探索建立解决相对贫困的长效机制——深入学习贯彻党的十九届四中全会精神

吴 宁，宁甜甜，孙 鲁

（上海师范大学 马克思主义学院，上海 200234）

脱贫攻坚是着眼于全面建成小康社会的一项关键性、战略性举措，体现了中国特色社会主义本质要求和中国特色社会主义制度的优越性。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把脱贫攻坚放到治国理政的重要位置，纳入“四个全面”战略布局，提升到贯彻落实五大发展理念的高度。“党中央、国务院明确减贫目标、采取精准的基本方略、制定超常规的政策举措，我国创造了中国减贫史、人类减贫史上的奇迹，连续6 年累计减贫人数8 329 万，每年平均减贫人数超1 300 万，预计到2020 年，中华民族将彻底摆脱绝对贫困，实现全面小康的千年梦想。”[1]党的十九届四中全会提出“坚决打赢脱贫攻坚战，巩固脱贫攻坚成果，建立解决相对贫困的长效机制”，这一重要宣示标志着我国扶贫工作的走向将从重点消除绝对贫困向全面应对相对贫困过渡，建立解决相对贫困的长效机制将成为未来扶贫工作的核心内容，为2020 年后我国相对贫困指明了方向。贫困是一种状态而不是一种固有特征，伴随贫富差距而出现，伴随社会发展而变化，解决贫困问题需要紧密把握我国的现实。2020 年后中国全面建成小康社会、消除了绝对贫困并非贫困问题的历史终结，而是揭开了扶贫工作的新篇章。相对贫困将取代绝对贫困而成为贫困领域的主要问题，相对贫困仍将存在且在一定时期内长期存在，并呈现出新特征。2020 年消除绝对贫困之后，中国扶贫工作由集中式减贫战略转向常规性减贫战略、由解决绝对贫困转向解决相对贫困、由重点解决农村贫困转向城乡减贫融合推进、由重点解决国内贫困转向国内外合作减贫。我国与相对贫困的斗争经验也将成为其他国家的有益借鉴，为世界减贫提供中国智慧和中国方案。我国相对贫困伴随经济社会的变化而变化，具有长期性、广泛性和多维性、次生性等特征，并在农村和城市地区具有不同表现形式。相对贫困因社会的结构、功能和机制不完善、不健全而滋生，要分析相对贫困发生的制度性根源；建立解决相对贫困的长效机制要以中国特色的相对贫困标准为导向，发挥经济政策、社会政策和多向合力的共同作用，构建伴随经济社会发展而调整变化的长效减贫体制。

一、解决相对贫困的时代背景和现实意义

贫困是一种状态而不是一种固有特征，伴随贫富差距而出现，伴随社会发展而变化，解决贫困问题需要紧密把握我国的现实。解决绝对贫困问题，只是完成了最基本的扶贫任务，贫困现象依然会长期存在。相对贫困的问题在绝对贫困的消失之后愈发凸显，提前谋划和应对相对贫困问题非常必要，已经到了有条件有能力解决相对贫困问题的窗口期。

绝对贫困是人均年收入在国家或省级行政单位划定的贫困线以下，“是对应‘绝对剥夺’的概念，对其测度标准主要采用对食物消费的货币化”[2]（101）。绝对贫困主要体现在物质匮乏方面，解决绝对贫困问题就是解决贫困人口的温饱问题。2020 年以前我国的减贫是与绝对贫困作斗争，对于绝对贫困的扶助仅针对于农村地区，这是由我国的具体国情决定的：第一，伴随市场化和城市化进程，城市内定居人口收入较为稳定，财产性收入较高，防范风险能力较强，绝对贫困发生率较低;第二，城市内经济情况相对繁荣，人口就业相对充分，保障性措施较为完备，城市内绝对贫困萌芽易控;第三，城市的外来人一旦遭遇绝对贫困，倾向于向农村转移，农村地区容易成为绝对贫困汇聚的“洼地”，以农村为导向的扶贫成为了中国式解决绝对贫困问题卓有成效的利刃。

相对贫困是指在特定的社会生产方式和生活方式下，依靠个人或家庭的劳动力所得或其他合法收入虽能解决绝对贫困问题（维持其食物保障），但无法满足在当地条件下被认为是最基本的其他生活需求的状态。相对贫困具有隐蔽性、动态变化性、相对性，更多地强调一种脆弱性、无发言权、社会排斥等社会层面的相对剥夺感，并表现为收入分配不均。与绝对贫困不同，相对贫困则主要是由发展不平衡和分配不均衡所致。目前，学界对于相对贫困的研究尤其是在贫困的衡量标准、贫困线设定和贫困识别等方面尚不充分。譬如，中非以全体居民收入五等份后收入最低的20%为相对贫困；美国用依托基本生活费用指数计算的月收入标准作为贫困线[2]（102）。目前，我国仍处在社会主义初级阶段，仍然是世界上最大的发展中国家，相对贫困现象涉及方面也相对广泛，涵盖收入、教育、医疗、地区不平衡、劳动力参与程度和种类等多个方面，并且在未来发展的每个阶段，都会呈现不同的表现形式。基于当前我国的具体情况，应兼顾城乡，统筹东西，以提高收入和生活水平为重点，着重把握“低收入”和“欠发达”两个重点，妥善应对相对贫困这一难题。

2020 年底基本消除绝对贫困之后，我国将把扶贫工作重心向治理相对贫困转移，并将与相对贫困长期作战。贫困问题也一直以来都是世界关注的难题，2019 年诺贝尔经济学奖授予了三位以研究贫困著称的学者。在世界各国仍在寻觅解决贫困的方案之时，中国其实早已给出答案。中国改革开放四十年最伟大的成就之一就是超过7 亿人口脱离绝对贫困、步入小康和富裕，这样的壮举史无前例。在减贫脱贫的过程中，我国充分尊重马克思主义人类发展规律和市场经济规律，注重内生动力提升和兜底政策保障两大手段，吸收借鉴国内国外经验，为解决贫困这一世界性难题贡献了中国方案。

二、我国相对贫困的原因、现状和特点

相对贫困具有与绝对贫困不同的新特点，解决相对贫困的难度更大。造成中国相对贫困的因素是多方面的，发展不平衡、不充分，社会保障体系不完善等因素是产生相对贫困的主要原因。第一，一部分人因主观因素和客观条件的限制而未能在经济社会发展中谋求到合适的经济社会地位，只能够承担较低的生活成本;第二，新的经济社会发展方式带动了交通、环境、生活方式的新变化造成部分人员的不适应，也增加了新风险，如车祸致死致残、环境污染催生疾病、职业病多发、金融手段失当造成高负债等，导致了家庭劳动力减少或负担加重;第三，生活成本增加，鳏寡孤独废疾等人群生活条件恶化，维系能力不足;第四，相对贫困生活和文化圈际制约个人发展。美国人类学家刘易斯曾提出“贫困文化”的概念。他总结的贫困文化的特征包括较高的死亡率、较低的估计寿命、较低的教育水平、为生存而进行长期奋斗、典当或抵押借贷、过着受束缚的生活、终生忙碌而无闲暇、向往权力、大男子主义、只顾眼前、不信任政府、软弱无能、对地位差异敏感而缺乏阶级觉悟，等等。这种贫困文化容易形成“围城”，使人有强烈的宿命感、无助感和自卑感，让置身其中的人难以突破。这种贫困文化思维的惯性容易“传染”，形成“懒散享乐”的风气；容易“代际传递”，造成后代的贫困型思维模型，形成习惯桎梏。

相对贫困具有多种表现形式，我国解决相对贫困仍面临着诸多挑战，主要存在以下问题：第一，相对贫困群体脱贫能力不足。农村地区容易产生阶层固化，社会发展约束因素多，相对贫困人口致富途径和能力有限，对自种地等原生生产力和生产方式依赖性大，难以完全通过发展规模、高端产业、实现灵活、稳定就业方式以达到生活水平跃迁，部分相对人口仍然局限于滞后的生产方式、落后的思想观念，承受风险性差，部分地区整体创业就业致富氛围淡薄，整体生活水平较低;第二，基础设施建设仍较为落后，辅助要素不足。部分地区交通不便，农田水利设施欠缺，不利于产品外销，也不利于先进产业、物资内流。部分地区医疗、教育场所简陋、甚至缺失，从业人员能力水平仍有待提升，其中教育问题尤为突出。部分地区农村教育体系欠缺，基础教学水平落后，缺乏科技素养、人文视野等，既难以帮助学生建立长期的自我教育能力，也难以帮助学生在应试教育中获得较高的竞争力；职业教育学校师资薄弱，课程难以对接社会应用；农技培训、就业培训流于形式、走过场，推广的技术不能让贫困人口充分掌握，推广的产品、项目存在水土不服、难以为继的现象。农村教育作为社会层次提升手段的重要性逐渐在削弱。部分地区相对贫困人口住所仅满足安全，生活环境卫生较差，部分地区金融、通信、电视等要素未能完全惠及相对贫困人口;第三，相对贫困群体中的特殊人群现象仍然突出。相对贫困人口中老弱病残问题尤为突出，由于生活水平、医疗水平较低，不利于病残问题得到较大程度的改变。另外伴随劳动力外出务工、城市定居，农村留守妇女、儿童、老人等特殊群体相对贫困现状较为复杂，妇女忙于土地劳作却应对乏力，土地荒芜现象部分存在，老人缺乏亲人照顾，儿童缺乏家庭养育，这种社会发展过程中的缺位现象将带来疾病等引发的贫困和教育缺失带来的贫困代际传递;第四，相对贫困人口中矛盾突出。2020 年消除绝对贫困后，农村地区仍存在大量的“边缘户”，他们既难以逾越相对贫困的“鸿沟”，又担心绝对贫困的“陷阱”。部分已脱贫贫困户继续享受扶贫政策，很多困难程度相当的“边缘户”处于政策“真空”，两者的冲突成为农村社会矛盾的焦点;第五，守望相助的社会风气还未蔚然成风。部分地区对相对贫困群众存在社会排斥现象，既歧视其现有生活水平又看低其发展致富的决心，形成一种与主流文化相反的负面风气，造成贫困群众脱贫的心理压力；更有甚者，存在家族势力把持基层政权、侵吞群众利益、限制村民发展。部分相对贫困人口也安于现状，希望“共贫”，排斥“先富”;第六，部分地区原有扶贫政策较为单一，造成解决相对贫困问题缺乏内生动力的培养机制，难以摆脱以送钱、送资源为主的老路子，跨越相对贫困的可持续力量不足。

相对贫困具有强韧性、迁移性、次生性、多维性、消费型、城市化等新的特点，穷人心态和贫困思维弥漫。我国相对贫困的本质是发展不均衡和分配不充分所致，是当前社会主要矛盾的真实表现形式之一，反映了我国社会主要矛盾的转化，主要具有四大特征。第一，长期性。我国摆脱绝对贫困已近在眼前，但相对贫困仍然存在，每个发展时期相对贫困的内涵和表现特征也将会不同，每个地区相对贫困的标准也不尽相同，解决相对贫困问题将是我国的一项长期性工作;第二，广泛性。相对贫困不仅存在于农村而且存在于城市，在我国农村深度贫困地区，由于整体经济发展滞后，贫困面广，在精准扶贫过程中存在不少处于贫困“边缘”状态的相对贫困群体。中国城市相对贫困率多年来无明显改善，远高于城市绝对贫困率;第三，多维性。正如经济学家阿玛蒂亚·森所说的“贫困必须被视为基本可行能力被剥夺，而不仅仅是收入低下”[3]。阿玛蒂亚·森将这种可行能力解释为一个人有可能实现的、各种可能的功能性活动组合和一个人拥有的、享受自己有理由珍视的那种生活的实质自由。放在中国的当下语境中，这种可行能力不仅表现在广大人民群众对物质文化生活质量提出了更高要求，而且反映在对民主、法治、公平、正义、安全、环境、文化等方面的要求也日益增长。伴随经济社会的发展，我国相对贫困衡量指标不仅包含收入短板而且涵盖相关的社会指标，更加趋于多维化。相对贫困多维化趋势推动、带动帮扶政策更加注重人发展的全面性，突出人的幸福感、价值感和获得感。帮扶政策应当以增收、教育、医疗、养老为底色，逐步勾勒基本公共服务均等化、生活水平现代化、特殊人群帮扶全面化的蓝图，妥善应对相对贫困问题的变化与挑战;第四，次生性。摆脱贫困是曲折前进的过程，相对贫困问题多数是在发展或扶贫过程中二次发生或派生。水库移民、异地搬迁中的农民在接受安置后，脱离原有的农业生产环境，面临失业风险，容易失去收入来源，生活隐忧较原来有增无减，其财产性收益社会保障网络强度不高不密，在疾病、自然灾害等风险面前致贫率高；在城市化进程中，文化水平、工作技能、资本积累、城乡二元结构等硬性约束条件和思维惯性、地域歧视等软性限制因素共同作用形成流动性人口和新市民融入城市生活难以打破的阶层壁垒。其中，农民工、落户难的从业者工作不稳定、劳动风险大、收入低、缺少归属感，这些都是相对贫困的新形态，具有隐蔽性的特点，增加了解决相对贫困的难度。

三、建立解决相对贫困的长效机制

党的十八大以来，我国加速治理绝对贫困。精准扶贫精准脱贫方略的提出，标志着绝对贫困运动式治理、突击式治理的发端。“启动运动型治理机制的主要意义，即在于它打断了原有的常规机制和节奏，使得整个行政体制进入一个高度关联、急速运转的状态，导致了政府治理模式的转化，即从‘行政发包制’或‘松散关联制’转化为‘高度关联制’。”[4]国家层面上，引导政策、资源向贫困群众和贫困地区倾斜，层层传递政治压力，弥补地方上解决绝对贫困问题的动力不足；地方层面上，将脱贫攻坚提升至政治任务的高度，积极借助国家政策、资源，充分发挥地区优势，有效增强绝对贫困治理的力度；整体视角上，专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫同步进行，形成了高度相关、同频共振、集中发力的“大扶贫”格局。运动式扶贫治理在全面建成小康的历史任务中，发挥了补短板的重要功能。2020年以后，根据相对贫困的具体特征，相对贫困治理将逐步由运动式、突击式运行转变为建立常规性治理机制。常规性治理的转向并非弱化扶贫工作的重要地位，而是凸显内生动力，改善政府治理方式，推进解决相对贫困与消除绝对贫困的对接，推动细工慢活式的精细治理，避免贫困反弹和治理内卷化，在解决相对贫困中把中国特色社会主义制度坚持好、完善好、发展好，使其更加成熟更加定型，引领世界减贫事业，如图1 所示。

（一）强化党的集中统一领导制度

实践已经充分证明，解决绝对贫困问题的根本在于坚持党的集中统一领导。党的十九届四中全会明确了党的集中统一领导是中国特色社会主义制度的显著优势，解决相对贫困问题更要自觉坚持党的集中统一领导，以更大的决心、更明确的思路、更精准的举措、超常规的力度精准施策，构建解决相对贫困的领导制度体系。

坚持党的集中统一领导制度优势，沿用“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的工作机制，县委书记当“一线总指挥”，实现减贫常态化，将减贫纳入到常规性的职责中去。充分调动中央和地方两个积极性，维护党中央权威和集中统一领导，坚持全国一盘棋和尊重基层首创精神相统一，鼓励地方探索适合自己的脱贫路子，丰富中国特色社会主义实践。建立解决相对贫困的长效机制与国家发展战略相融合，注重发挥国家战略的带动作用，确保相对贫困人口享受国家战略红利。重视基层党组织建设，将基层党建与贫困治理同谋划、共推进，扩大基层党组织和党的扶贫工作覆盖面，整合党建资源，切实强化缓解相对贫困的基层基础支撑。加强基层党组织人才队伍建设，提高基层人才的准入门槛，拓宽选拔渠道，创新培养机制，选拔出党性强、能力高、服务意识强的基层人才，优化扶贫基层组织的内部结构，切实发挥基层党员在相对贫困中的“领头雁”作用。解决相对贫困要借鉴、对接脱贫攻坚形成的领导体制、工作机制，整合分散在各部门的扶贫资源。

在考核监督机制方面。要紧密结合贫困地区的实际发展状况，借助信息技术和智能系统来提高考核的效率，并辅助以满意度调查、年度考核、审计、第三方介入等方式进行严格考核，并将考核结果记入干部人事档案，作为干部任用、选拔的重要依据，尤其是畅通驻村第一书记及工作队队员的晋升渠道，激发其积极性、主动性、创造性。

在反腐机制方面。构建腐败预防机制，不断完善扶贫权力监督与制约机制，坚持内外联动，形成高压态势，坚决遏制腐败增量，坚决查处腐败存量，营造不敢腐的氛围，拓宽并畅通群众举报腐败行为的渠道，鼓励引导群众行使监督权利，营造风清气正的扶贫政治环境。

（二）协同多元主体治理机制

由于相对贫困转向多维贫困使贫困治理呈现复杂化、多元化的特点，任何单一的力量都无法完成可持续脱贫的目标，因此需要坚持党的集中统一领导，政府、市场、社会等多方力量共同参与，搭建贫困治理的多元主体协同治理机制。在贫困多元化治理过程中，要健全制度建设，形成系统性、联动性和整体性，防止“一堆机构不恰当的凑在一起，各个组织以一种恶性的方式进行竞争并且毫无必要地重复行动”[5]。首先，要坚持市场化导向，要在市场中真正发挥贫困群众的价值，培育“造血”功能，既要防止部门扶贫合作性弱造成“输血”过量，又要避免无“造血”功能的盲目输血。其次，要坚持法治化导向，扶贫要在法治的规范下开展，确保扶贫领域的公开化、透明化。

发挥政府在相对贫困过程中的主导作用。相对贫困政府要实现由“唱戏”向“搭台”的角色转变，由过去的资源掌控者和具体行动者转变为管理协调者，搭建好市场、社会参与减贫的协调平台和资源对接平台，而将“唱戏”的任务交给市场和社会，实现由直接物质性资助转向为贫困主体创造摆脱贫困的基础条件。为切实发挥好政府在相对贫困中的主要作用，确保贫困治理的各项政策举措落到实处，应加快扶贫立法进程，推进扶贫开发法治建设，围绕相对贫困的目标、工作要求、治理途径、扶贫绩效评估与监督等方面进行立法规定，使扶贫开发走上规范化、法制化道路，确保相对贫困各个过程、环节能够有法可依、有法必依，也是推进国家治理体系治理能力现代化的内在要求。

发挥市场在扶贫资源配置中的决定作用。相对贫困资源传递效率下降问题、边际效应递减问题将日益凸显，应坚持以市场化为导向，逐步强化市场在农村反贫困治理中的作用。发挥市场在投资融资方面的优势，完善扶贫小额信贷、村级互助资金等农村投资融资机制。消费扶贫是帮助相对贫困人口增收的重要手段，在消费扶贫中“要始终坚持市场化运作，坚持因势利导，采取自愿原则，着力激发全社会参与的积极性、主动性，引导更多的企业到贫困地区建设生产基地，积极购买受帮扶地区的产品和服务，并与受帮扶地区建立长期稳定的产销衔接关系”[5]。

解决相对贫困问题要坚持社会扶贫的常态化方向。社会力量参与扶贫能够弥补政府失效和市场失灵，彰显社会主义共同富裕的本质要求，有效解决相对贫困出现的新问题。一方面，解决相对贫困问题，顶层制度设计是基础。十九届四中全会指出，政府在财政、财税、金融等宏观政策制定过程中，要尽可能扩大贫困家庭、贫困人口的受惠范围，进一步加大政策扶持力度。另一方面，解决相对贫困问题，社会各方参与是关键。十九届四中全会指出，要“创新公共服务提供方式，鼓励支持社会力量兴办公益事业，满足人民多层次多样化需求”，“统筹完善社会救助、社会福利、慈善事业、优抚安置等制度”。

（三）创新多维动态化的工作机制

自精准扶贫战略提出以来，我国的扶贫工作就彰显了精准的底色，“大水漫灌”式的扶贫就被“精准滴灌”式的扶贫所逐步取代，从“一刀切”似的举措逐渐向“靶向治疗”转变，没有针对性且浪费资源、不除病根的笨办法已基本被淘汰，现有的单一贫困识别指标难以解决相对贫困。

建立与国际接轨的多维动态识别标准，以国际视角全面审视经济运行规律和社会发展规律，有效把握贫困治理的精准度与有效性。相对贫困已由原来的物质匮乏、经济水平较低的物质贫困、收入贫困转化为发展机会的不平等、能力的缺失以及社会排斥等综合性贫困。与此同时，要充分利用好、发展好、完善好我国在精准扶贫实践中的自上而下与自下而上相结合的精准识别机制，应该围绕精准识别到精准帮扶的核心步骤来构建动态化的贫困户信息调整系统，收录收入、学历、就业情况、财产信息、健康状况等多项家庭内容，同时也纳入资金、项目、社会保障等帮扶内容，确保录入内容真实可靠，便于数据的宏观管理和政策的有效制定。

相对贫困要求政府在贫困线的划定上摆脱单一的最低生活标准，吸纳生活必要条件、可持续能力、社会环境等重要指标，综合制定我国的相对贫困标准，并定期跟踪考核脱贫成效和扶贫中的实际情况，全面考量我国GDP、CPI 等重要指标值情况，借鉴并学习欧美等国治理相对贫困的经验，定期动态调整相对贫困标准。各地经济社会发展水平不尽相同，相对贫困情况也不完全相同，中央下放权限、加强督导考核以及允许地方自行制定标准、自主完成解决相对贫困的任务将成为一种适当的选择，既能实现差异化扶持，又有利于全面统筹。

开展扶贫制度的供给侧改革。扶贫也是一个供需过程，“扶”是供给侧，“贫”是需求侧，根据贫困的实际情况，优化扶贫制度，调动各方资源，切实提高扶贫成效。一是建立反馈机制。及时优化扶贫的规划布局，形成绩效考评的基层触角，形成反馈“闭环”，根据客观实际情况和群众满意度，调整扶贫政策与制度，防止扶贫资源的“浪费”和“不足”。二是注重与国家重大战略进行结合。相对贫困的解决应当注重与城乡一体化、乡村振兴战略进行紧密结合，擅于借助国家战略的资源倾斜，通过制度建设引流资金、资源、资产向扶贫领域倾斜。根据城市化进程、乡村振兴成效，及时调整扶贫政策，确保相对贫困帮扶的针对性。三是做好脱贫成果和拓展。根据反馈内容，查漏补缺，化解新生致贫因素，鼓励脱贫贫困群众发挥“溢出效应”，重视扶贫资产、资金、资源转型升级，融入新阶段的扶贫工作或其他工作。

（四）建立解决相对贫困与乡村振兴有效衔接的机制

乡村振兴是农村地区的全面振兴，建立解决相对贫困的长效机制是乡村振兴的内在要求和重要内容，要把乡村振兴纳入解决相对贫困的全过程。一方面，按照乡村振兴“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，实现相对贫困治理与产业、环境、文化、治安等治理模块的有效衔接。在产业衔接上，融合个体农业合作社和集体农业合作社的双重作用，借助市场主体活力，发挥集体经济优势，因地制宜发展长效产业，最大程度地吸纳相对贫困劳动力，形成致富阶梯。在治理衔接上，复归相对贫困人口的主体地位，保障他们对村情和村务的发言权、监督权，防止边缘化，充分尊重其参与村庄治理的积极性。在政策衔接上，在解决绝对贫困问题的基础上开展相对贫困治理，将解决绝对贫困的过程中建立的有效机制、积累的经验进行正向转化，为乡村振兴和相对贫困治理所用，不能完全“另起炉灶”，对于原绝对贫困地区的扶助政策，不能直接叫停，必须经过分析研判，确定该地内生发展能力是否提升到相应水平，避免“烂尾”；对于贫困人口保障体系，应当根据贫困人口的发展情况经民主协商妥善调整政策倾斜，做到公平公正。在环境、文化等方面，坚持改善贫困群众生活环境，推动贫困群众接受先进文化，以崭新面貌加入到乡村振兴的事业中来。另一方面，在乡村振兴中，落脚点在于农民生活富裕，相对贫困的存在成为整个振兴体系中的短板。在乡村振兴的推进过程中，要着力保障相对贫困人口的发展权利，促进相对贫困人口朝着多元化目标发展，在逐步富裕的前提下持续缩小收入差距，实现相对贫困人口结构性的脱贫。把探索出的扶贫经验应用到解决相对贫困和乡村振兴中去，继续坚持因地制宜、因户施策，增强个体主动性，提高帮扶针对性，实现相对贫困治理与乡村振兴的紧密结合，助推乡村的持续发展。

（五）完善持续增收的促进机制

产业增收是我国扶贫工作的重要内容，直接促进贫困人口内生动力的转化，是贫困群众的生产生活水平提升的重要支撑，是缓解相对贫困的重要前提。产业帮扶是我国扶贫工作的重要内容，直接促进贫困人口内生动力的转化，提升贫困群众的生产生活水平。在产业培育方面，协调资金、技术等要素，帮扶相对贫困人口发展产业，打造多样化的产业帮扶机制。在产业培育方面，立足贫困地区的资源禀赋，紧紧依靠市场需求，创建市场决定产业发展的机制，协调资金、技术等要素，对于农业发展，与集体经济、规模农业、合作社发展对接，引导相对贫困人口发展优势农业、特色农业、高产农业，提高行业竞争力；在新兴业态方面，鼓励贫困人口依托商业圈、名牌企业，代理具有增长趋势的第三产业，大力发展农村电商，疏通贸易渠道，促进相对贫困人口融入电商新业态；在推进就业方面，强化企业的主体责任，采取奖补、政策倾斜的方式鼓励企业设立“扶贫就业车间”，形成“培训+就业”复合体系；在分红帮扶方面，应选取收益可观、安全性高的企业，投入扶贫资金、定期分红，作为社会保障的重要补充，解决老弱病残等特殊群体的贫困问题。借助扶贫资金，入股安全性高的企业，带动其改善环保、生产安全情况，在促进地方经济发展的同时，带动贫困群众增收。在政府、村委会投资建设光伏、风电、土地托管等带动型产业时，应当充分考虑地方自然条件和实际收益，确保收益大于投资，避免项目着急上马、成效大失所望。2020年前原有扶贫资产多向相对贫困治理靠拢。

（六）优化人力资本投资机制

美国著名经济学家舒尔茨强调“改进穷人福利的关键因素不是空间、能源和耕地，而是提高人口质量，提高知识水平”[6]。相对贫困由解决物质贫困向人的全面发展转变、由生存型贫困向发展型需要转变。完善人力资本投资机制以及通过教育、健康、职业培训等途径，加强贫困主体的脱贫能力建设是有效缓解相对贫困的有效路径，更是有效遏制返贫的战略性选择。

提高相对贫困人口的教育人力资本投资。教育缺位、技能低下和知识落后是相对贫困和贫困代际传递的重要原因，“无能可以导致贫穷，贫穷也可以导致无能。穷人的稀缺心态，是导致他们无能的主要原因”，“要设计有效的预警机制，让穷人提早为未来做准备”[7]。提高贫困地区教育资源质量、形成人力资本、发挥知识与能力在社会中流动作用，能有效防止贫困代际传递。一方面，广泛实施基础教育与专业技术培训，为贫困主体提供免费的通识教育培训和相关技能知识，促使其掌握基本的农业生产技术，有效提升其财产性收入的能力；“推动城乡义务教育一体化发展，健全学前教育、特殊教育和普及高中阶段教育保障机制，完善职业技术教育、高等教育、继续教育统筹协调发展机制”[8]，提高贫困地区教育资源、设施的质量，形成人力资本，发挥知识与能力在社会中的流动作用，有效防止贫困代际传递，充分发挥教育阻断贫困代际传递的作用。另一方面，治理相对贫困要重视“精神贫困”的治理，激发解决相对贫困的内生动力。以人民为中心是扶贫工作的重要价值取向，其中就包含激励贫困群众发挥自身专长或培育个人专长，提升其生活水平和社会地位，最长久的扶贫要“渔”“鱼”兼顾，以“渔”为主，宣传好社会主义核心价值观，建立心理干预机制，发扬自力更生、艰苦奋斗、勤劳致富的精神，传承好优良家风，形成“守望相助”的文化氛围。

健康的身体素质是人力资本存量中的一个重要的构成因素，在相对贫困中要引导贫困主体进行健康人力资本的投资。通过提供优质的健康资源来深化医药卫生体制改革，健全基本医疗卫生制度，加强基层医疗队伍建设，完善工资绩效制度，发挥绩效分配制度的正向激励作用，为贫困地区医疗机构、医护人员创造良好的工作环境，确保贫困户能够享受到更优质的医疗服务；提高贫困地区和贫困人口加强公共卫生防疫和重大传染病防控能力，做好传染病预防防护等工作，全面提升贫困地区妇幼健康服务水平，对贫困地区和贫困人口长期、定向开展健康教育，扎实有效推进健康干预，倡导健康的生活方式。

（七）构建多重社会保障机制

解决相对贫困问题要以开发式扶贫为主转向兜底保障式和公益式扶贫并重，政策兜底是保障贫困户生活的最后一道防线，织密政策网络才能充分发挥兜底优势，针对特殊群体和重点区域，将短期扶助措施转型为综合保障长效帮扶机制，筑牢基本民生底线，构建相对贫困的多重保障机制。一是完善最低生活保障与扶贫政策衔接制度。坚持应保尽保、统筹兼顾的基本原则，加大对因病、重残、缺少劳动力的贫困人口的救助，全面落实贫困地区社会专项救助项目，健全最低生活保障动态管理和监管机制，增强最低生活保障的兜底扶贫力度。二是健全商业补充保险制度。给相对贫困人口中的特殊人群全额补贴或部分补贴购买商业补充保险，提高其医疗、意外、财产方面的保障水平。三是建立农村养老照料制度。采取新型养老保险、家庭养老与土地养老相结合，将无人供养的特殊群体即鳏寡孤独废疾者纳入养老照料制度中，引入社会力量，逐步引进全自动或半自动的护理、康复设备，设立护理、康复的特色房间，并针对相对贫困人口开展免费或优惠服务，形成适合相对贫困人口的医养结合保障。四是保障相对贫困人口在各项发展事务中的权利。相对贫困人口是社会的一员，必然要参与到社会运作中去。但由于处于社会的弱势地位，其各项权利需要倾斜与保障。在城镇规划的拆迁、移民等工作中，优先做好相对贫困人口的安置工作，适当提高征收补偿、生态补偿等金额。同时，注重监察相对贫困人口工作场所的卫生情况、作息时间，避免不健康的工作方式；关注相对贫困人口工作量与收入关系，严防压榨，避免血汗工厂对相对贫困人口健康的侵害。此外，要疏通相对贫困人口合理化的诉求渠道，增强法律意识，各地信访部门需正常接访，必要时司法部门要提供法律援助。

（八）健全订单式的要素整合机制

十九届四中全会提出，要形成解决相对贫困的多层次、多体系的资源支撑。相比于绝对贫困，相对贫困更加隐蔽，对多层次、多体系的资源支撑有更高的要求。目前一些地区产生相对贫困问题，就是由于这一地区人群局限于“人情社会”、宗族关系之中，缺乏现代的信息资源。在现代信息社会，掌握较多的信息和资源，就能够获得更多的致富机会；相反，缺少信息和资源的一部分人群就会被逐渐分化，成为相对贫困人群。要针对相对贫困问题的产生根源和主要特征，形成解决相对贫困问题的多层次要素支撑和保障。

要素支撑是解决相对贫困问题的重要依托。相对贫困使扶贫投资的边际效用递减、扶贫成本攀升，扶贫资金由财政政策为主向财税、金融和社会帮扶资金合力支持转变。要提前预算、统筹扶贫资金，以扶贫资金为主体，以涉农资金、城乡建设资金、结余资金等为补充，列支出一定数额的资金用于扶贫事业。同时注重盘活社区、村级集体资金和资产，妥善用于扶贫开发事业。另外，借助金融贷款引流和社会捐资捐赠增强扶贫开发的资金链条。贫困地区可以充分利用“东西部扶贫协作”等重点工作，争取资源、资金的定点倾斜。结合具体阶段的具体要求，完善基础设施建设水平，重在农田水利设施、交通路桥和便民设施，为相对贫困人口提供公共化服务。针对贫困户个人的生产生活，在住房安全、人均住房面积达标的基础上，积极落实“美丽庭院”计划，进一步提升居住环境。在保障信贷安全的条件下，通过补贴、政策扶持等方式鼓励银行、金融机构推出惠民的金融产品，直接资助相对贫困人口的创业或生产。针对必要人群，政府提供贴息服务；针对承担扶贫责任的重点企业，设计降息贷款或采取部分贴息的方式资助其发展。对于服务设施方面，重点建设社区、乡村的便民设施，建立全国统一、城乡融合的常态化减贫助弱机制。提升养老院、康复中心等公共机构服务水平，增加公共养老院、互助养老院等服务机构数量。在养老体系中，以培训和监管双结合的方式提高服务人员素质，逐步引进全自动或半自动的护理、康复设备，设立护理、康复的特色房间，确保鳏寡孤独废疾者能够生活舒畅，并针对相对贫困人口开展免费或优惠服务。服务设施建设要突出长效化、集中化，服务设施归属权多归于集体，便于统筹利用，避免将扶贫设施据为私有。在要素分配方面，要尊重相对贫困人口的具体情况，进行合理的要素规划，做到量身定做、量体裁衣式地支持相对贫困人口的发展。

以上八个解决相对贫困的长效机制互促，借鉴和对接脱贫攻坚形成的领导体制、工作机制，整合分散在各部门的扶贫资源，建立全国统一、城乡融合的减贫助弱常态机制，注重关联性、整体性，实现协同推进。2020 年以后，建立解决相对贫困的长效机制将成为化解我国当前主要矛盾的重要举措，减贫长效机制的制定应当全面把握我国相对贫困的基本情况，设置阶段性的目标，及时纳入合理的评判指标，强化主要举措抓手，注重精准施策，重视成效评判，从社会反馈中调整目标、政策、举措，逐步化解未来我国各个阶段的相对贫困问题。建立解决相对贫困的长效机制必须注重整体性、精准性、长期性、有效性，必须立足于我国已取得扶贫开发的成绩基础上，把握好扶贫开发的基本原则，将脱贫攻坚工作推向更长远的未来，并为世界各国提供更加全面、长效的减贫路径。