新形势下地理信息服务自然资源信息化建设实践

李国清

从一次调研开始

智慧平顶山时空信息云平台国家试点项目启动时，恰逢平顶山市正在推进土地利用综合改革工作，需要测绘地理信息提供数据保障。调研组调研时多是拿着多张纸质地图进行对比分析，并不利于准确掌握现状、快速做出决策。

要想充分发挥测绘地理信息数据的价值，需要借助信息化手段。河南省测绘地理信息局决定研发一个系统满足数据汇聚、综合分析的决策需求，这就是集空天遥感、三维城市、信息分析技术为一体的会商决策三维“一张图”系统。目前，该系统已在平顶山市委书记、市长等主要领导的办公室安装运行，为党委、政府科学决策提供时空信息大数据支撑。平顶山市委书记周斌曾使用该系统对鲁山机场改建、市委党校选址等工作进行了会商研究。

事实上，测绘，不仅仅是提供数据，还要考虑用户如何使用数据。河南省测绘地理信息局深入分析调研，积极推动时空大数据在公安、住建、环保等政府部门中的应用，一方面完善测绘地理信息数据，用数据的丰富度打动有关部门，另一方面打出“三维地图”这张牌，致力于为用户提供更丰富的数据、更直观的信息表达、更具科技感的体验，吸引相关部门开展应用对接。同时通过打通与各部门的数据协同共享通道，实现了数据资源互联共享，极大丰富了时空数据资源。

测绘并入自然资源管理大格局后，河南省测绘地理信息局又围绕自然资源“两统一”职责，结合用户实际需求，基于通用的时空大数据平台建设了国土空间基础信息平台，提供一张底板、一个平台、一套数据，强有力支撑国土空间规划、用途管制、生态修复、确权登记等自然资源管理工作，让时空大数据为自然资源信息化建设创新赋能。

随着机构改革的不断深入，自然资源信息化建设的步伐越来越快，国土空间规划、多审合一、工建改革，对时空大数据建设提出了新的要求。只有认识变化、响应变化，才能实现时空大数据的常用常新，持续发挥地理信息价值。

自然资源信息化的新形势

自然资源信息化建设的主要需求有两种：内部需求和外部需求。

内部需求，即以履行自然资源“两统一”职责为目标，以国土空间规划为抓手，陆续开展生态修复、多审合一、多测合一工作的自然资源业务信息化建设需求，首先要统一数据基准，把自然资源数据准确落在一张底图之上，实现自然资源数据表达与管理的统一；其次，要实现规划、用地、项目、登记等各类自然资源业务数据的有效融合，真正实现业务协同。

新形势下的测绘地理信息要推动新型基础测绘升级、由二维向多维转变，建立全空间自然资源一张底图 ；要借助地理实体等基础测绘数据，融合自然资源数据，承担起自然资源大数据载体的使命。

自然资源信息化的外部需求，是以大数据局为代表的政府各部门对自然资源数据共享与业务衔接的需求。通过机构改革推进数据信息资源互联互通，打破信息孤岛、数据壁垒瓶颈，以信息化倒逼政务服务流程再造、政府职能转变。

其中，测绘地理信息需要承担起自然资源与城市各部门数据融合及业务衔接的使命，成为连接自然资源与城市的纽带。一方面通过地理信息数据库满足城市各部门对空间数据的应用需求，另一方面基于空间位置融合跨部门的城市大数据，为城市大数据治理提供空间治理方案。

地理信息服务能力再进化

新形势赋予测绘地理信息新的使命。测绘地理信息工作要以供给侧结构性改革的思维，从四个方面推动地理信息服务能力再进化，即从框架数据到时空大数据、从提供数据到提供方案、从单向共享到业务协同、从数据服务到知识服务。

从框架数据到时空大数据，要转变测绘工作者对提供数据内容的理解，要从传统的二维向三维、加上时间的多维方向转变，整合过去、现状和未来规划及地上、地下数据，夯实时空大数据基础，对外提供全面翔实的时空信息服务，对内建立可持续更新的机制与技术体系，才能承担起自然资源一张底图、自然资源大数据载体以及城市大数据治理的使命。

从提供数据到提供方案，要改变地理信息只是生产数据、提供数据的思想，要用供给侧结构性改革的思维，站在用户角度，思考用户数据需求背后的业务需求，为用户提供更优的数据应用解决方案。

在数据共享模式方面，以前更多的是发布标准服务，为用户提供服务地址，对用户使用关注较少，收效甚微。因此，要从单向共享地理信息数据模式，向基于数据共享驱动业务协同方向进化。例如，在多审合一业务支撑方面，通过地理信息融合用地审批、项目规划审批等数据，打通土地供应、项目审批、不动产登记中的地块、项目及不动产数据关系，驱动项目审批全流程协同办理；同时，地理信息数据更新应与城市变化监测业务实现协同，例如，借助多测合一、自然资源监测等协同机制，实现地理信息数据随城市变化而更新，真正提高地理信息数据更新的时效性，让地理信息真实反映城市现状与变化。

在提供地理信息服务方面，需要从提供数据资源服务向提供更有价值的知识服务进化，根据业务需求深入挖掘分析多源数据，归纳提取有用的知识，降低用户使用成本与决策成本。

赋能自然资源信息化实践

智慧平顶山时空大数据平台建设是2017 年经国家测绘地理信息局批准的国家试点项目，包括时空基准基础设施、时空大数据体系、时空信息云服务体系、建立标准规范、构建地理信息应用生态五部分内容。项目采用“一体三面”的建设模式，实现了四个方面的转变，最终成果得到各级领导的认可与推荐。

首先，从框架数据到时空大数据，项目采用卫星遥感、航空摄影、地面和室内激光扫描等手段，综合应用全空间信息多种采集技术，获取城市时空数据。依托河南省自然资源卫星应用技术中心推送的卫星资源，实现了对平顶山市全域季度亚米级影像更新，建立了全域地表季度监测机制；利用倾斜摄影和地下管线数据建立城市级地上地下三维场景；全景、道路激光扫描覆盖城市道路和重点区域；通过数据抓取、数据接口对接业务数据，实现自然资源业务、城市部门数据的动态接入。

目前，项目已经汇聚了近400 类数据，建立了平顶山时空大数据资源体系，根据数据类别构建了定期更新、动态更新、按需更新、实时更新的“活数据”更新体系，实现了数据的可持续更新功能。

定期更新，即利用遥感卫星、自然资源定期监测调查，以及规划类成果、其他部门汇交共享数据等，对多比例尺基础地形图、多分辨率影像数据、自然资源利用现状调查数据、五级三类规划成果、地理国情普查监测数据、部门专题等进行定期汇交共享。

动态更新，即利用高分遥感卫星动态监测、审批业务数据抓取、互联网大数据抓取等技术，对高分遥感卫星动态影像、规划实施、建设用地审批等业务专题、互联网数据等进行动态更新，实现信息孤岛互通。

按需更新，即利用低空无人机、地面移动采集车、业务审批等，对大比例尺地形图、三维实景城市、全景影像、街景影像、矢量电子地图、局部高清影像数据、详细规划模型等进行更新，实现资金节约利用。

实时更新，即通过服务对接、数据库对接、物联网接口对接等，对人口和法人等公共专题、城市监控视频、自然资源监管视频、空气质量监测站、气象雷达站、手机信令，以及温度、压力、流速、位移等传感器信息进行更新。

以时空大数据资源体系为基底，项目提出了“一体三面”的建设和应用模式。“一体”是指时空大数据资源体系；“三面”，即面向自然资源、政务服务、社会公众三个服务方向，提供地理信息支撑服务。面向自然资源，项目基于通用时空大数据平台搭建了国土空间基础信息平台，为自然资源部门管理提供所需的“底图”“底线”与“底板”，打破了部门内的烟囱壁垒。面向政府服务，建设了政务版时空大数据平台，以时空地理信息为底板，汇聚城市各部门可共享的数据资源，支撑放管服改革。面向公众服务，建设了公众时空信息服务平台，发布了政务惠民公众号，提供面向公众的可公开政务数据及业务服务。

其次，面向自然资源服务搭建的国土空间基础信息平台，实现了从提供数据到提供方案的转变。在支撑平顶山国土空间规划、村庄规划编制工作中，该平台为规划编制单位解决了数据汇聚、数据处理的难题，同时为国土空间规划提供了各类规划融合、综合分析研判的应用方案，解决了规划数据拼接、评价分析等问题。围绕地价会商需求，以平台为支撑，不仅提供了地块地价数据，还利用全景接入、大数据抓取等新技术，整合地块周边学校、医院、公园、实时房价等生产生活配套信息，更加全面地反映每个地块价值潜力，为地价会商提供了更加完整的数据应用方案。

再次推进从单向共享到业务协同转变。平顶山正在推进工程建设审批管理系统及“多规合一”业务协同平台等项目建设，时空大数据平台除提供一张底图外，还建立城市工改系统与自然资源业务协同平台之间数据融合与流转共享通道，形成一张蓝图的服务体系，融入业务协同过程，支撑跨部门数据共享、项目带图审批等业务。

最后，推进数据服务向知识服务转变。在应用系统建设中，尽量提供各种通用知识指标分析计算的能力。比如，土地储备管理系统将地块信息和档案数据、审批文件进行了关联分析，实现以地块为主体的管理模式，从数据中抽取有用知识呈现给用户。在自然资源综合服务系统中，围绕规划用地、拆迁分析、项目选址、批供分析、周边配套等业务需求，提供数据到知识决策的服务，抽取用户业务办理、决策分析所需信息，实现可查可看可输出。自然资源资产管理评价应用系统，以主动摸清家底、发现问题的模式，以遥感影像为基底，对比分析当前不实耕地、采矿突破生态红线等情况，并生成分析报告，为决策者提供知识服务。

鹤壁国土空间规划信息化建设项目也实现了上述四个方面的转变。项目在自然资源大数据资源体系和国土空间基础信息平台的基础上，拓展开发覆盖辅助规划编制、审批、实施、监测、评估、预警全流程的国土空间规划“一张图”实施监督信息管理系统，以期达到规划编制更智能、规划实施更精准、规划管控更科学的总体目标，助力空间治理能力现代化。项目从框架数据到时空大数据，把单纯的数据单向共享转变到支撑业务协同，实现带图联审联批，推进数据服务向知识服务模式的转变。

2019 年7 月22 日，陆昊部长视察河南，专门听取了鹤壁市国土空间规划“一张图”业务协同审批管理平台建设的情况汇报，并高度评价了项目建设成果。

机构改革后，围绕自然资源“两统一”职责，地理信息要更深入地做好融入服务。技术方面，新型基础测绘、空间大数据技术、GIS+AI 等变化日新月异；业务方面，多审合一、多测合一、空间管制、生态修复等不断有新需求、新业务场景涌现，这需要地理信息服务能力不断进化，才能真正支撑好自然资源信息化建设，持续发挥测绘地理信息价值。