证据在科技决策中的应用研究

徐宏宇

摘 要：[目的/意义]循证决策是近年来欧美等发达国家在政府决策中倡导的一种做法，强调需要用理性的决策来替代意愿驱动的政策制定趋势，是建立在经过严格检验而确立的客观证据之上的。通过循证决策提高决策质量，并不是证据本身能够制定好的政策，而是它能够为政策制定者提供潜在选择和解决方法的知识基础。[方法/过程]除了理清循证决策的发展脉络外，首先需要搞清楚何为证据，以及证据与情报学常用的一些基本概念之间的关系，梳理证据与决策间的关联，进一步通过案例分析政府机构和行政部门如何使用证据服务科技决策。[结果/结论]证据在某些方面与情报有类似指出，其基础仍然是信息、数据和知识，在将信息作为证据进入决策或行动的过程中，信息就转变为证据，这与情报进入决策而发生的转变是类似的。

关键词：循证决策;证据;科技决策;情报

DOI：10.3969/j.issn.1008-0821.2020.09.010

〔中图分类号〕G250.2 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1008-0821（2020）09-0090-06

On Application of Evidence in Science and Technology Decision Making

Xu Hongyu

（Shanghai Library/The Institute of Scientific and Technical Information of Shanghai，Shanghai 200031，China）

Abstract：[Purpose/Significance]Evidence-based decision-making is a practice advocated in government decision-making by developed countries such as Europe and the United States in recent years.It emphasizes the scientific and technological policy-making trends based on rational decision-making.To improve the quality of decision-making，it is not the evidence itself can make good policies，but that it can provide policy makers with a knowledge base of potential choices and solutions.[Method/Process]In addition to development history of evidence-based decision-making，we first needed to understand what evidence was，and the relationship between evidence and some basic concepts commonly used in information science，sorted out the relationship between evidence and decision-making，and further analyzed how to use evidence serving for decision making.[Result/Conclusion]Evidence is similar to intelligence in some respects.It is pointed out that its basis is still information，data and knowledge.In the process of using information as evidence into decision-making or action，information is transformed into evidence.This is the same as the transformation of intelligence into decision-making.

Key words：evidence-based policy making;evidence;science and technology decision making;intelligence

新一轮经济技术革命正在全球酝酿生产方式的重大革新，在这样的形势下，一个国家和地方的公共决策不仅仅需要政治、经济、社会等方面的知识，而且越来越强烈地需要专业科学技术的知识和智慧。在2016年的全国科技创新大会、两院院士大会、中国科协第九次全国代表大会上，习近平总书记提出“要加快推进重大科技决策制度化，解决好实际存在的部门领导拍脑袋、科技专家看眼色行事等问题[1]。”这其实正是强调需要用理性的决策来替代意愿驱动的政策制定趋势。由于循证决策是建立科学严谨的证据的基础之上的，因此，将成为政府应对复杂决策环境的一种必然选择。

1 循证决策的概念及发展

循证决策（Evidence-based Policy Making）是近年来欧美等发达国家在政府决策中倡导的一种做法，目标是使政府的政策更具理性，使决策建立在经过严格检验而确立的客观证据之上，进而提高政府的决策质量，确保政策实施产生最佳结果。这个概念最早来源于循证医学（Evidence-based Medicine），而借鉴循证医学完善公共政策的想法始于1996年，阿德里安·史密斯在就任英国皇家统计学会主席的演讲中，建议“以证据为基础的方法”制定政策[2]。1999年，英国政府发布的《现代化的政府白皮书》（White Paper：Modernising Government）明确表示，将“证据”纳入政府决策的理念[3]。同年，英国政府内阁发布的《21世纪的专业政策制定》（Professional Policy Making for the Twenty First Century）报告明确提出了采用循证决策的理念，以提高政策制定水平[4]。该文件指出，政府现代化的一个主要驱动力是公共服务供给和以证据为基础的政策制定，并将“使用证据”看作是提高政府有效性的一個重要途径。按照该文件循证决策意味着：“决策是建立在各种来源的最佳可用证据的基础上，而且在政策制定的初始阶段关键利益相关者就能够参与其中。为了确保政策制定更加扎实，既要提高政府部门利用证据的能力，也要让决策者更易获取证据。”[5]。

2015年出版的《基于证据的政策制定：中英比较研究》一书中，著者提出，循证决策在英国兴起是受决策者需求推动的结果。布莱尔首相上任后在内阁办公室（Cabinet Office）推动了循证决策在政府部门的发展，而英国国内诸多的监督和监管机构，如审计委员会（The Audit Commissions）、国家审计署（National Audit Office）、议会特别委员会（Parliamentary Select Committees）等对政府部门的严苛问责是政府寻求证据的原动力[6]。休·戴维斯等则认为，在政策和实践中强调证据的作用是由一系列因素导致的，包括公众受教育程度和获取信息能力的提高;信息技术（IT）支持下各类数据利用率的爆发式增长;研究群体在规模和能力上的提升;对政府效率和国际竞争力的日益重视;对政府的监督和问责制的日益重视[7]。

在实践中，应用循证决策首推英国政府，而其他一些国家也同样给予了高度重视。2016年，美国国会成立了循证决策委员会（CEP），该委员会旨在负责研究政府如何更好利用其现有数据为将来的政府决策提供证据。根据两党2016年法案（Evidence-Based Policymaking Commission Act），奥巴马总统于2016年3月30日宣布建立CEP的使命是制定一项战略，增加数据的可用性和使用，以便建立有关政府计划的证据，同时保护隐私和机密性。委员会成员将研究如何使用数据，研究和评估来建立证据，以及如何加强政府的证据建设工作[8]。2017年9月，循证决策委员会公布了《循证决策的承诺》（The Promise of Evidence-Based Policymaking）报告，报告概述了在未来构建证据不仅将作为政府常规运作的组成部分，而且将服务于制定有效的公共政策。2017年10月提出了《循证决策基础法》（Foundations for Evidence-Based Policymaking Act），旨在实施委员会公布报告的部分建议。2019年1月，特朗普总统签署了《循证决策基础法》，该法提出将采取措施来促进数据的可访问性和合法合理的使用，还推进了在联邦政府机构中设立首席数据官、首席评估官和首席统计官。2019年4月，白宫管理与预算办公室发布了《联邦数据战略》（Federal Date Strategy），概述了联邦机构在未来10年内将遵循的原则，被视为《循证决策基础法》和循证决策委员建议的实施工具之一[9]。由此，循证决策得到了法律的保护。

2 证据与决策

通过循证决策提高决策质量，并不是证据本身能够制定好的政策，而是它能够为政策制定者提供潜在选择和解决方法的知识基础。为此，我们首先需要搞清楚何为证据，以及证据与情报学常用的一些基本概念之间的关系，以及证据与决策间的关联。

2.1 循证决策中的证据

证据一词在现代汉语词典中被解释为“判定事实的依据，用来证明的材料”，更多时候这个词属于法律名词，是指“可以用于证明案件事实的材料”（2018年10月26日修正《中华人民共和国刑事诉讼法》）。不同国家推行循证决策的战略不同，因此，证据也被赋予了指向性更为明确的定义。

根据1999年英国政策内阁的《21世纪的专业政策制定》报告中给出的定义，证据的原始成分是信息，优质的政策制定依赖于高质量的信息。证据的来源多种多样，不仅包括“专家的知识、现有国内外研究、现有的统计资料、利益相关者的意见、关于过往政策的评估、新的合适的研究成果、二手信息（包括网络资源），还可以包括分析咨询的结果、政策选择的成本及由经济学和统计学模型推算的结果”。为了尽可能有效，证据需要由与政策制定者密切合作的领域专家来提供或解释，擅长提供这类证据的人员包括服务于政府经济部门范围内的经济学家和统计学家、社会研究人员、医生和其他科学家[5]。

在2017年美国循证决策委员会公布的《循证决策的承诺》报告中，“证据”被广义地定义为有助于得出结论的信息。在上文中，笔者已经提及了该委员会的职责就是如何利用数据为政府决策服务，因此在这份报告中，“证据”更多地是指在评估政府计划和政策时可能会有用的具有“统计目的”的“统计活动”产生的信息[10]。美国政府希望加强政府的证据建立和决策工作，而改善对数据的访问有利于提高政策决策中所需的证据数量和质量，数据是决策的命脉，也是问责制的原材料。因此，美国通过立法来推进数据基础建设，以为决策提供更优的证据。

2.2 数据、信息、情报、证据的关联及其在决策中的作用

每时每刻，决策者身边都充满了各种各样的数据。但只有将这些杂乱无章的数据，转换为信息和知识，才能帮助人作出恰当的决策。无论什么事实、数据、信息或者知识，当被用于决策或行动的过程中就成了情报，当情报经过验证用于支持决策时则成为证据。

简单地说，“数据”是事实的数字化、编码化、序列化、结构化;“信息”是数据在信息媒介上的映射，是对数据的有序化。“数据”“信息”主要是面向物理属性的，可以看成是对客观世界的直接而具体的反映。而“情报”是“数据”“信息”在用于决策或行动时的一种暂时状态。无论什么数据或信息，当被用于决策或行动的过程中就成了情报。当这个过程结束，该数据或信息一方面可能回到本来形态，也可能被重新处理加工，成为新的信息;另一方面可能在决策者或行动者的脑子里积淀下来，成为这个人或者这个集体新的“智慧”“能力”或“经验”。由此可见，“情报”也可以看成是综合运用信息、数据和知识的一种智力活动和能力，从本质上来说，它是面向认知属性的[11]。

情报是一种暂时状态，它们本来是信息（如某国某产业档案），或者以数据的形式存在（如某国某产业最近活动的记录），甚至只是一个事实（如某国某产业最近发布的一个政策），并不能直接成为决策的依据，如果这些事实、数据或信息进入主体（Player）决策或行动过程中，它们就成为了可以支持决策的情报。大量实践清楚地显示，在商场、战场或国与国竞争的舞台上，对决策或行动起到关键作用的虽然大量是经过周详分析的研究材料，但是同样也有不少仅仅是简单的数据甚至就是一个得到确認的事实，没有人怀疑它们就是情报。当然，此时的数据或信息也可被认为是实际上已经过了信息接受者或使用者的加工——用常识、经验或短暂的对比等对信息进行了可能连主体本身都未察觉到的信息处理，这些都可以通过智库或者情报人员将之转换为情报而进入决策过程。

尽管证据是近年来在决策研究中出现的一个新概念，但它在本质上与信息、数据和情报这几个概念是一致的，它们都属于波普所谓的世界3，即既不是物质（世界1）也不是思维（世界2），而是已经脱离人脑而存在的人类思维产物;信息和数据都可以指人类对物质世界任何变化的感知（从世界1转化到世界2），和将这些感知以任何形式所做的记录（从世界2转化到世界3），二者区别不那么严格。证据可以说是数据、信息、情报这些概念演进过程中的新环节，当情报经过验证用于支持决策时，它已经成为证据，理解证据与情报的关联有助于我们理解证据在科技决策中的作用。

3 证据在科技决策中的使用

除了在理论和立法上，循证决策的理念得到了推进和发展，政府机构和行政部门也已经开始在科技政策的制定中引入证据，在这些科技决策的拟定过程中，证据是重点、也是难点。

3.1 日本《科学技术基本计划》的证据使用

日本自1996年起开始推进的5年一期的《科学技术基本计划》一直重视各类证据的使用。目前，已进入第6期《科学技术基本计划》的制定阶段。与该计划关联最密切的行政机关是文部科学省，为文部科学省提供科技政策制定所需证据的是日本科学技术·学术政策研究所，该研究所从1996年的第1期《科学技术基本计划》起开始为科学技术基本计划搜寻、整理证据，服务于循证决策的证据基础是其长期坚持的“科学技术预测”项目、“研发活动调查”项目和“科学技术指标”项目，这些项目所积累的可持续性数据、信息和知识为科学技术基本计划的制定提供了证据支撑，也积累了专家资源[12]。

目前，负责日本《科学技术基本计划》制定的机构是“综合科学技术·创新会议”，他们通常会以专家访谈、研讨会等形式听取官产学研各界的意见，以推进未来的科技决策。比如2019年11月，日本科学技术·学术政策研究所在文部科学省第一讲堂举办了题为“第6期科学技术基本计划展望与日本的未来”研讨会，参加研讨会的有负责汇编科学技术政策的日本内阁府、负责政策实施的日本科學技术振兴机构（JST）和新能源产业技术综合开发机构（NEDO），以及两机构指定的科学带头人等。在研讨会上，主题演讲由上山隆大议员介绍第6期科学技术基本计划的新增内容，他在主题演讲中发表的观点并非其个人主张，而是以上山为首的“综合科学技术·创新会议”8名专家议员所共同撰写的内容。除主题演讲外，研讨会还设有小组讨论，小组讨论会的成员除了上山议员外，还包括科学技术振兴机构（JST）理事长濱口道成、日本学术振兴会顾问安西祐一郎、外务大臣科学技术顾问岸辉男、自治医科大学校长永井良三、产业竞争力恳谈会专务理事须藤亮、日本学术会议副会长渡边美代子等学术界和产业界的领军人物，以及来自《日刊工业新闻》的评论员兼编辑委员山本佳世子[13]，这些听证会的专家意见都会被记录下来经过筛选整理成为了决策的“证据”。

3.2 英国下议院《机器人技术和人工智能》报告中证据的使用

英国下议院科学与技术委员会于2016年9月发布《机器人技术和人工智能》（Robotics and Artificial Intelligence，Fifth Report of Session 2016-17）报告，报告主要关注英国机器人、自动化和人工智能产业整体，针对英国如何充分利用自身优势，把握产业发展过程中的机遇进行了分析。值得注意的是，这份报告通过收集书面证据和口头证据的形式，为产业发展战略的制定提供依据。在这份报告的撰写过程中共采集了67份书面证据和12位证人的口头证据，这12位证人包括：机器人和人工智能领域的学者、机器人和计算行业的代表、关注致命自动武器的非政府组织、“英国研究委员会”和“创新英国”的代表，他们的姓名和职务都实名出现在报告的附录中供索引，他们所提供的口头证据的文字和视频记录也可在英国议会的官网上[14]，如图1所示查询到。同时，关于谷歌深度思维公司的访问和讨论记录也放在了报告的附录中。

在这份报告的附录中，我们也可以查询到67份书面证据及其提供者，这些书面证据同样可以在英国议会的官网上查到原文。这些书面证据，如图2所示，以ROB（该报告的简写，表明证据的指向性）开头，由证据处理系统生成，提供者不仅有知名学者，而且包括政府机构、大学、企业、非盈利组织、创新实验室等。

3.3 智库成为证据的提供方

由于智库具有独立性与客观性，因此常常被委任为证据的搜集者，比如上述案例中类似日本科学技术·学术政策研究所就承担着这样的使命，智库往往聚集了各领域的专家，他们本身的观点、判断就可以成为证据。而且智库不仅可以为决策提供证据，也可以帮助决策者使循证决策更具实效。比如：2017年3月3日发布的英国议会下院商务、能源与工业战略委员会对于《工业战略第一次评估报智库在经年累月的专业领域积累了数据、信息和知识，甚至形成了专业的数据库，这些数据和信息在面对决策问题时往往能转化为有效的情报和证据。同时，智库由于长期关注某些领域，也培养了专业的人才队伍，这些专业人才熟悉专业领域内的专家资源，可以在必要时迅速找到专家为决策提供书面与口头证据，也更易帮助决策者组织听证会。

4 对于证据的思考

证据是近年来决策支持系统中出现的新名词，其基础其实仍然是信息、数据和知识。在某些方面证据与情报有类似之处，在将信息作为证据进入主体决策或行动过程中，信息就转变成为可以支持决策的证据，这与情报进入决策而发生的转变是类似的。

为什么需要引入证据这个概念？这需要看其背景由来。背景之一，尽管我们的知识体系有多个学科，但仅有医学引进了循证概念，其原因可能是如物理化学那样已经发展比较成熟的自然科学学科，早已将实验验证作为其坚实的基础，科学原理如果得不到实验验证则不足以成立;而医学虽然有时也划入“科学”范围但它有特殊性，因为以人为对象，实验验证研究如违反人道将不能进行，而且人类每一个个体都不完全相同，所以它从来不是严密科学。背景之二，从名称来看，证据出典于法律。议会中的听证会就很像是法庭审判前的传唤证人提供证言，听证会的历史已经很久，所以，证据进入决策过程也已经很久，它并非新概念。只是近年来不仅在议会活动的某些场合，政府行政当局的政策制定也引入这样的称呼，我们认为这具有某种“程序正确”的意味。当然，一旦议会立法和政府决策采用了证据这个名称，其含义也需要有所调整，比如法庭根据法律规定判定某方有举证义务，而议会立法和政府决策不存在原告被告，提出证据的都是第三方[18]。

通过循证决策提高决策质量，并不是证据本身能够制定好的政策，而是它能够为政策制定者提供潜在选择和解决方法的知识基础。在这些循证决策的执行过程中，证据是重点、也是难点。在上文提及的三个证据在科技决策中的应用案例中，很多证据都是由人来提供的书面或口述证据，这些提供证据的人都是某领域的专家，可以说是所谓的知识精英或者技术专家，这是由科技决策的特殊性所决定的，不像公共政策能够获取很多公众反馈来完善政策，科技决策通常掌握在少数的知识精英或技术专家，因此与其它面向大众的公共决策相比，寻找证据很大程度上变成了寻找知识精英或技术专家的过程，一般公众很难对此做出评论或者反馈，这也就造成了科技决策中循证决策的局限性。因此，引入更多的证据搜集和提供主体，对于完善科技决策也会起到一定的作用。

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（责任编辑：郭沫含）