历史文化遗产空间专项规划的探索和思考

吴修民 王微恒 顾爱东

摘 要： 近年来，随着我国政府机构职能改革和国土空间规划体系建设的高强深化，各行业主管部门编制专项规划的积极性大增。在原有规划体系中（主要是指国土、城乡规划）文化遗产专项规划的法律地位不甚清晰，加之自身未成体系，造成该专项规划难以落地，在具体实施过程中与国土、城乡规划的冲突在所难免。本文以浙江省文化遗产类空间专项规划编制为例，初步分析此类规划的定位及编制技术要点，以期探讨文化遗产专项的体系建构。

关键词： 历史文化;遗产空间;空间规划;专项规划

【中图分类号】G122 【文献标识码】A 【文章编号】1674-3733（2020）22-0240-03

1 背景与时机

历史文化遗产空间是因人类活动而具有特定文化意义的国土空间，不可移动的物质文化遗产是其核心组成要素。长期以来，历史文化遗产类规划作为文化资源类专项规划组织编制，依法审批公布后作为指导文化遗产保护工作的法规性文件，强调涉及保护区划与管理规定、利用强度及建设控制要求等强制性内容纳入所在城镇总体规划，其他相应内容与各职能部门的专项规划衔接。但在实施过程中遭遇的是其所强调的“纳入与衔接”效力非常有限且较为滞后。

2018年10月中共两办印发《关于加强文物保护利用改革的若干意见》，就深化文物保护利用体制机制改革，加强文物政策制度调整，切实做好文物保护利用各项工作做出部署。值得注意的是，该文件在主要任务中明确要求“国土空间规划编制和实施应充分考虑不可移动文物保护管理需要”，可以视为在制度设计上的一个关键预留：将文化遗产保护传承与国土空间规划联系起来，实现从文物（文化遗产）到文化保护空间的理念转变。

2019年5月中共中央、国务院发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（下称《若干意见》）这是党中央、国务院关于国土空间规划的顶层设计，就此，全国范围内的各级、各类国土空间规划陆续全面铺开。

2019年5月自然资源部在《关于全面开展国土空间规划工作的通知》中强调“省级国土空间规划审查要点包括：……⑥体现地方特色的自然保护地体系和历史文化保护体系……”

由此，历史文化遗产空间专项规划无疑是国土空间规划中非常重要的一环。鉴于国土空间规划体系重新建构的契机，本文拟对历史文化遗产类规划的定位、技术要点等关键问题予以初步探讨与梳理。

2 规划与定位

“空间规划是对空间使用的规划”。[1]按照国家关于建立新型空间规划体系，推进规划体制改革，实现 “一张蓝图干到底” 的总体要求，专项规划必须纳入到空间规划体系中加以审视，理顺与国土空间总体规划、详细规划等空间性规划的关系，做到对上下位规划的支撑、协同与传导。

基于歷史文化遗产保护规划的地位关系不清晰造成规划冲突、实施主体弱势造成实施困难、内容深度不规范造成规划难以落地[2]等种种窘境，当下空间专项规划的编制应厘清如下几个问题：

（1）谁编谁用

专项规划的编制组织主体应当根据相关法律法规的要求，按照行政事权（即“一级政府、一级事权、一级规划”）的原则确定。《若干意见》中明确“涉及空间利用的某一领域专项规划，如交通、能源、水利、农业、信息、市政等基础设施，公共服务设施，军事设施，以及生态环境保护、文物保护、林业草原等专项规划，由相关主管部门组织编制。”即“事权”与“规划”应建立边界对应。

以浙江历史文化遗产空间专项为例，由文物主管部门组织使得规划编制更具行业内的结果导向特征，在此基础上文物主管部门负责行业底线管理与发展引导，加之自然资源部门的综合平衡，本着“谁组织编制、谁负责实施的原则，明确各级各类国土空间规划编制和管理的要点”，更加强化专项规划在空间规划平台上所起到的协同管控的功能。

（2）编啥批啥

《若干意见》中强调“相关专项规划是指在特定区域（流域）、特定领域，为体现特定功能，对空间开发保护利用作出的专门安排，是涉及空间利用的专项规划。国土空间总体规划是详细规划的依据、相关专项规划的基础;相关专项规划要相互协同，并与详细规划做好衔接。”

可以明确，专项规划的内容更强调实操性，在经国土空间规划“一张图”审查核对后报同一级政府审批，批复后叠加到国土空间规划“一张图”上，为规划协同、前置审批奠定基础。

这里需注意——“管什么就批什么”是对的，但绝不等于“批什么就编什么”是对的（杨保军，2019）。专项规划应兼顾全面性与专业性的两种特质，必须做到编制过程的综合性、输出成果的专业性。

（3）衔啥接啥

空间规划的内容不是各种既有规划的拼合、涉及空间的问题都是具体的。[3]

历史文化资源内涵较为复杂，涉及的既有行政管理部门也较多，随之带来的问题就是操作协调性较差。通过空间专项规划的编制，可根据各自行业的特点、管理模式、把控尺度的摸底、梳理，进一步明确平行关系下的主管部门事权衔接，以历史文化资源为例，涉及的主管部门包括：文化与旅游（文物世遗）、住建（三名）、自然资源（风景名胜）、经信委（工业遗产）、农业农村部门（农业遗产）等。

从规划衔接的技术角度分析：首先，历史文化类专项里的保护区划（紫线）及其管理规定应与总规的“三区三线”重点协调、落位;其次，应结合空间总规与详细规划的编制深度要求，按照各级文物行政事权——定内容、定边界、定指标，进而确定编制深度，优化专项规划的协调性和空间预留的弹性。

3 编制要点

本文以浙江省历史文化遗产空间为例，着重从标识研究、空间要素、衔接机制三个方面重点探讨历史文化遗产类空间专项规划的编制要点。

3.1 标识研究

2015年2月和5月，习近平总书记两次到陕西考察，指出：“黄帝陵是中华文明的精神标识。轩辕黄帝陵文化积淀十分深厚，对历史文化要注重发掘和利用，溯到源、找到根、寻到魂。”由此提出“标识理论”。

2018年10月，两办印发《关于加强文物保护利用改革的若干意见》提出构建中华文明标识体系的主要任务包括：深化中华文明研究，推进中华文明探源工程，开展考古中国重大研究，实证中华文明延绵不断、多元一体、兼收并蓄的发展脉络。明确了构建中华文明标识体系的具体任务、目标。

2019年12月，中共浙江省委办公厅、浙江省人民政府办公厅《关于加强文物保护利用改革的实施意见》提出全方位传播浙江文物资源价值，构建文化浙江标识体系，深化古代浙江文明研究，树立浙江文化地标，构筑传播浙江精神。

将政策文件转化规划技术语言，标识体系即本次专项规划的重点对象。

规划通过专题研究，针对浙江文化遗产资源进行系统梳理：不仅突显其价值等级、数量规模，同时强调地域特征及人文传承。其典型性摘述如下：

浙江是中华文明的发祥地之一，文物资源丰富，文化底蕴深厚，素有“文物之邦”美誉，全省现有世界文化遗产3处，文物类型多元;第三次全国文物普查登记不可移动文物7万余处，数量居全国第一;至2019年，浙江省全国重点文物保护单位数量达281处，居全国第四，省级文物保护单位869处。不可移动文物类别囊括古遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺及石刻、近现代重要史迹及代表性建筑物等，内容丰富多样，承载着灿烂文明，传承着悠久历史文化，是中华文明发展脉络的重要历史见证，也是构建中华文明标识体系的重要抓手。深入挖掘和总结浙江的特色文化资源和文化精髓，提炼、构建浙江文明标识体系，对于凸显浙江在中华文明中的地位，激发浙江文化的生命力、創造力、影响力，推动文化旅游融合发展迈上新台阶，都具有重要意义。

通过文献考证、专家咨询、经验判研等方法，专项规划从浙江历史文化资源本底中甄选45条线索，230个点（处）。从时间维度、地理维度、综合维度综合构建浙江文明标识体系，建立专项规划的内容基础。

3.2 空间要素

国土空间总规强调山、水、林、田、湖、草等自然资源要素，而“文化资源要素”提及较少或不全面，较为强调名录式清单而多忽略其价值内涵、空间分布及聚合关联。

以七万余处三普登陆点为数据基础，通过核密度计算量化分析浙江省域资源“聚集”特征。通过历史文化资源空间密度、数量与价值的分析计算，定量评价各县区的历史文化重要性，并确定历史文化重点功能区。

结合《省级国土空间规划编制指南》所确定空间总规框架，规划进一步梳理出基于空间要素体系而产生的管控引导协调与各级事权匹配的规划措施，并与总规建立“端口”衔接机制。如图2。

3.3 协调机制：

（1）文化遗产空间与“三区”空间的协调

《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》中提出了生态空间与文物考古的协调关系，以此为参考，针对城镇空间和农业空间，制定文化遗产保护利用与城镇建设、基本农田保护的协调规则。

（2）文化遗产空间跨区域的协调

加强区域合作协同，推进历史文化资源整体保护与传承，提出具体策略方针及项目落实计划要求。基于浙江省域中华文明标识、地方特色文化区域，明确跨区域发展引导，加强区域协同。

（3）文化遗产与陆海统筹

重点围绕浙江省东部地区海岸地带与岛屿，加强海洋历史文化遗产及空间的保护发展。统筹考虑海域为发展战略思路的海洋特色历史文化空间。结合省域水下考古遗存区域，划定浙江水下文化遗产保护区。

4 思考结语

（1）空间语境

新时代历史文化遗产保护与利用给国土空间规划提出新需求，相应地国土空间规划体系从供给侧为文化遗产保护利用传承工作带来了新机遇，并提出了新要求[4]。在空间规划的“语境”中，省级专项规划通过省域层面文化价值发掘与展示凸显地域文化特色。

（2）事权边界

专项规划的地位不清，与原有城乡、国土规划的关系不明是导致此类规划编制和实施过程产生各类问题的根源。按照事权边界对应原则，明确历史文化类专项规划在文物行政主管部门负责牵头的基础上，由自然资源主管部门负责统筹协调，有利于法定体系建设及法定内容的协调，是共绘“一张图”的机制保障。

（3）独立体系

通过历史文化遗产类专项规划的编制、审批与实施，形成横向专项规划兼容，纵向“省-市-县分级传导”相对独立的文化遗产类规划体系，保障文化遗产保护与利用工作的顺利开展。

参考文献

[1] 孙施文，关于空间规划体系建构的认识与思考，城市规划学刊，2018-6-30.

[2] 沈锐，范小勇，“协同”与“融合”：基于空间规划体系的专项规划探索，共享与品质——2018中国城市规划年会论文集（14规划实施与管理），2018.

[3] 孙施文，关于空间规划体系建构的认识与思考，城市规划学刊，2018-6-30.

[4] 武廷海，国土空间规划体系下文化保护空间规划建议，中国土地学会订阅号，2019-06-09.