数字市场成反垄断监管核心领域

中国信息通信研究院

平台经济是推动经济增长的新动能，数字平台作为平台经济的微观基础，展现出了强大的生命力。随着数字平台规模的不断扩大，平台竞争成为政策监管的核心领域。聚焦平台竞争议题，准确把握全球数字平台竞争政策发展的总体趋势，是保障平台经济高质量发展的基础，对研究平台经济发展、完善平台政策体系具有重大实践意义。

数字平台非中立行为成为监管焦点和难点

平台既是参与市场竞争的企业，又在事实上承担了组织市场的职能。平台的企业属性使其不可避免地对自有商家实施资源倾斜，但平台的市场属性又要求其构建公平竞争的市场环境。如何看待平台非中立行为，在何种程度上允许平台实施资源倾斜，已成为当前数字市场竞争监管的焦点和难题。

数字平台采用多种方式实施非中立行为。平台非中立行为有三种常见的表现形式：第一种是通过签订排他性协议等方式，要求商家满足独家或优先合作的条件才能入驻平台，本质上是平台为其组织的市场设置了额外的准入或退出标准;第二种是采取排序策略，即依据平台规则，通过控制商家的排序位置影响消费者决策，本质上是平台在自行组织的市场中，设定有利自身的规则，或在规则实施中采取有利自身的手段;第三种是平台将其市场支配地位传导至相邻市场，通过对相邻市场中的商家提供差异化的资源支持，如流量引导、数据分析、技术赋能等方式，经过长期积累实现消费者的转移，增强平台在相邻市场的优势。目前，平台的非中立行为已成为平台企业常见的竞争策略，如何为平台划分合理的商业空间，识别部分行为造成的排除、限制竞争影响，已成为反垄断监管的重要挑战。

主要国家已将部分非中立行为纳入反垄断监管。在美国2019年启动的针对数字平台的反垄断调查案中，有多起涉及了平台的非中立行为，如亚马逊对自营和第三方中小商家实施差别待遇，苹果商店对不同应用差异化收取佣金等。欧盟近年来的反垄断监管重点是限制平台在相邻市场中的扩张，欧盟竞争委员会主席维斯塔格曾表示，欧盟近年来审查的数字案例中，存在的普遍因素是在相邻市场中存在着较小、专业的公司或初创企业。就如在谷歌比价购物服务案中，谷歌在搜索结果中优先展示了旗下比价购物服务GoogleShopping，欧委会认为谷歌将搜索引擎市场支配地位传导至相邻市场，排除、限制了相邻市场的竞争，最终对谷歌处以24.2亿欧元的巨额罚款。

强化透明度规则成为重要方向。2019年4月，欧洲议会批准了《关于提高在线平台服务的公平性和透明度规则》（也称Platform to Business法案），该法案将于2020年7月正式生效。P2B法案要求，在线平台中介必须使其标准条款更加透明，尤其需要明确与第三方企业相比，如何对待自身及其控制下的企业提供的商品和服务;平台还需告知企业限制、暂停或终止其账户或产品的理由，建立面向商家的投诉和调解机制等。P2B法案是首个针对由平台组织形成的市场制定的规则，力图保障为中小企业提供公平、透明、可预期的市场环境。强化平台规则的透明度将有助于消解平台与中小企业之间的信息不对称，塑造更为公平的竞争关系，从而限制平台企业的滥用行为。

初创公司并购审查提上反垄断日程

面对快速变化的市场环境和巨大的竞争压力，数字平台普遍将在萌芽阶段收购具有潜在竞争威胁的企业视为重要的商业策略。鉴于此类并购行为往往难以达到申报条件，监管部门也较少采取干预措施。近年来，监管部门日益意识到围绕初创企业并购可能对市场创新产生长远影响，开始在事前审查和事后反垄断调查中进行有益的监管尝试。

数字市场早期并购可能阻碍市场创新，但判定标准仍需进一步探索。动态竞争是数字市场的重要特征。数字平台面临的竞争压力，既来自同业竞争对手，也来自跨界和潜在的竞争威胁。由技术进步、商业模式转变等带来的“破坏式创新”，将迅速破坏企业长期积累的竞争优势，引发市场竞争结构的颠覆性变革。为应对潜在的竞争压力，数字平台往往提前对具有潜在威胁的企业进行预先收购。与数字平台大规模的并购活动相比，竞争监管部门对数字市场的并购审查却屈指可数。早期并购对市场竞争最大影响在于可能阻碍市場创新活动，但由于缺乏明确的判定标准，数字市场早期并购的影响始终未得到充分估计。近年来，数字市场并购后经营欠佳的案例引起了竞争监管部门的关注。如谷歌在收购智能硬件企业Nest后，创始人和大批团队流失，Nest生态系统合作的设备和云服务也惨遭淘汰，并购后的企业未能保持竞争活力。再如创办仅两年即被Facebook收购的图片社交软件Instagram，尽管在收购后仍实现了快速增长，但2018年创始人出走、独立发展空间受限等问题也引起了各方的反思。

事前审查与事后调查同步推进。从事前审查来看，多数国家仍以营业额为标准要求企业并购申报，导致很多中小型数字平台企业难以纳入审查范围。为应对申报门槛过高的问题，德国和奥地利先后在2017年反垄断法和竞争法的修订中引入以交易额为基础的补充性门槛。在2018年7月德奥两国竞争监管部门联合发布的《强制性事前并购申报交易额门槛指南》中也明确指出，高额收购价款本身即意味着创新型企业具备重大的市场竞争潜力，为了保护创新潜能和创新竞争，需增加对此类收购的事先审查。但是，作为前置的并购审查，数字市场的动态竞争增加了事先预测的难度，如何通过并购审查避免竞争损害，提高市场竞争活力仍需积极探索。从事后调查来看，多国竞争监管机构已启动了对数字市场并购案件的事后调查，在2019年美国开启的反垄断审查中，对谷歌收购YouTube、Android和DoubleClick，Facebook收购Instagram、WhatsApp等案件进行重新评估。加拿大竞争局在2019年5月成立并购情报和通知小组（MINU），对未达申报门槛但可能引发实质性竞争问题的并购进行监测和调查。

美国《纵向并购指南》出台可能对数字平台并购产生深远影响。新版指南认为纵向并购与横向并购对市场竞争的影响同样显著，并认为可以从单边效应和协调效应的角度考察竞争损害。

数据集中对竞争的影响仍具有不确定性

数字经济时代，数据已成为重要的新型生产要素，数据的获取和分析能够显著改善资源配置效率，提升生产效率，促进产品和服务创新。是否掌握充分的数据资源和足够的分析技术，已成为衡量数字平台竞争力水平的重要因素。但是，与其他生产要素相比，数据具有载体多栖、非排他性、边际成本低、价值差异大等特征，数据价值与数据量、数据时效、数据分析能力、具体场景均有较大关系，依据数据本身的多寡判定数据控制者的市场力量，仍然具有高度不确定性。

主要国家监管机构积极创造新的数据评估方法。针对数据集中带来的不确定性，欧盟委员会经过长期的调查和研究，发展出一套分析数据影响力的评估方法，其中包括数据多样性、数据收集速度、数据集规模大小以及数据经济相关性等四个关联指标。日本2017年发布的《数据与竞争政策》调研报告指出，在数字市场中，需高度重视免费服务、网络效应与数据在短时间内叠加形成的市场势力。总体而言，各国监管机构均将数据收集分析与产品功能改善（或服务水平提高）之间的“转换率”视为理解数据对竞争影响的重要切入点。

数据封锁是当前反垄断监管重点。从监管实践来看，较为严格的反垄断监管仍然聚焦在数据封锁问题，尤其是数据驱动型并购导致了大量数据的积累，令并购后的实体获取他人无法逾越的竞争优势。如在Microsoft收购LinkedIn案中，欧盟委员会重点就并购引发的数据集中效果进行了评估，判定该并购是否对市场其他竞争者形成数据封锁。同时，hiQ与LinkedIn之间的竞争纠纷也引发了对数据能否构成必要设施的讨论。这一案件的特殊性在于，LinkedIn的公开数据已构成了hiQ进入相关市场的基本前提，因此法院要求LinkedIn停止相关行为，允许hiQ继续获取LinkedIn的公开数据。但在该案中，法院没有对必要设施原则进行认定，包括荷兰经济事务部发布的《大数据与竞争》报告在内的研究也普遍认为，必要设施理论的适用标准非常高，須审慎使用。

多种监管手段提升数据竞争。反垄断并非解决数据集中问题的唯一方案。在2019年欧委会组织的“聚焦数字化时代竞争政策发展会议”中，数据创新中心表示，强化数据共享将进一步提升数据所有者间的竞争程度，从而避免广泛的反垄断监管。通过制定行业标准和规则，鼓励平台开放数据API接口，推动企业间数据流通，促进数据的共享利用，将会有效缓解数据集中对市场竞争的影响。2020年初，欧委会发布的《欧盟数据战略》中表示，将在战略部门和公共利益领域建立九大数据空间，进一步促进数据的共享和使用。总而言之，在数据权属尚不确定，数据带来的收益和竞争优势不确定的条件下，如何恰当地运用反垄断机制解决数据竞争中的种种问题仍任重道远。

编辑：张程  3567672799@qq.com