顾伟强：加大法规供给，助力检察公益诉讼

顾伟强：上海市人大常委会委员、上海市人大监察和司法委员会主任委员

2020年6月18日，上海市第十五届人大常委会第二十二次会议表决通过了《上海市人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定》。此项决定出台是为更好地贯彻落实中央和市委要求，充分发挥检察机关法律监督职能作用，总结固化司法实践经验，满足人民群众日益增长的公益保护需求，对切实维护国家利益和社会公共利益具有重要意义。为此，本刊特邀上海市人大常委会委员、上海市人大监察和司法委员会主任委员顾伟强为您解读该《决定》的相关内容。

贯彻国家顶层设计精神，加大检察公益诉讼法规供给

《检察风云》：首先，能否用一句话概述新出台的《上海市人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定》（以下简称“《决定》”）？

顾伟强：这是本届上海市人大常委会首次审议的司法领域的法规性决议，也是本市首次对检察公益诉讼立法，目的在于加大法规供给、助推检察公益诉讼工作。

《检察风云》：该《决定》出台的政策背景是怎样的？

顾伟强：建立检察机关提起公益诉讼制度，是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策部署，是以法治思维和法治方式推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要制度安排。2014年10月，党的十八届四中全会提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。2015年5月，习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第十二次会议上指出，“探索建立检察机关提起公益诉讼制度，目的是充分发挥检察机关法律监督职能作用，促进依法行政、严格执法，维护宪法法律权威，维护社会公平正义，维护国家和社会公共利益”。同年7月，全国人大常委会授权十三个省市开展为期两年的检察公益诉讼试点工作。2017年6月，全国人大常委会修改民事诉讼法和行政诉讼法，正式以法律形式确立了检察公益诉讼制度。2019年10月，党的十九届四中全会进一步提出“拓展公益诉讼案件范围”和“完善生态环境公益诉讼制度”。

《检察风云》：此次立法着重解决的是哪些方面的问题和困难？

顾伟强：自2017年7月，检察公益诉讼制度在全国全面施行以来，本市检察机关依法认真履行职责，积极主动作为，在保护国家利益和社会公共利益方面发挥了重要作用。2019年，上海市人大监察和司法委员会在调研中发现，检察公益诉讼作为一项新的制度，由于相关法律规定较为原则，司法实践中还存在案件范围窄、线索发现难、调查核实证据难、相关单位及部门配合度不够、专业鉴定机构不健全、社会知晓度不高、检察队伍能力素质不匹配等诸多问题和困难，难以适应新形势新要求，影响了检察公益诉讼工作的有效开展。

《检察风云》：人大就此次立法做了哪些前期工作？

顾伟强：上海市人大常委会十分重视检察公益诉讼工作，去年将其列为专题调研项目，并听取了上海市人民检察院相关工作汇报。与会部分市人大常委会组成人员和市人大代表建议加大法规制度供给，支持和推动检察机关更好发挥公益保护职能作用。今年年初，上海市人代会上，屠涵英等21名代表提出了相关立法议案。为更好地贯彻落实中央和市委要求，上海市人大常委会及时将该项立法列为今年正式项目，指定由上海市人大监察和司法委员会提出法规案。

明确立法思路，加强和支持检察公益诉讼工作

《检察风云》：此次《决定》的立法思路是如何的？

顾伟强：在法规起草过程中，立法调研组始终把提高立法质量放在首位。一是坚持科学立法和民主立法。二是体现地方特色和立法前瞻性。三是注重问题导向和需求导向。四是加强长三角区域立法联动。

《检察风云》：此次立法所涵盖的领域和主要内容是什么？

顾伟强：《决定》主要包括立法目的，领域范围，对检察机关开展公益诉讼工作的要求，以及对行政机关支持配合保障、审判机关履职、监察机关监督、社会公众参与和加强宣传的要求、人大监督等方面内容。

《檢察风云》：公益诉讼是检察机关近几年工作创新、拓展的重要引擎，外省市的检察同仁最关注的是此次立法中，上海对于公益诉讼领域“4+1”等外还包括哪些内容？

顾伟强：根据法律规定，检察机关可以在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让以及英雄烈士保护（简称：“4+1”）等领域开展公益诉讼。为充分体现中央精神和上海特色，及时回应社会关切，《决定》一是明确检察机关首先应当依法加强办理“4+1”法定领域以及法律规定的其他领域的公益诉讼案件;二是明确检察机关可以围绕上海“五个中心”建设和经济社会发展需要，在城市公共安全、金融秩序、知识产权、个人信息安全、历史风貌区和优秀历史建筑保护等领域探索开展公益诉讼工作。

《检察风云》：开展公益诉讼，不能靠检察机关单打独斗，《决定》就相关单位的履职配合，作了哪些规定？

顾伟强：为增强检察公益诉讼工作合力，《决定》分别对行政机关、监察机关、审判机关的协作配合内容作了规定。一是要求各级人民政府及其部门积极配合检察机关调查核实工作，被诉行政机关负责人应当出庭应诉，建立行政执法与公益诉讼工作衔接机制等。公安机关办理相关刑事案件时可以邀请检察机关提前介入，并协助收集、固定犯罪嫌疑人侵害国家利益和社会公共利益的证据，依法及时处理有关人员暴力阻碍公益诉讼办案的违法行为;发现公益诉讼案件线索的，应当及时移送检察机关。二是要求审判机关加强公益诉讼审判专门化、专业化建设，完善相关庭审机制，依法审理检察机关提出的诉讼请求，依法推进惩罚性赔偿在相关领域公益诉讼的适用;三是明确司法机关可以将公职人员干扰、阻碍办案，以及行政机关无正当理由不落实检察建议等情节严重行为，移送监察机关依法处理。

《检察风云》：做好检察机关公益诉讼工作，需要人力、物力保障和提高社会参与度。这些方面《决定》中提供了哪些法规供给？

顧伟强：做好检察公益诉讼工作，既需要技术和资金保障，也需要全社会的共同参与。《决定》规定：“市级财政部门应当加强对检察公益诉讼工作的财政保障，将相关办案经费纳入财政预算。本市将健全公益诉讼赔偿金管理制度，完善赔偿资金的管理和使用，建立鉴定、评估、检测经费保障机制。”此外，要求司法机关、新闻媒体、教育部门通过多种方式加强宣传，提高检察公益诉讼社会知晓度。

降低执法成本，争取最大公约数

《检察风云》：此次上海推出的这个《决定》有哪些特色？

顾伟强：这次立法我总结下来，有以下几个特色：1.“依法履职”。当前推出的公益诉讼的制度，是作为我们国家全面依法治国的重要组成部分，并且借鉴了世界文明的成果（国外也有这个制度，当然不完全一样）。全国人大常委会委员长栗战书、最高人民检察院检察长张军都曾这样表示：严格来说检察机关不是冲在公益诉讼的第一线，而是需要让全社会都来参与。就是说我们要在原先工作的基础上，发挥主体作用，以动员和促进全社会的支持。2.“先行者，排头兵”。习近平总书记、党中央交给我们上海的任务是当“先行者，排头兵”，啃最硬的骨头，这也是我们此次立法的政治站位。我们在总结其他兄弟省市的一些好的做法的基础上，在充分领会党中央和国家总体要求的前提下，除了共性的要求，我们还要突出体现上海的个性。3.“推动”。我们这个立法的关键是要实实在在地“推动”检察院开展公益诉讼工作，这里面的关键就是要“做强做实”。我们的立法是立足上海的实际情况和特点，结合对全国各地的相关经验的借鉴，而不是照搬硬抄，根据上海的几个特点，确立“等外”的内容。4.“全社会的支持和参与”。我们这个决定，是尽可能地把能涵盖的内容都涵盖进去。有些条件不成熟的，我们只能原则上进行规定;条件成熟的，就列出具体的要求。

总之，上海市人大监察和司法委员会最关心的，就是要“加大立法成本，降低执法成本”。指导思想就是要管用、务实，它不仅仅是一个宣示性的法律文本，更重要的是成为真正有可操作性的法律文本。使立法既符合党中央和国家对上海的要求，又符合上海自身的实际需要，更要体现它的可操作性，以取得“最大公约数”。

采写：本刊记者 黄灵