基于A市的政府投资审计购买服务调查研究

2017年，全国人大法工委出台的《对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定的研究意见》中，建议加快培育完善工程造价咨询中介市场，加强中介市场的政府监督和行业自律。2019年7月1日施行的《政府投资条例》要求，投资主管部门或者其他有关部门应当按照国家有关规定选择有代表性的已建成政府投资项目，委托中介服务机构对所选项目进行后评价。此举进一步明确了中介服务机构参与政府投资监督管理的必要性。目前，政府投资审计购买服务仍处于探索阶段，相关实践经验还很缺乏，这一业务的发展和完善还有很长的路要走。本文基于对A市政府投资审计购买服务实际情况调查研究，结合存在的问题，提出对策。

一、政府投资项目及中介机构服务现状

2019年A市5000万元以上政府投资项目共有54个，总投资额195.70亿元。委托社会中介机构审计并审计结项的有4个，审定结算金额6.74亿元，占7.4%；委托社会中介机构审计但未结项的有18个，报审结算金额41.79亿元，占33.3%；还未经社会中介机构审计的项目有32个，概算投资额150.79亿元，占59.3%。

就A市参与服务政府投资项目的中介机构现状看，有资质参与A市本级政府投资审计结算的造价咨询中介机构有30家，其中甲级资质25家、乙级资质5家。

二、政府投资审计购买服务存在的问题

（一）购买服务质量不高

一是审计结果存在较大偏差。《建设工程造价咨询成果文件质量标准》规定竣工结算审查结果综合误差率应小于3%，调研的6家工程造价咨询机构参与的4个政府投资审计项目中，初审公司的审计结论误差金额总计为4129万元，多计比例为7.28%，其中最高为9.45%，见表1。

表1 初审公司多计工程款占比

调研也发现征收补偿资金审计中介机构审计结果存在偏差问题，具体表现为征收补偿资金审计中介机构存在审计依据不充分问题，如无依据将搭建面积认定为合法房屋，涉及金额272万元。

二是复审机构作用不明显。部分政府投资项目实行初审、复审双保险把关，但实际效果不太理想。调研中4个工程项目中有3个项目经复审后，仍然多计工程价款3762万元，多计比例为6.68%，其中最高为9.37%，见表2。

表2 复审公司多计工程款占比

三是揭示分析问题力度不够。中介机构在接受购买服务主体委托时，应在发挥好服务功能的同时积极建言献策，为建设主体把好关、提好醒。应对各种高估冒算的情况加以合理分析，找出原因，并配合委托方对各种违规违纪违法情况进行查处。而绝大多数的中介机构及其从业人员还是以开展工程造价咨询业务为主，缺乏发现问题、分析问题、解决问题的主动性，一定程度上影响了政府投资项目的进展。如某中介公司已经发现多个现场签证存在疑点，却不分析存在疑点的原因，也不进一步追查，仍然直接认定签证单上的工程量。

（二）人员执业素质有待提高

虽然中介机构在进行招投标时的人员配备完全满足中标要求，但在实际工作中，往往是一些专业化水平不高的人员在从事着政府投资项目审计工作。中介机构人员管理混乱，“在岗无证、有证脱岗”的现象时有发生，影响了政府投资审计购买服务的质量。我国工程造价咨询企业资质认定要求甲级企业取得造价工程师注册证书的人员10人以上，要求乙级企业取得造价工程师注册证书的人员6人以上，但实际工作中工程造价咨询企业的人员配备无法满足这一最基本的要求。以A市开展政府投资审计结算中介机构为例，甲级资质中有5家造价师数量不足10人，乙级资质中有1家造价师数量不足6人。虽然这些企业具备国家工程造价企业资质并顺利通过了每年的资质年审工作，但在实际工作中，中介机构的专业技术人员数量与企业资质等级的要求还有一定的差距。

（三）签订购买服务合同随意

如某项目建设单位未按规定与中介机构签订购买服务合同，未对双方的权利义务、费用标准等内容进行约定。又如某项目征迁指挥部与某中介机构签订的购买合同中关于费用一项仅列明“参照国家标准协商确定”，签订购买服务合同的随意性导致对中介机构的服务内容和质量无法进行考核。

（四）购买服务选聘方式不规范

调查发现目前A市开展政府投资审计中介机构与咨询评估机构有重复现象，向社会中介分配任务往往通过摇号或者轮候方式产生，由于任务分派的随机性，难免会发生中介机构相互交换复核职能的情况，长此以往可能会导致中介机构之间相互“放水”。

三、提高政府投资审计购买服务质量的对策

（一）建立明确的奖惩和淘汰机制。应建立统一、具体的量化考核标准。政府投资项目审计完成后由购买服务方根据考核标准对中介机构进行量化考核并作为奖惩和淘汰的依据。在签订购买服务合同时明确将考核结果与服务费用挂钩，对绩效评估优良的中介机构或个人，可实行正常付费和奖励；对绩效评估结果较差的，可采取惩罚措施和折扣办法，并取消今后聘用或委托资格；将评估结果向有关主管部门、协会通报，作为评价中介机构和人员工作业绩的依据。

（二）建立综合协调监督管理体系。建立统一、高效的监督管理体系，发挥综合监管的合力。行业主管部门要协调市场监管、财政、审计、纪委监委、司法机关等部门联合执法，对政府投资审计购买服务机构的违规腐败行为形成综合监管合力，对违纪违法行为坚决惩处，对相关单位及责任人严肃追责问责，同时将购买服务质量低下的中介机构列入“黑名单”，实施黑名单制管理。

（三）加强对中介从业人员监督管理。建立统一、规范的中介从业人员监督管理和后续教育制度，实现公开透明、公众参与、公正平等，实行动态跟踪、反馈、分析、评价和考核。行业主管部门及行业协会应加大对中介从业人员的继续教育，使从业人员了解政府投资审计的特点和侧重点。同时，应当建立有效的信息公开平台，从业人员在工作中如果发生徇私舞弊、收受贿赂或严重失误等现象，应当由相关部门进行收集，然后上报给行业主管部门，行业主管部门统一整理后在信息公开平台中予以公布。

（四）强化购买单位的主体责任。建立统一、严格的政府投资建设单位主体责任制度，责任上肩，负责到底，严格监督，责任追查。一是购买服务单位需进一步增强主体责任意识，高度重视内审机构建设和力量配置，发挥购买单位内审机构的作用，切实加强对提供购买服务的中介机构履行合同情况的监督，优化对中介机构的管理方式，有效提高购买服务质量。二是购买服务单位应设定合理的项目审计时限，避免中介机构仓促赶工导致审核工作不严谨细致。三是业主单位必须重视并加强对工程施工过程中现场签证的管理，并提高现场签证的质量，尽量减少设计变更，有效降低投资项目实施阶段的造价变化差异，保证业主单位的有限资金得到高效使用，从而发挥出最大的投资效益。