应客观评价土地财政问题

摘要：面对房地产价格的普遍大幅上涨问题，学者们通过深入研究认为，一些地方土地价格高昂，主要的目的是获取更多的资金收益，结果导致房地产价格的快速上涨;土地价格是房地产价格的重要组成部分，土地财政成为房价持续、普遍上涨的根源之一。但在土地财政问题上，如果只是一味诟病于土地财政“依赖症”的消极作用，不加区分地评判土地财政，则是没有认识到土地财政存在的阶段性、必要性甚至是长期性。

关键词：土地财政;土地市场;土地红线;GDP竞赛

面对房地产价格的普遍大幅上涨问题，学者们通过深入研究，认为一些地方土地价格高昂，主要的目的是获取更多的资金收益，结果导致房地产价格的快速上涨;土地价格是房地产价格的重要组成部分，土地财政成为房价持续、普遍上涨的根源之一。学者们的研究深刻揭示了土地财政在推动房价上涨方面发挥的作用，为我国土地财政的改革提出了对策建议。然而，在土地财政问题上，如果只是一味诟病于土地财政“依赖症”的消极作用，不加区分地评判土地财政，则是没有认识到土地财政存在的阶段性、必要性甚至是长期性。

一、土地一级市场供给者单一，决定了土地财政的客观存在

我国的国家性质决定了我国不可能像西方国家那样，私人可以拥有土地的所有权，并且可以作为供给者进入土地市场。我国一级土地市场的供给者单一，购买土地者也只是拥有使用权，而并不拥有土地所有权，至多只是一種长期的隐性租赁合同。由于土地一级市场的供给者单一，所以相对其双重身份——市场的监督者与市场的参与者——来说，其在土地供给方面同样会面临双重的选择：为了公共利益而低价征用并转让土地，或者通过竞价、定价等方式出售土地并影响下游市场。因此，对于土地的供给问题，关键在于解决如何规范土地供给行为，如何体现土地这一稀缺资源在市场利益与公共利益之间的平衡，如何解决土地征收中的补偿问题，如何解决城乡之间的土地供需矛盾等具体操作层面的问题。

二、地方经济发展需要决定了土地财政存在的必要性和阶段性

在供给土地资源时，必须要考虑地方经济的发展需要或地方公共利益的提升。一方面，作为公共服务的供给主体，在供给土地时，必须要充分考虑公共收益的提升。当涉及公益用地时，往往会以较低的价格征收土地，再以较低的价格甚至无偿将土地用作公共服务使用。事实上，对于一些类似公共服务的用地，如公立学校教学用地的划拨等，以较低价格或无偿提供土地并没有太大问题，因为公立学校本身的运转资金大部分便来自财政，如果公立学校购地的话，相当于钱从左兜掏出，又放到了右兜而已。这种为了公共利益而低价征用土地的情况，会贯穿地方经济发展的所有阶段，只是会随着地方经济的发展，补偿标准的制定会更加科学合理。另一方面，在地方经济发展过程中，尤其在经济发展初期，为了吸引企业投资或吸引高端资源，会提供各种优惠政策，其中往往就包括优惠的土地使用政策。对于这一问题，在学者们的“地方竞争或竞赛”研究方面已给予了合理的解释。在市场经济条件下，资金或者说存在投资意愿的资金总是稀缺的资源。为了促进地方经济的发展，各地往往会提供各种优惠政策，来吸引资金在本地区投资。而土地作为城市发展的稀缺资源，往往是优惠政策中不可或缺的内容。随着地方经济的发展、市场环境的成熟，在集聚效应的作用下，资金会自主选择在该地区投资。此时，土地优惠政策便可逐渐取消，并转为有偿提供土地的政策。可见，考虑地方经济所处阶段的不同，土地政策方面也会不同。在这里，必须要重点关注的问题主要包括两个：一是在土地供给中容易产生土地寻租行为。二是土地征收的补偿问题，即可能会先设计公益建设规划，以公益用地的名义征收土地，再将所征收的土地进行商业投资，从而降低土地征收成本，获取补偿与卖地收入之间的巨额收益。此外，为了追求自身利益最大化，或者直接通过非公开途径，将部分土地用做一些权力部分的“福利”来使用。这些违规使用土地的行为带来的只是自身甚至只是个别权力者经济利益的提升，却破坏了土地市场的正常秩序。

三、市场供需共同决定了土地财政的规模

作为土地一级市场的唯一供给者，同样需要以市场参与者的身份，基于土地的市场价格来出卖土地。对于土地公开竞拍出卖的方式，是目前房地产业研究中学者们普遍诟病的土地财政的主要方面。由于土地资源有限，而且每年供给的土地数量有所控制，所以面对城市化进程的不断推进带来的商品房市场的日益升温，土地价格在竞拍中必然呈现节节攀升之势。而在获得这些巨额的土地收益以后，却没有相应地监督与规范房地产开发商的行为，结果导致一方面，城市未开发、已竞拍的土地资源日益集中在少数大的房地产开发商手中;另一方面，房地产开发商通过控制商品房供给的结构与数量，将土地成本全部转嫁至消费者身上，也就是说，通过营造房地产市场的“大好局势”，房地产开发商根本不需要考虑土地的成本问题，因为他们可以做到土地成本的完全转嫁。结果，通过竞拍来引导房地产商行为的目标，彻底淹没于房地产商的资金实力与彼此之间的“合谋”之中。但是，我们除了要看到这一点之外，还应当看到，竞拍作为一种土地的供给手段，其本身并不是问题的关键，关键在于未能严格管理竞拍的土地后续事宜，结果才导致现在的局面。试想，如果以低价将土地卖给房地产开发商，那么开发商便没有大幅提高商品房价格、吹大房地产市场泡沫的动力了吗？显然，答案是否定的。而且相反的是，低价供地后，房地产开发商也不会主动降低房价、合理供给，反而有了更大的操作空间。对于通过限地价来限房价，其实这种政策本身除了出现在保障性住房供给方面以外，只能是如目前的状况，即为了抑制房地产泡沫的膨胀、促进房地产价格理性回归的情况下才大范围实施，否则这种干扰市场正常运行的政策行为不利于发挥市场在资源配置方面的基础性作用。归根到底，要想真正体现土地竞拍这种供给方式的“市场性”，那么主要应该做好的是土地竞拍后续的事宜。例如，要严格要求土地按照房地产开发商的规划进行开发建设，防止囤地问题的出现;要引导商品房供给结构的合理发展，针对城市的发展阶段与收入结构，合理确定普通商品房的比例区间;防止囤房惜售，严格监督商品房的买卖过程;通过公租房建设，影响房屋租赁市场，直接降低潜在商品房消费者的未来购房成本，间接提高商品房投机的机会成本，等等。

四、不能只将土地财政与“土地红线”相联系

不能只将土地财政与“土地红线”相联系，因为“土地红线”只是一种“底线”。在学者们的研究中，大多是将土地财政与我国粮食生产的“土地红线”联系起来，认为为了追求土地财政，甚至试图突破我国粮食生产的“土地红线”，违法违规侵占粮食用地的情况多发，隐隐威胁我国的粮食安全。粮食问题的确是经济发展的大问题，甚至是关乎国计民生的大问题。但是，在我国经济总量已经达到世界第二位的情况下，在已经逐渐完善社会主义市场经济制度的现阶段，过度强调“土地红线”问题，只能说我们现在的经济结构并不合理，对农业生产的重视程度不够，还只是停留在保护粮食生产这一“底线”上。虽然我国人口众多、人均土地很低，导致粮食问题在社会发展中占据重要的地位。但是，如果产业结构本身是合理的话，我国并不是就不能靠自己解决粮食问题。对“土地红线”的一再挑战，导致学者们一再呼吁關注“土地红线”，这就表明我们还不够重视农业问题，因为农业带不来工业与服务业所能带来的巨大的经济利益;也表明学者们还没有以现在的经济发展阶段的视角来审视农业问题，反而“配合”着只是关注于粮食生产这一条土地“底线”。

事实上，对于一个已经迈入中等收入行列的国家来说，对于一个社会主义国家来说，对于一个追求人的全面发展的国家来说，在食品生产与消费上还在盯住“土地红线”，并不是一种与时俱进的态度。在这一阶段，在我国的食品消费方面，粮食生产规模应该不再是关注的主要焦点，而应当更关注粮食生产的效率、质量以及食品的安全问题。之所以会出现这一问题，主要在于两方面原因：

一是大家同样受到“唯GDP论”的影响，更多注重工业和服务业这些经济贡献能力更强的领域，而对于农业，由于其经济贡献力量有限，所以关注较少。改革开放以来，我国各行各业都有了长足的发展，很多领域甚至达到了国际先进水平。但是在农业生产领域，还尚未实现全面的机械化、规模化，更何谈智能化与产业化。尽管还是有一些成功的“典型”，但却略显“一枝独秀”的意思。也正因为如此，很多农民放弃务农，背井离乡在外打工，土地撂荒与沙化问题并不少见。即使近几年这种情况有所改善，也是近些年农业优惠政策增多、农业税费成本减少、农业教育成本降低、农村保障体系建设等作用的结果。因此可以说，这只是“补旧账”的效果而已，农业发展与农业问题的解决还远远不够。

二是大家还是普遍受到比较优势理论的影响。按照比较优势理论，我国既然拥有庞大的劳动力资源，所以重点发展制造业和服务业是应当的;既然其他国家具有粮食生产的比较优势，即使这种优势可能是通过国家补贴获得的，甚至可能存在农业领域的垄断问题。那么我国进口粮食等食品也是理所应当的。然而，现实表明，世界粮食市场本就不是一个稳定的市场，除了粮食生产本身会受到气候条件的影响外，主要产粮国也意识到粮食生产的重要性，不仅要为自己国内的粮食消费做储备，甚至会通过粮食出口来影响国际粮食市场。

参考文献：

[1]张慧一，杜磊，孟繁博.房地产业问题研究新成果综述与展望[J].现代商业，2014（33）.

[2]郭连强，等.欠发达地区房地产业的科学定位及必须关注的几个问题[J].经济纵横，2012（11）.

[3]杜磊，张慧一.应理性看待房价理性回归的趋势现象[J].东方企业文化，2013（5）.

[4]范子英.土地财政的根源：财政压力还是投资冲动[J].中国工业经济，2015（6）.

[5]李郇，洪国志，黄亮雄.中国土地财政增长之谜——分税制改革、土地财政增长的策略性[J].经济学（季刊），2013，12（4）.

[6]赫曦滢，杜磊.哈长城市群形成发育现状与整合路径研究[J].东北师大学报：哲学社会科学版，2016（5）.

作者简介：杜 磊（1980—），男，吉林白山人，助理研究员，博士，主要从事宏观政策，马克思主义经济学比较研究。