务公开办公室致函，针对业内普遍关注的“不动产登记资料能否通过政府信息公开方式获取”这一问题进行咨询。后国务院办公厅政府信息与政务公开办公室征求了国务院法制办公室、最高人民法院的意见，并给国土资源部复函明确：不动产登记资料查询“属于特定行政管理领域的业务查询事项”，其法律依据、办理程序、法律后果等与《政府信息公开条例》所调整的政府信息公开行为存在根本性差别。当事人依据《政府信息公开条例》申请这类业务查询的，应告知其依据相应的法律法规规定办理。这些相应的法律法规包括《物权法》《不动产登记暂行条例》和《不动产登记暂行条例实施细则》。可见，特殊领域信息查阅可优先适用特殊领域制度。

值得关注的是，2018年国土资源部第80号令《不动产登记资料查询暂行办法》（以下简称《暂行办法》）公布施行。《暂行办法》出台背景以及急需解决的矛盾与争议，与城建档案开放利用面临的问题有着诸多相似之处。为规范不动产登记资料查询行为，《暂行办法》明确了不动产登记资料查询的主体、程序、要件以及登记资料保护等重要措施，为进一步规范不动产登记资料查询工作提供了法律依据。这给处于困境中的城建档案开放利用提供了解决问题的办法：制定和细化城建档案开放制度设计，从开放的主体责任、范围和程序上给现实工作以指引，同时对城建档案特殊领域开放不适用《档案法》《公开条例》的事项进行答疑解惑。

四、城建档案开放制度设计的要点分析

1.城建档案开放利用的责任主体

社会普遍认为档案馆是档案开放的唯一主体。但实际上，档案的开放是一个系统工程，既包括档案是否可以開放的决策，也包括档案开放的执行。档案馆仅仅负责执行环节，而档案形成者和有权限的定密机构才是档案是否可以开放的决策者。档案馆同时承担档案保密与开放的双重角色本身就是一个伪命题，这也是开放工作进展缓慢的原因之一。

鉴于城建档案保管档案来源的多元化，城建档案开放中的责任略有不同。本文主要将城建档案按来源和性质不同区分为两种类型进行讨论：一种是规划建设管理行业和专业管理部门移交的业务类档案；一种是非政府投资类的建设工程档案。

对于第一种类型，从政府信息公开的制度设计来看，公开的责任主体并不因为档案实体的转移而出现责任的绝对转移。行政机关形成单位仍然是档案信息公开的责任主体之一，其主要表现形式如下：一是在档案进馆前，按照有关保密规定对进馆档案是否涉密及保密期限做清晰的标注；二是实体档案移交后，对电子档案进行科学的保管，对受理政府信息公开申请加以分流，除特定需求下需要调取实体档案外，对能掌握的政府信息内容，应及时地提供查阅并给予书面答复；三是在档案部门对档案的到期解密或划控使用的来函咨询申请中起主导性作用。当然，档案馆同样也是开放的责任主体，其主要表现形式如下：一是按照有关部门的保密定级及划控要求，从档案专业的角度给予监督指引，给出合理化的建议并严格按照保密标注和划控范围在合同的范围内以合理的方式提供利用；二是对开放档案按照开放制度设计尽可能扩大开放的深度和广度，多途径多元化开发档案信息资源，为社会提供广泛服务；三是协助监督档案的到期开放，在到期前以书面形式督促档案形成机构解密。很明显，两者虽然都是档案开放的责任主体，但表现形式并不完全一致。档案形成机构的主要责任在于档案保密鉴定的把控，而档案馆的主要责任是开放。

对于第二种类型，上文已有论述，大多数以民用建筑工程档案为主，适用于依申请开放原则。当然也不能因为非国有属性，不适用政府信息公开的法规指引，而走向另一极端。目前，虽有法规规定：企事业单位和其他组织应设置档案机构统一管理本单位的档案，并按照规定向有关档案馆移交。但以开发企业为主的建筑工程档案形成单位在档案移交档案馆后大多没有很好地履行内部档案室的保管职责，甚至随着施工人员的撤离、项目人员的变更遗失了全部的项目档案。工程档案的形成单位是否有档案依申请开放的责任？答案显然是肯定的。工程档案是工程实体的一部分，在工程权属关系发生转移时，此部分档案的权属也应发生转移。只因涉及共有产权，需要建设单位或物管公司代为保管。形成单位有向产权人提供档案信息利用的第一责任义务，档案馆有对进馆档案提供依申请开放利用的补充义务。但日常工作中，因为企业社会责任的缺失，具有公益属性的档案馆，承担了大部分档案形成单位转嫁的社会责任。

2.城建档案开放利用的工作组织

城建档案开放利用工作的组织应明确几个方面的问题：一是进一步细化开放的范围、程序和对象，明确“开放什么”“怎么开放”“向谁开放”的问题；二是明确依法便民高效的基本原则，解决开放工作“遵循什么”的问题；三是依申请开放中对除产权人之外的其他相关利益主体进行细化，如“利害关系人”“司法机构”“委托人”“律师”“研究机构和个人”所需出具的证明材料和“开放到何种程度”的问题；四是非开放档案信息资料的安全保护措施，明确涉及“国家秘密”“公共安全”“知识产权”和“个人隐私”档案的保护；五是进一步明确开放利用方式。

对于实践中容易引发的争议点，更要通过工作程序组织外化为可供操作的合法规范指引，减少因原则性条文过于粗放而引起的解读不一致。具体操作方法上，可以选择一些典型案例作分析研究，一方面努力回答实践所提出的法律问题本身，另一方面也兼作从个案去揭示具体制度设计如何随实践发展的尝试。新《公开条例》修订的原因之一就有原《公开条例》过于原则性，在施行中易造成对法规适用的误解，因此需进行完善。如“有的申请人就同一事项向行政机关反复提出政府信息公开申请，还有的申请人要求行政机关为其搜集、整理、加工政府信息，或者申请公开大量政府信息用以为他人提供有偿信息服务，占用了大量的行政资源，影响政府信息公开工作的正常开展”，新《公开条例》均作出了应对。由此，城建档案开放利用的工作组织也要对容易引起实际纠纷和诉讼风险的情况作出明确答复。对于无理由反复申请开放和档案信息利用方式不合理的行为可以从“维护公共利益，节约社会资源”的角度加以规范。

3.城建档案开放利用的责任追究和监督机制

责任追究的前提是城建档案开放行为过程的被获知。一直以来，政府信息公开的监督和追责都有责任主体的书面回应作为行为依据。城建档案开放领域虽有档案申请开放的登记制度，却没有开放结果和行为理由的书面告知。这在一定程度上，给城建档案开放责任的追究造成了难度。城建档案馆虽不是行政机关，却依法履行公共职能，其行为理应受到社会大众的监督。因此，城建档案开放制度应结合公民利用权、知情权的行使，建立档案利用申请的答复回应制度和开放与否的理由说明制度。

制度的设计都是基于对现实问题的深刻理解和实际解决，对纠纷案例的探讨将有助于把握制约制度发展的症结。当然，制度设计还要随着实践的展开、问题的解决、经验的积累不断得到修正，从而推动制度的不断发展。