分类管理视角下农村留守儿童关爱服务体系建设研究

刘金接 张福庆 蒋国河 付 娟 罗铁军

一、问题提出及分析框架

作为工业化和城镇化进程中的特殊弱势群体，农村留守儿童默默承担着经济转轨和社会转型的代价。相对其他儿童而言，他们因父母外出务工缺乏应有的亲情和照料，在成长中面临更多的困境，相关问题已经引起全社会的高度关注。党的十九大报告指出：“要健全农村留守儿童和妇女、老年人关爱服务体系”。为进一步贯彻落实党中央精神和《国务院关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》①国务院，关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见。中国政府网，2016-2-14。http://www.mca.gov.cn/article/gk/wj/201905/20190500017508.shtml，2019年4月30日，民政部联合10部门发布《关于进一步健全农村留守儿童和困境儿童关爱服务体系的意见》②民政部关于进一步健全农村留守儿童和困境儿童关爱服务体系的意见。民政部门户网站，2019-5-27。http://www.mca.gov.cn/article/gk/wj/201905/20190500017508.shtml.，该意见在提升未成年人救助保护机构和儿童福利机构服务能力、加强基层儿童工作队伍建设、鼓励引导社会力量广泛参与和强化工作保障等4个方面做出部署，为留守儿童关爱服务体系建设指明了方向。

目前，学界对于农村留守儿童的相关研究比较丰富。特别对留守儿童群体的规模、分布特点、生存和发展状况以及留守儿童群体的多元性、学业状况、社会支持和成长的风险性进行了深入分析（段成荣、杨舸，2008；叶敬忠、潘璐，2008；段成荣等，2013；陈旭，2013；Jiang G etc，2016）。但关于留守儿童关爱服务的研究大部分散见于留守儿童的一般性问题研究中，尚未形成系统性的观点。总体而言，农村留守儿童关爱服务的相关研究可以分为服务体系建构和地方性实践研究。

服务体系构建研究，主要从政策发展及存在问题、构建机制、运行机制等方面展开。任运昌（2013）从我国中西部农村地区留守儿童政策的实施效应、问题、困难的角度，提出创新发展的思路；王玉香等（2016）将我国留守儿童政策分为潜在期（1996—2003 年）、发生期（2004—2009 年）、发展期（2010—2015年）和深化期（2016年以来）等4个阶段。亦有学者基于家庭生态系统理论探讨了建构家庭为本的关爱服务体系（杨汇泉，2016；董才生、马志强，2017；孙文中、孙玉杰，2019）。黄铁苗、徐常建（2018）则借鉴国外立法保护儿童的做法和经验，提出既要加大政府对困难儿童家庭的经济支持，强化父母的责任意识，也要加快充分发挥学校、社团组织、慈善机构等的关爱作用。黄君（2017）从福利治理整合性视角，提出建立政府、家庭等多元主体共治的留守儿童关爱保护体系，强化国家基本责任、家庭责任主体意识，有效整合社区资源，通过社会力量的参与，完善社会保护服务传导机制。

目前，留守儿童关爱服务的地方实践研究主要来自对典型案例的剖析，主要集中在实践逻辑、有效经验、实践困境及解决方式等方面（涂波滔、朱媛媛，2017；宋育丰，2018；叶松庆、刘燕，2018；张鸿、王纬虹、刘玲，2018）。

上述研究在相关领域做了许多有益探讨，为进一步研究提供了扎实基础。值得注意的是，尽管对留守儿童群体存在的问题、关爱主体的结构及其运行机制进行了较为系统阐述，但缺乏构建符合留守儿童需求的分类关爱、精准关爱机制以及可操作化的服务体系和机制研究。本文将立足于留守儿童多维的实际需求，深入分析各类留守儿童的生活、学业、健康状况，准确把握针对农村留守儿童的关爱服务现状。在此基础上，提出分类管理视角下农村留守儿童关爱服务体系的建设思路和对策。

分类管理理论来源于以科学管理理论和行为学派为代表的传统公共管理视角，其侧重通过组织内部结构和要素优化提升公共组织工作效率。自20世纪70年代以来，受全球化浪潮、信息技术革新和新经济理论的影响，西方国家传统公共组织管理遭遇了一系列挑战。为了应对公共管理危机，公共组织借鉴企业管理经验，倡导以企业家精神改革行政机构，行政机构管理视角也由组织内部转向组织外部，此类管理模式就是新公共管理理论模式。新公共管理模式奉行“三E”原则，即经济（economic）、效率（efficiency）、效益（effectiveness），强调基于管理和服务对象的需求和特征来调整管理模式,提供差异性管理和服务（谭功荣，2008）。将分类管理视角应用于留守儿童关爱服务，即针对留守儿童不同需求提供专业的、不同资源和模式的关爱服务，不仅能有效提高留守儿童关爱服务的经济性、效率性和效益性，也是落实精准扶贫的应有之义。

留守儿童的分类取决于分类的维度和框架。比如，基于政府的权威界定，通常界定在16周岁以内，可以区分为留守婴幼儿（0—3岁）、学龄前期留守儿童（3—6岁）、学龄留守儿童（6—12岁）、留守青少年（12—16岁）。基于抚养状况，区分为完全留守儿童和缺父或缺母的半留守儿童。而根据留守儿童家庭结构维度，区分为完整家庭留守儿童、单亲家庭留守儿童、重组家庭留守儿童。还有研究从问题分类，将留守儿童区分为心理问题型、行为问题型、学业落后型等。

应该说，无论是哪一种分类维度，均有其不同的关爱需求，这也意味着，仅从上述单一维度，并不能概括留守儿童的多样化关爱需要。农村留守儿童关爱服务体系是中国福利体系建设的重要部分，是人民对美好生活向往的目标所在。需要为本正是马克思经典理论关于社会福利体系建设的目标定位（彭华民，2010）。而从关爱服务的概念看，其目标也是基于需求评估基础上的儿童福利服务。从多维需求出发，能够涵盖不同类型留守儿童的关爱服务需要。这契合了著名经济学家阿玛蒂亚·森提出的多维贫困理论，其涵盖了贫困的多种影响因素和需要（Sen,1976）。

本文尝试从需求差异出发建立留守儿童的分类框架。随着社会不断变迁和发展，留守儿童的成长环境日益复杂，其关爱需求也具有多样性，除了基本的生活关爱，还有情感、学业、健康、安全等方面的关爱需求。基于留守儿童需求的分类，学界有一些探讨，比如，孟芳兵等（2015）分为学业失教型、心理失衡型、行为失范型、生活失保型；或者呈现精神缺“爱”、心理缺“疏”、学习缺“导”、安全缺“护”、经济缺“援”、生活缺“助”等6个方面特征（黄铁苗、徐常建，2018）。综合学界的探讨和课题组的现实观察，从需求出发，本文将之分为6种类型。

（一）生活困难型留守儿童

指因家庭贫困缺乏基本生活资料的留守儿童。贫困家庭在社会中处于弱势，其留守儿童更是弱势中的弱势。他们的父母因家庭贫困双双背井离乡外出打工。虽然可以挣到一些钱，但其付出和收入相比依然是极不平衡的。很多时候，微薄收入只能勉强维持一家老小的生活。这使得留守儿童的生活十分拮据。另外，留守儿童的临时监护人大都是祖辈，普遍年龄较大，行动不便，有的甚至不能照顾自己反而需要孩子来照顾。因此，留守儿童和一般家庭中成长的孩子相比，面临着更大的压力，有着更重的负担。

（二）学业困难型留守儿童

这类儿童通常缺乏学习兴趣、学习习惯较差、抵制诱惑能力差，学业难以按时完成。大多数监护人无教育经历，初高中以上学历少之又少，难以对儿童的学习课程进行督促和辅导。且隔代监护人大多缺少监督孩子学习的意识，这对儿童学业和学习能力的培养极其不利。以留守小学生为例，较之以普通学生有着较大区别，更加容易出现学业困难，其中最为严重的问题就是厌学。

（三）情感关爱缺乏型留守儿童

指那些因得不到父母或监护人的直接关爱和教育而引起情感缺失的儿童。根据缺乏情感关爱的程度，又可细分为一般缺乏型和严重缺乏型。农村留守儿童一般由祖辈或者亲戚照顾，得不到父母直接的关爱和教育，隔代抚养容易溺爱或者沟通不畅，老人对儿童的需求认识仅仅只停留在生理层次，往往忽略儿童情感方面的需求，这可能给留守儿童带来较大的精神痛苦，因而可能造成性格的内向、自卑、多疑，情绪的焦虑、紧张、恐惧等。少数未成年人甚至误入歧途，走上违法犯罪道路。

（四）健康欠缺型留守儿童

这类儿童的生理或心理存在极大健康问题，包括患重大疾病、残疾和严重心理疾病的儿童。儿童健康是儿童福利和发展的最基本指标，对其成年后的健康、社会经济地位乃至终身成就都至关重要。就留守儿童来说，不良境遇与健康问题的双重风险叠加，使健康欠缺型儿童的成长面临更大负面影响，需求也更加复杂。

（五）行为失范型留守儿童

指违背一定社会规范和准则要求而出现行为偏差的儿童。对于正处于身心发展关键时期的留守儿童来说，家庭结构不完整、父母角色功能缺失，生活环境不稳定，会在很大程度上影响社会适应能力的培养与建立。留守儿童可能因此习得不良行为习惯、养成不健全品格，不能良好地适应社会，甚至出现越轨、犯罪等反社会行为。

（六）安全缺乏型留守儿童

是指由于缺乏安全意识，生活或学习环境的不安全风险高而容易遭受或已遭受安全威胁或侵害的儿童。近年来，农村留守儿童意外伤害事件层出不穷，已成为社会关注的重要问题。其安全问题主要体现在5个方面：一是饮食安全。日常饮食过程中由于食品的质量、卫生问题可能造成身体伤害；二是交往安全。在日常或网络交往中容易成为不法分子的目标，如被拐卖、被侵犯等；三是交通安全。上学和放学途中产生的交通安全问题；四是游玩安全。玩耍的内容和安全性都存在着隐患，如溺水身亡事件等。五是留守女童遭受性侵犯。近年来这类事件也时有发生，受害女童心理创伤严重，社会影响极其恶劣。

二、农村留守儿童关爱服务体系建设回应的基本需求

为了全面深入地掌握农村留守儿童的基本情况，主要选取了江西省的有关数据。一是全国农村留守儿童和困境儿童信息管理系统数据库（以下简称“系统”）江西省留守儿童样本，从性别、年龄、就学情况、监护人与儿童关系、健康状况、残疾类别与残疾等级、大病病种、保障情况等方面设定测量指标。二是江西省“童伴妈妈”项目数据，对留守儿童监护情况进行补充。三是问卷调查数据，课题组在全省11个设区市各抽取13县（市），随机调查1420名留守儿童，了解学习状态、心理健康状况以及一些行为失范、受侵害的情况。

研究发现，截至2019年7月31日，江西省农村留守儿童数量为667267人。录入于“系统”的有性别信息的江西省农村留守儿童667262 人，其中男生369579 人，约占55.39%，女生297683 人，约占44.61%，男女性别比为1.242。江西省农村留守儿童性别比与同龄儿童性别比基本一致，较总人口男女性别比更高。

系统录入有年龄信息的农村留守儿童655254 人，其中6—12 岁人数最多，为346929 人，占52.94%；其次是12-16岁，人数为248403，约占37.91%；3—6岁和0—3岁人数相对较少，分别为58103人和1839人，约占8.87%和0.28%。由此可见，农村留守儿童主体为学龄期儿童，且年龄总体偏大，行为能力更强，学业关爱、安全关爱、心理健康、行为关爱等服务需求更加多样，应根据不同需求，实施分类关爱保护。

（一）学业提升需求

系统录入有就学信息的农村留守儿童661521人，其中就读小学的人数最多，为390704人，其次是就读幼儿园为131688人，就读初中为81816人，未入园为57137人；辍学人数最少为28人（基本为重病重残无法就学的情况），中职为148人。可见，江西省留守儿童的就学情况良好，留守儿童控辍保学和助学政策成效初显。

从调查问卷统计情况来看，江西省大部分农村留守儿童学习成绩在中等偏下水平，学习成绩差的占比偏高（见表1）。进一步分析受访者的学习是否有人辅导，1148 人选择“没有”，只有272 人选择“有”。高达80.8%受访对象没有人辅导学习。

表1 农村留守儿童学习成绩（单位：人、%）

（二）家庭监护需求

系统录入有监护人信息的农村留守儿童66379 人，由祖父母（外祖父母）抚养的为57137 人，占86.07%；由其他近亲属抚养的为8361，占12.60%；由兄弟姐妹抚养的为881，占1.3%。

根据江西省“童伴妈妈”项目10 县100 村共40131 名儿童基本数据显示，农村留守儿童数量为21699人，其中“双留守”儿童8085人，“单留守”儿童13614人，分别占比37.3%和62.7%。由此可见，农村留守儿童的抚养主力主要是老人，抚养教育能力较弱，家庭照料状况不容乐观。

（三）身心健康需求

1.身体健康状况。统计显示，江西农村留守儿童健康比达99.59%。残疾留守儿童和大病留守儿童分别是2162人和555人，占比分别为0.32%和0.08%。系统录入的留守儿童残疾等级信息中，肢体残疾儿童最多，人数为684；其次是智力残疾，人数是610；人数最少的是精神残疾为87人。残疾等级分布来看，二级残疾人数最多，为728人，占比38.83%，其次是一级残疾505人，占比26.93%；三级残疾占比20.96%，四级残疾占比13.28%（具体见图1）。

图1 江西省农村留守儿童残疾类别分布（单位：人）

江西农村留守儿童的大病病种分布方面，主要是先天性心脏病和其他一年内治疗支出超过大病保险给付前的疾病，分别为188人和156人；其次是白血病，人数60人；人数最少的是类风湿性关节炎和慢性阻塞性肺气肿，分别是7人和9人（见图6）。残疾儿童康复救助工作和大病救助在农村留守儿童群体中仍然十分必要，残病儿童中重残、重病比例较高，为此，应加强对农村留守儿童医保报销的支持力度，减轻经济负担，提升监护人对重残、重病农村留守儿童生活照料能力，促进儿童健康。

图2 江西省农村留守儿童大病病种分布（单位：人）

2.心理健康状况。1420 份调查问卷中，受访者对于性格问题回答如表2 所示，选择性格内向的695人，占比48.94%，将近半数。由于长期留守在家，缺乏父母陪伴，大部分留守儿童与年龄差距大、有代沟的老人生活在一起，会逐渐变得沉默寡言，封闭自己。

表2 江西省农村留守儿童心理健康状况（单位：人、%）

调查还从与留守儿童关系密切的监护人、父母、同学和老师四个维度来了解他们的人际关系状况。1131 名受访者选择“与监护人关系良好”，233 名选择“一般”，42 名选择“差”；605 名受访者选择“与父母关系良好”，512名选择“一般”，120名选择“差”；501名受访者选择“与同学关系良好”，690名选择“一般”，123 名选择“差”；472 名受访者选择“与老师关系良好”，815 名选择“一般”，71 名选择“差”。由此看出，留守儿童与监护人的关系比较好，和父母、同学以及老师的关系，更多的人选择了一般，留守儿童的情感支撑主要还是监护人。

（四）生活救助需求

系统数据分析显示，江西农村留守儿童享受困难群众补助的人数为30290人，约占农村留守儿童总数的4.5%。其中，建档立卡贫困户为16045 人，其他14245 人，特困供养人数最少，为147 人（见图3）。可见，因父母至少有一方在外务工，农村留守儿童家庭经济状况普遍较好，关爱服务留守儿童，更多需要关注物质生活之外的需求。但对部分依然有特殊困难，已纳入建档立卡、低保和特困救助的特殊对象，更应针对其致贫原因予特殊重点关爱，以阻断代际贫困。

图3 江西省农村留守儿童社会保障情况分布（单位：人）

（五）矫正失范行为需求

调查显示，留守儿童的失范行为排在前3位的是网瘾、小偷小摸和打架。日常休闲娱乐的前3位是看电视、和朋友玩耍以及玩手机，电视媒体和电子产品对儿童成长影响非常大。值得注意的是，1420名受访者中有163人平时的休闲娱乐是无所事事，生活没有目标或许是引发儿童失范行为的一个重要因素。

（六）防欺凌需求

这一类型的儿童隐蔽性高，不容易被发现，只能通过调查的个案来观察。3年前，小A父母因感情不合离婚，后双方一直在外务工，小A从小由16岁还在上高二的姐姐照顾。父亲与母亲、外公关系紧张，孩子对父母颇有怨恨。小A 在父母未离婚前较为顽皮，之后越来越胆小，多在家看电视，缺少玩伴。被学生欺凌也一直未敢告诉他人，也没敢告诉姐姐，因为怕招来更多的欺凌。从这个个案反映，留守儿童缺乏支持，所以在遭受侵害或伤害时，往往选择隐瞒。

三、农村留守儿童关爱服务体系建设需解决的问题

本文从政策管理和具体实施两个层面分析江西农村留守儿童的关爱服务过程与存在的问题。自2016年2月国务院发布《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》以来，江西省各级政府部门相继出台落实。2016年3月，江西省人民政府印发《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的实施意见》（赣府发〔2016〕31 号），成立由省政府分管领导为组长、省直29 个部门为成员的领导小组，建立由民政、教育、公安、妇联等8个重点职能部门组成的协调会商机制。2017年5月，江西省民政厅等部门联合印发《江西省农村留守儿童关爱保护工作规程（试行）》,加强和规范农村留守儿童关爱保护工作。2016年以来，江西省持续开展农村留守儿童“合力监护、相伴成长”专项行动、农村留守儿童“携手关爱·助力成长——健康行”主题活动等，强化对重点对象的干预帮扶。通过3年努力，全省农村留守儿童数量从2016年的108万，下降至目前的66.72万人，下降了38.2%。主要做了这些工作：建立农村留守儿童工作台账并根据摸底排查的情况进行数据更新；民政部门联合公安部门落实留守儿童的户籍，联合教育部门落实农村留守儿童的就学，对残疾、重病和家庭经济困难等农村留守儿童的救助；打造“儿童之家”等平台，建立和完善当地农村留守儿童工作的硬件设施；组织和发动当地社会工作组织和志愿者组织等社会力量加入到农村留守儿童关爱保护中来。

同时，各地还根据当地实际情况开展颇具地域特色的关爱服务。比如在节日开展对农村留守儿童和困难儿童的捐款捐物爱心活动或慰问活动。乐平市搭建网络服务平台让农村留守儿童和在外父母进行视频连线；万载县结合自身特点，积极开展传承红色基因教育；安义县整合基金会资源开展留守儿童微心愿活动等。

这些服务，均由民政部门牵头，组织教育、公安、妇联、团委、各乡镇等部门，对全县无户籍、监护能力弱、困境、患病、残疾留守儿童进行重点排查，制定逐级报告制度。从村（居）委会、乡镇，到县民政部门均有联系人，能够动态掌握情况，较好地防范留守儿童成长风险，为进一步开展针对性服务奠定了基础。

但是，由于农村留守儿童的关爱服务工作涉及面广，操作难度大。要建设满足农村留守儿童多元化的需求，还需要解决一些问题。

（一）部门合力不够明显、责任主体缺少联动的问题

在推进关爱服务进程中，有把“民政牵头”发展成“民政负责”的倾向。大部分县（市）开展农村留守儿童保护工作经常合作的部门只有两三个，主要是公安、教育，而与团委、妇联、残联以及关工委等与农村留守儿童关爱工作息息相关群团组织联系很少。虽然各地均出台了相关政策，也建立了联席会议机制，但落实得不够好。召开联席会议的间隔时间久，且不固定，部门之间没有形成常态化交流平台，不利于及时解决工作中的问题。

（二）底数掌握不够精细、分类服务缺乏标准的问题

部分县（市）农村留守儿童摸底排查工作相对被动，有的存在应付的情况。数据录入信息项填写不全，导致对留守儿童基本情况掌握不准确、不全面。由于缺乏统一的分类标准，大部分的县（市）没有对农村留守儿童进行任何分类。即使进行了分类，也较简单和随意，比如简单的分为留守儿童和困境儿童，又或者分为留守、困境、残疾、大病和精准扶贫户。不利于根据不同类型的农村留守儿童的不同需求，开展有针对性的关爱和帮扶。

（三）财政投入不够稳定、资金保障缺乏延续的问题

各地每年在农村留守儿童关爱保护工作的资金投入比较少且不稳定。除了宁都每年有100万到300万左右的资金用于支持农村留守儿童和困境儿童外，其他县（市）均集中在几十万元，且不是每年都有预算。财政投入不稳定，影响了各项服务尤其是政府购买专业服务的持续性。

（四）基层能力不够坚实、培训激励机制不健全的问题

虽然各地均配备儿童督导员和儿童主任，但大多身兼数职。农村留守儿童工作内容繁杂、且面广量大。在没有任何补贴情况下，单纯依靠儿童督导员和儿童主任自身情怀来支撑工作，不是长久之计。同时，由于现有人员队伍缺少必要的儿童服务相关知识，培训内容主要聚焦在政策解读和发现报告机制方面，实务技巧与能力提升的培训相对较少，且培训频率低，使得培训效果还不够明显。

（五）社会组织不够发达、社会力量参与不足的问题

部分县（市）还没有能够为农村留守儿童提供关爱保护服务的组织，在购买服务时只能寻求外部力量。比如，在13个县承接各地政府购买服务的社会组织中，只有4家是社会工作服务机构，且其中只有两家属本地。其他项目承接主体有义工或志愿者协会、社会工作协会和心理咨询公司等。此外，由于各地财政投入大多不稳定，即使能引进外来社会组织，也只能短期开展工作。

（六）服务对象不够精准、实施关爱措施不实的问题

从各地总结的农村留守儿童关爱保护成效特色来看，所开展的关爱保护工作大体相同，结合本地实际设计的针对性服务还较缺乏。一方面，现阶段各县（市）工作还主要集中在数据摸排上，没有对现有数据进行整理和分析，也就无法掌握留守儿童的全面需求。另一方面，现有的关爱服务主要还是停留在送钱送物资等临时、慰问性质的活动上，对精神层面的关爱服务还比较欠缺。

四、农村留守儿童关爱服务体系建设的路径与方法

新一轮政府机构改革后，民政部专门成立儿童福利司，统筹管理全国范围儿童福利工作。为更好地推动留守儿童关爱保护工作顺利实施，积极推动国家层面进一步完善顶层设计，本文在剖析“江西样本”基础上，针对农村留守儿童需求，提出提升生活困难留守儿童家庭基本生活保障水平、学业困难留守儿童基本帮扶水平，进一步加强情感关爱、健康关爱、安全关爱、行为关爱（即“两提升、四关爱”）的服务框架，从而分类施策，打造精准、规范、有效的高质量农村留守儿童关爱服务体系。

（一）全面落实两项提升措施，着力构建“两提升”政策体系

生活困难与学业困难，这是农村留守儿童存在急需解决的问题。在解决这一问题过程中，应根据他们生活困难、学习困难表现的特点，有效地回应各种需求。

1.全面提升生活困难留守儿童家庭基本生活保障水平

在全面落实国家现行社会救助、残疾人生活保障、精准脱贫、儿童福利等政策的基础上，加大帮扶力度，进一步提升生活困难留守儿童家庭基本生活保障水平。依托当地特色产业，以市场为导向，帮扶困难家庭积极发展种植业、养殖业、林产业等，吸引留守儿童父母就地就近就业，实现务工、监护“两不误”。利用乡村特色旅游资源，通过提供小微创业贷款、支持困难留守儿童家庭发展农家乐、售卖纪念品等，促进困难家庭增收。提供免费电商运营学习培训，帮助困难家庭掌握基本的电商运营和物流知识，切实打开特色农产品销路，帮助其利用电商平台创业增收。

2.全面提升学业困难留守儿童基本帮扶水平

通过结对帮扶，找准理清所帮扶学生学习困难的原因，充分发挥学校、基层组织、社会工作者的力量，探索建立学校教师、志愿者、专业社会工作者等与学业困难留守儿童“一对一”长期结对帮扶机制。开发“点对点”学业帮扶APP，免费搭建老师在线帮扶平台，通过APP实现城市优质教师资源在线帮助学业困难的农村留守儿童辅导功课，让他们掌握更好的学习方法，从而不断提升学习成绩。

（二）深入开展四大关爱行动，着力构建“四关爱”工作机制

针对留守儿童当中普遍存在的情感关爱、健康关爱、安全关爱、行为关爱缺失等问题，地方政府、基层组织、相关部门、社会组织要积极整合资源，开展“四大关爱行动”。

1.开展情感关爱暖心行动，帮助农村留守儿童快乐成长

针对农村留守儿童父母关爱不到位、亲情缺失问题，围绕道德情操、审美情趣的教育培养，民政部门要积极引导社会组织、社会工作者、志愿者在“留守儿童之家”等场所，开设心理课程，发挥专业优势，为沉默寡言，性格内向的留守儿童当好“疏导员”。社会组织积极建立帮扶机制，号召“爱心妈妈”与留守儿童“结对”，开展经常性的书信、亲子活动。教育部门要指导、督促、组织老师与适龄学生之间“一对一”帮扶政策，向问题留守儿童提供精神慰藉、心理疏导等专业性服务。基层组织应及时掌握留守儿童可能存在的心理问题隐患，有针对性地引导与排除。

2.开展健康关爱贴心行动，帮助农村留守儿童茁壮成长

民政部门要加强与医疗卫生机构联系，链接工作资源，帮助残疾儿童及其家庭及时获得医疗康复、辅助器具等方面的服务。卫生健康部门要积极开展卫生健康知识进学校、进农村、进留守儿童家中等活动，讲解儿童卫生以及疾病预防等知识。发生流行疾病时，重点做好儿童疫情防控工作，促进农村留守儿童健康成长。针对特殊重病留守儿童的救助需求，卫生健康和医疗保障部门要进一步整合基本医疗保障、医疗救助、重大疾病救治政策，以更好地缓解留守儿童家庭因大病引发的基本生活困难。教育部门要督促学校在日常教学中增加健康知识课程，有条件的要开设心理健康课程，通过课堂教育和心理辅导，促进留守儿童身心健康发展。

3.开展行为关爱协同行动，帮助农村留守儿童阳光成长

家长作为法定监护人，应多安排时间与子女沟通，和孩子保持经常性联系，给他们以家庭、亲情的温暖，多督促他们改正不良行为，培养良好的品格。学校和教师应在教育学生过程中多一些耐心，多一份细心，多一份关心，用温和的方式来解决学生存在的问题，使学生没有心理的压抑感，加强孩子的品德修养，让他们对自己的未来充满信心和希望。探索建立“警、社、校、团对接制度”，统筹协调公安部门、社区基层组织、学校和共青团组织的日常帮教工作，对有严重偏差行为甚至违法倾向的行为失范儿童进行耐心劝教和行为矫治、司法援助，使他们回归到遵纪守法、健康成长的轨道上来。

4.开展安全关爱督导行动，帮助农村留守儿童平安成长

民政部门要积极发挥牵头管理职责，对相关部门职责没履行到位而引起的安全隐患，及时加强沟通，督促解决到位，合力帮助农村留守儿童平安成长。市场监督管理部门要加强对市场流通食品物品的监督管理，防止农村留守儿童因日常饮食造成伤害，确保其饮食安全。网络安全管理部门要深化青少年网络安全教育，积极组织开展网络安全授课，使农村留守儿童能够了解和掌握网络安全知识，懂得保护个人信息，防范网络诈骗和网络欺凌，远离不良信息。交通管理部门、教育部门、基层组织和社区要经常性开展交通安全和游玩安全知识宣传，在危险路段、危险水域等地树立安全警示牌，尽可能排除安全隐患。公安、司法部门要加大对留守儿童受暴力侵害、性侵害事件的排查惩治力度,支持专业社会工作者、心理咨询工作者、法律工作者，及时提供危机干预、心理干预、安全保护和法律援助。

（三）建立关爱服务工作标准体系,促进关爱服务规范化

国家层面需要加强相关标准的顶层设计，尽快出台留守儿童关爱保护相关服务标准和工作人员工作规范标准，以此作为基层服务人员的工作指南和关爱服务成效的评估依据。

1.围绕“两提升、四关爱”目标，建立相关服务标准

对影响农村留守儿童正常成长急需解决的问题，加快制定一批重点标准，明确关爱服务项目、关爱服务具体内容、关爱服务程序、相关责任部门等内容。对生活困难的要明确救助措施、救助部门、救助流程等，让符合条件的留守儿童能够及时寻求到相关救助。对学业困难的要明确帮扶人员、帮扶内容、帮扶时间、联系方式等，通过“一对一”帮扶切实提高他们对学习的兴趣度。对情感、健康、安全、行为失范或缺乏的要分门别类制定好相关服务标准，明确相关服务内容、方式等，做到因类施策、精准帮扶。

2.围绕关爱服务工作者，建立工作规范和服务清单

从服务对象、服务内容、服务目标、责任追究等环节，制定相应的工作规范和服务清单，实现“以标准促规范，以规范促效益”。重点对乡（镇）儿童督导员和村（居）儿童主任相关职责进行规范，明确工作任务、范围、程序等内容，通过制定清晰明确的工作标准，给予基层工作人员指引，让他们清楚针对农村留守儿童需要开展哪些关爱服务，需要特别注意哪些事项，以及怎样开展好关爱服务等，通过标准指引，促进工作人员服务水平有效提升。

3.抓好标准贯彻落实，持续实施和改进标准

标准制定以后，及时组织开展知识培训，使各层级从事农村留守儿童关爱服务的工作人员熟悉、掌握相关标准内容，推动标准贯彻落实到位。同时，根据工作深入推进，结合实践中碰到的困难和问题，不断改进完善标准，以标准化管理促进服务水平不断提高。

（四）建立多方参与关爱服务网络，推动关爱服务社会化

解决农村留守儿童的问题是一个系统工程，需要全社会共同努力，建构关爱保护的社会化服务网络。

1.切实落实家庭监护主体责任

切实强化家庭监护责任主体意识，依法履行对未成年子女的监护职责和抚养义务，与留守未成年子女常联系、多见面。与此同时，学校、医疗机构、村（居）民委员会、社会工作服务机构、救助管理机构、福利机构及其工作人员，在工作中发现脱离监护单独居住生活或失踪、监护人丧失监护能力或不履行监护责任、疑似遭受家庭暴力、疑似遭受意外伤害或不法侵害等情况的，应当在第一时间向公安机关报告，否则，严肃追责。民政部门、基层组织等要履行监督指导责任，加强监管并履行兜底监护职责，对处于监护不力或受委托监护人无监护能力状态的农村留守儿童，尤其是低龄留守儿童，依法及时给予临时监护。

2.探索建立企业关爱服务机制

鼓励企业探索建立农民工回乡看望留守子女相关机制，切实承担起企业应有的社会责任，在时间上保证他们能有更多的假期和亲子相聚的机会，平衡工作与家庭的张力。要为农民工通过电话、视频等方式与子女联系提供便利，能让他们与子女经常联系、经常见面，及时了解掌握他们的生活、学习和心理状况，给予更多亲情关爱。对农民工子女假期赴务工地与父母团聚，企业要提供适当的支持。

3.促进社会组织关爱服务深度参与

通过政府购买服务，引导和支持社会组织开展农村留守儿童监护指导、心理疏导、行为矫治、社会融入和家庭关系调适等专业服务。依托社会组织孵化基地、引进社会组织培训项目等方式，培养、扶持本地农村留守儿童服务类社会组织，切实提升他们的专业能力。同时规范儿童服务公益项目，做好社会组织参与农村留守儿童工作的业务指导、培训支持、监督管理等工作。

（五）完善相关保障机制，筑牢关爱服务工作基础

农村留守儿童关爱保护服务工作，是政府的重要工作，需要完善行政工作机制，形成部门合力。

1.加强相关部门工作联动

建立健全中央、省、市、县农村留守儿童关爱保护工作领导协调机制，进一步明确相关部门工作职责，各负其责，共同做好农村留守儿童关爱保护工作。充分发挥民政部门牵头职能，推动落实好由民政、教育、公安、妇联等若干个重点职能部门组成的协调会商机制，切实凝聚各方面合力。加强工作交流，密切政府部门之间、各群团组织之间的分工协作关系，合力推动各部门职责履行到位。

2.强化关爱服务资金保障

政府部门应把留守儿童关爱服务工作经费纳入年度预算，重点加大4方面资金投入比例。一是对纳入低保、特困、临时救助、医疗救助、住房救助等范围的留守儿童，在确保足额发放到位时，逐年提高保障标准；二是根据留守儿童的总数，预算专项工作经费；三是将政府购买社会组织开展农村留守儿童关爱服务有关经费列入财政预算，并建立自然增长机制；四是加大未成年人保护中心、儿童服务站、“儿童之家”等基础设施建设经费投入。

3.健全完善动态信息系统

加大摸排力度，及时、准确、动态地将农村留守儿童的基本信息、家庭和监护人的信息、儿童照片、儿童身份证明等图文信息上传至信息系统，并定期更新和补充，强化信息安全。充分运用好全国农村留守儿童信息管理系统，通过加快与同级政务平台的衔接、加强跨部门的信息共享等途径，实现互联互通。根据数据库中已有的农村留守儿童信息台账，完善供需衔接机制，推动社会资源有效对接，实现对留守儿童的精准关爱、帮扶与保护。

4.加大人才队伍建设力度

侧重在村妇女主任、大学生村官或者专业社会工作者中，把有能力、有爱心、有责任心的人员选拔出来从事农村留守儿童关爱保护工作，充实基层工作队伍；落实每个乡（镇、街道）设立一名儿童督导员，每个村（居）设立1名儿童主任的要求，尽量减少兼职人员，加强专职干事配备，不断完善和优化工作队伍结构；采取“走出去、请进来、沉下去”方式，切实提高儿童工作队伍的综合素质，提升儿童督导员、儿童主任关爱保护能力。

5.强化督导考核“指挥棒”作用

建立农村留守儿童关爱服务体系建设动态跟踪机制和重大事件倒查机制，堵塞漏洞；对地方各级政府加强考核督查，了解工作进度，总结推广经验，完善奖惩措施；将儿童督导员和儿童主任工作补贴落实情况、基层工作人员培训情况、农村留守儿童关爱服务体系建设总体情况等纳入年度重点工作考核评估、纳入各地高质量发展考核评价体系，层层传导压力，层层压实责任。