基层治理中行政、市场和志愿三机制互联互补性研究

徐慧慧 颜秋瑶 杨思思 沈思佳 张忠敏

摘要：近年来，我国已步入后工业化时代，高度复杂性和高度不确定性成为社会治理面临的新常态。浙江省杭州市下城区探索出了一种行政、市场和志愿机制互联互补的基层社会治理模式，逐一解决了治理主体的职能划分、治理资源的合理配置和治理力量的有效培育问题，其中行政化的制度是治理有效的政策保障，市场化的手段是治理有效的形式保障，而志愿服务是治理有效的社会支持保障。究其成功经验，一方面政府转变治理理念，让渡出基层社会的治理空间;另一方面，社区积极将本土性志愿服务资源充分运用到基层社会的治理与服务中，在市场资源的优化中培育社区资本。“下城区的探索”为构建新型的现代社区提供了一个实践范例。

关键词：基层治理;行政机制;市场机制;志愿机制

党的十九大报告指出：“打造共建共治共享的社会治理格局，加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。”这是当前和未来我国开展“以人民为中心”治理体系建设的总指针。中国特色社会主义进入新时代，为提升社会治理的总水平，促进治理模式创新发展，提高治理的法治化、智能化、专业化以及社会化水平势在必行。社区治理是基层社会治理的起点，也是打造创新型社会治理模式的基础。在现代化进程中，由街区制到社区制的转型面临着治理成本高、社会参与度低、社会共识缺乏等治理困境。同时，政府的缺位与市场失灵时有发生，“看不见的手”与“看得见的手”在社区治理上难以发挥其管理与调节社会平衡的功能。

传统社会中基层社会管理呈现的是一种以血缘、地缘关系为纽带的“差序格局”，它通过私人联系的加强，建立起邻里之间相互信任的关系，从而形成自治的社会传统，即“熟人社会”。到了工业社会，这种自治的社会传统逐渐被分工协作下的社会化大生产所取代，人与人之间的直接信任关系被契约关系所取代，由此形成了“他治”的“陌生人社会”格局。这种由“熟人社会”逐渐向“陌生人社会”的过渡是城市化快速推进的必然趋势，过渡时期的城市社区治理却成为基层社会治理的一大难题。为此，需要构建合作高级形态的群体行动和交往模式，以及能够将“自治”与“他治”统合在“共治”逻辑体系之下的社会治理模式，而维系这种治理秩序则需要一种新的合作型信任，它是基于个体之间的自愿和互惠的实质性信任。那么，如何形成自愿与互惠并行的合作型信任模式呢？浙江省杭州市下城区通过将行政、志愿和市场三机制互联互补，并融入这种合作型信任，走出了一条具有地方特色且治理有效的路径。

一、顶层设计先行，以行政化的制度设计保障有效治理

社区建设的行政化趋向是当前全国基层社会治理的现实柳，社区建设的行政化趋向的直接结果是基层社会走向一元化治理。行政化治理又容易产生政府热情很大但基层民众参与度很低的结果，导致居民自治能力下降，无法有效参与社区治理。为规避这种行政化弊端，2015年下城区发布了《下城区关于明确社区组织职能进一步推进社区治理创新的实施办法》（下社治[2015]1号），明确对社区党组织、社区居民委员会、社区居务监督委员会、社区公共服务工作站的工作职能、工作任务以及四者之间的相互关系进行进一步明确和规范，保障了基层社会有效化治理的政策要求，奠定了行政权力基础。下城区积极完善扶持政策，激发社会组织活力，主要从空间和动力两方面入手。

首先，在空间营造上，下城区从健全社会组织协商治理机制，强化社区基金会社会服务功能，培育发展社区社会组织和鼓励兴办各类社会工作机构这四个方面着力打造。征求和听取相关社会组织的意见与建议;积极发挥基金会在拓宽筹资渠道和强化社会服务中的独特功能，探索构建“社区基金会+专业社会组织”服务模式;鼓励社区专职工作者转型为社会工作者，带头成立社区社会组织，探索成立社区社会组织联合会或社区社会组织联盟;鼓励开展产学研合作;积极引导志愿者机构、公益慈善类社会组织和企事业单位成立社会工作服务机构。以上都是社区为充分发挥社会力量参与社区治理，关注并参与公益事业，形成社会共治合力的治理体现。

其次，在动力激发上，下城区主要从扶持培育政策入手，基本措施如下。第一，搭建社会组织服务交流平台：依托平台加强典型宣传，积极引导社会组织开展公益服务活动，营造社会支持、关心社会组织的良好氛围。第二，加大向社区社会组织购买服务的力度，即加强第三方机构对政府购买社区社会组织服务项目的绩效评估，确保“政府买单、群众满意”。第三，深入开展社会组织公益创投：深入开展区、街两级公益创投活动，为优秀的社会组织提供公益服务资助、专业咨询与培训，培育和促进社会组织承接公共服务和专业管理能力的提升。第四，注重社会组织人才队伍支撑：区政府建立了社会组织领军人才信息资源库，充分利用各类就业引导政策，大力开展社会人才培训，鼓励人才到社会组织就业，培养其专业技能。

二、运作社区资源，以市场化的手段保障有效治理

現阶段，随着政府职能转变和简政放权深入推进，原来“政社合一”的社区管理模式逐渐向多元化的社区治理模式转型，大量社会组织开始发育并介入社区的公共事务，逐渐成为承接政府职能转移的有效载体和参与社区治理的重要主体。但在具体的社区社会组织参与社区治理实践中，却发现社会组织陷入了“亦官亦民”的模糊定位怪圈。目前，社会组织服务项目的资金来源仍主要是政府购买服务，类似“跟着政府走”的情况时有发生，但社会组织从根本上不同于政府，有自己的自主性和独立性。这一矛盾使社会组织难以取得突破性发展，在参与社区治理的过程中难以发挥自己的优势。因此，引入市场化成为必要一步。

（一）通过“项目社工”工程的推行将行政资源与市场资源有机融合

自2015年以来，杭州市下城区按照推进社区治理和服务创新工作的总体部署，通过行政资源与市场资源有机融合，强化政策保障，创造性地推进了社区工作者向社会工作者转型，发展了一批专业的社会工作者，基本做法如下。

首先，明确待遇保障。明确转型社工在三年培育扶持期内保留社区专职工作者身份、有关政治待遇和转型前职级。培训、疗休养、年休假等按照社区专职工作者的标准执行，转型社工的社会保险缴纳和住房公积金保障不变。同时，明确转型社工工资福利待遇的最低标准较社区工作者提高近25%。

其次，加强机构培育。鼓励转型社工发起成立社会组织或专业社工机构，并为其提供完整的、专业的督导培训。

最后，加强队伍建设。各街道相继出台转型社工管理和考核办法，明确转型社工的准入条件，建立合理的退出机制，同时，引入专业督导力量为转型社工提供组织运营、项目服务、专业能力提升等方面的全程督导，组织开展能力增长需求方面的实务培训。

（二）通过物业管理住宅小区综合管理夯实基层治理的基石

为进一步提高物业管理小区的管理水平和服务质量，下城区以便民、利民、为民、安民为主旨，以解决群众反映强烈的热点难点问题为重点，充分发挥政府职能部门、街道办事处和社区在物业管理中的积极作用，着力推进基层社会治理建設，通过建立健全物业管理住宅小区综合管理工作机制，进一步理顺部门、街道、社区、业主委员会、物业服务企业之间的关系，进一步指导监督业主委员会依法履职自身职责，进一步加强对物业服务企业的指导监督，及时化解物业管理领域的各类矛盾，切实夯实基层社会治理的基石。其基本做法包括建立街道部门联动协调机制，指导监督业主委员会依法履职完善自我管理，加强对物业服务企业的指导监督等。

三、开拓治理空间，以志愿服务保障有效治理

对基层社会治理而言，如果说行政机制主要是解决治理主体的职能划分问题，市场机制主要解决的是治理资源的配置问题，那么志愿机制主要解决的是治理力量的培育问题。那么，行政机制和市场机制的着力点如何实现共建？志愿机制的着力点如何实现共治和共享？就下城区来说，其志愿机制主要是基于本地实际，从社会组织的增能和居民的自觉性精神培育入手，走出了一条与行政机制、市场机制密切配合和协同的治理路径。

（一）通过志愿服务的增权为社会组织提效增能

下城区的做法是政府通过授予组织职能权限的方式将一部分公共权力让渡给社会组织，进行职能转移改革，在赋权的同时对其进行权力制约和监督，以便在向社会赋权实现治道变革目标的进程中，既学会控制和约束自身权力，又培育社会内部成员的主体意识和参与意识，为社会组织提效增能，通过社会的增权反过来实现政府自身的增权，最终实现社会组织与志愿管理服务“双促双发”。其主要措施是构建“伙伴”组织网络，整合流动资源;探索“伙伴”运行机制，实现双促双发;创新“伙伴”动员方式，提高公信力;保障“伙伴”资金来源，促进正确发展等。

（二）通过社区的事权共享激发居民的志愿服务动力

社区治理的最终目标指向是社区居民的意识培育和能力提升，志愿服务精神的成长壮大也在于社区居民的能动参与。培育居民主动参与意识和提升居民自治能力，是居民参与社区治理实践的核心要义。其中，社区事权共享是社区共同体建设或共治共享体系形成的关键。多元主体间充分信任是合作治理的保障，也是保证合作治理良性运转的内在秩序。

下城区坚持社区、网格、楼道三级网格分层协调处置各类社区事务，创建网格党群议事会网格化服务的协调组织，组织网格内多元服务主体对网格内需协商或协作处理的事务进行民主讨论，整合多方资源力量，协调处置难点问题，共同推进网格服务落实落地。其中，社区党组织负责联系社区各个网格，召集网格长和网格党建工作组组长参加社区大党委会议，了解各网格工作情况，开展专题议事，协调处置网格流转至社区的重点难点问题。网格党群议事会实行“1+X”的人员组织架构：“1”为“网格党建工作组成员”，“X”为网格党群议事会其他成员。议事会根据工作需要，召开网格党群议事会议，征求各方意见建议，协调处置网格内重点事务及难点问题。党支部负责联系楼道内楼宇自治会、单元小组、企退小组等，召开自治会会长、单元小组长、企退小组长等参加的楼道联络会，倾听党员群众意见，了解居民诉求，及时掌握楼道动态。

四、总结

通过上述关于下城区基层社会治理具体实践及其内在运行机制的深度剖析，可得出如下两方面结论：一方面，政府引导而治，为基层社会让渡出适当的自治空间，为社区内形成的本土性志愿服务组织提供广阔的公共空间，其背后是政府更专注于制度供给和发挥元治理角色之用;另一方面，群众作为基层治理的主体之一，积极将本土性志愿服务资源充分运用到基层社会的治理和公共服务中。可以说，政府自上而下与社会自下而上的联动机制既使得志愿服务精神能够在基层社会治理中良性运转，也为基层社会的共治共享提供了坚实的社会根基。究其根本，是下城区政府在基层社会治理中寻得并实现了多元主体间的合作型信任，借助共建共治共享治理理论，建立了高效的合作治理模式。从一定意义上说，行政机制、市场机制和志愿机制的现代化转型正是国家权威与民间社会权利各自匡正内在“合法性”，使“合法性”与“合法律性”渐趋一致的动态平衡过程。因此，这一过程不仅是双向的互惠互动，而且是国家权威与社会权利在协商合作基础上转变各自偏好，最终实现民间社会自身正当性与合法律性相统一的社会重建过程。

新时代背景下，国家与社会之间需要建立一种新的合作型信任关系，形成一种合作高级形态的群体行动和交往模式，以及在共治逻辑体系下协同治理的社会治理模式，而这种模式的前提是让社会组织拥有自我成长的适当空间。为此，政府要加快向服务型政府转变，进一步对社会组织放权、赋权，支持社会组织的培育发展，激发已压抑许久的社会活力;同时，群众与社会力量要积极而理性地参与基层社会治理与公共服务。可以预见，社会与国家的合作治理会让社会更好地运转与发展，以此又与政府更好地相互合作，推动社区善治与社会善治统一，更好地解决社会治理的现代化问题。