从治理到国家治理：治理研究的中国化

郭汗青

关键词：治理;国家治理;政府治理;中国化

世界范围内诸多理论概念，如果本身实用性较强，有巨大应用价值，那么在提出之时便会受到各国关注，在克服水土不服现象，和各国实际经验相结合的同时，基于各国特定环境展现出新的含义和生命力，成为一种独立自主的理论体系。“治理理论”正是如此，在引入我国之后，经过学术界多年争论和探索，不断通过探索实现本土化，可谓是对我国数十年治理模式变革的集中反映。具体说来，20世纪80年代，我国学者重点讨论的话题深受西方世界影响，大多数围绕民主自由，那么从进入90年代开始，则重点转向“治理”，直至2013年我国提出了国家治理体系与治理能力现代化的要求，令“国家治理”的重要性呼之欲出，成了現阶段政治学与社会科学研究备受关注的关键点。社会科学的研究课题，无论何时都应回归到社会实际需求，不能成为空中楼阁，仅做理论研究，因此学术界话题方向的转变，也是对国家治国方略的良好体现。“治理”到“国家治理”的转变，在“治理”问题的理解上，究竟应当归于本原，求诸于西式理解，还是应当充分和我国实际情况结合，实现本土化。回归到当前社会背景，在实际治理时应采用何种方式。若想有效解决这些问题，就一定要先理解治理概念与理论。

一、“治理”研究起源和引介

西方国家的治理，主要侧重点（governance）是公共部门管理改革，综合体现了社会公共事务处理方式的转变（统治-管理-治理），涉及新公共管理（new public management）、企业家政府（entrepreneurial government）、治理（governance）等概念。在英语中，governance源于古典拉丁语和希腊语，有掌舵（steering）含义，同government在含意上相对重合，都蕴含掌舵与引导之义。20世纪80年代末，在世界银行的报告中，基于非洲发展问题的研究，首次出现了“治理危机”概念，这之后才有“治理”词汇的广泛使用，尤其是在后殖民地与发展中国家政治生态的描述上更是常见。

在治理研究中，以英国学者罗兹与格里·斯托克为代表。罗兹对“治理”概念，基于对象的不同，主要有以下几种：1.若对象为小国家管理活动，则实质为国家通过减少公共开支的形式，通过小成本换取高收益;2.若对象为公司企业管理活动，则实质为运行组织体制监督、控制工作的落实;3.若对象为新公共管理活动，其实质为通过市场激励作用，与私人部门管理方式，实现公共服务与政府的融合;4.若对象为善治，则其实质为公共服务体系，和法治、效率、责任等息息相关;5.若对象为社会控制体系，其实质为政府和民间、公共和私人部门之间的沟通合作;6.若对象为自组织网络，则其实质为在信任和互利基础上形成的社会协调网络。

在2007年，罗兹在“治理”概念基础上，将其统一概括成新理论，也就是将其视作一种新方式，在新过程、新条件下，用于实现对社会的管理。在此基础上，学者格里·斯托克又提出若干新论点：1.治理来自于政府，同时也包含来自公共机构的行为;2.治理并非黑白分明，在解决经济问题和社会问题阶段，往往在权责划界上不够明确;3.治理对权利依赖较为明确，这种依赖关系在集体之间，或社会公共机构之间都普遍存在;4.参与治理各方的最终发展方向并非孤立，而是形成自主网络;5.针对公共事务治理的方式和技术并非一成不变，而是需要不断探索和革新的，政府应当负起责任，落实对公共事务的引导控制工作。

二、治理研究中国化的探索

自从治理理论进入中国学者的视野，中国学者就从未停止过研究和争论。主要争论点集中于，西方治理理论是依托市场机制的完善性，但我国无论是政府职能落实还是市场潜力的开发，都尚存在巨大提升空间;西方国家社会发展起步较早，发育较完善，而我国公民的社会网络信任度尚未达到治理理论标准。争论过后，学术界普遍能认同治理理论的价值，但是如何和我国政治发展实践相结合，方向的确定依然任重道远。

需要注意的是，西方学者在“治理”概念提出时，并未严格规定主语，也不具体规定只有政府才能治理的说法，在治理时更倾向于让政府放弃使用强制性权力，主要采用协商形式，加强与其他行动者之间的沟通和交流。基于此，治理理论在引进中国之后，主要出发点在于政府角色的定位问题。政府治理是对我国政治制度改革的综合体现，这一点上，我国极具特色，走出了不同于西方国家的政治改革道路。

治理理论在国外，主要侧重于讨论政府分权化问题，国内学者在讨论治理理论时，主要对国家各级政府产生的积极作用给予更多关注。一部分学者在论述概念时，主张治理的权力逐渐向政府回归。由于经济全球化的冲击作用，传统政治治理模式也在一定程度上迎来了挑战，但是在可预见的未来视野内，国家欲政府政治权力主体作用，仍然是不可动摇的，这也侧面说明了，若想提升治理效果，则必须要依靠权威主体。视野拉回我国，我国的显著特点，就是公民社会起步时间较晚，在阶层分化与社会结构上尚处在不平衡状态，未达到多元协商的效果，很容易和共赢的目的背道而驰，出现强者恒强、弱者恒弱的局面。基于此，若想放低政府姿态，和其余社会主体强化合作，就赢当对政府角色进行重新定位。一些学者将政府角色，从“划桨”转为“掌舵”，一语中的，是十分精准有趣的。治理理论侧重政府适当放手的要求，将社会事务的管理权归还社会，活用市场机制，推出各项政策工具，激活社会与民间组织的产品生产。

我国学者在思考政府治理模式阶段，“服务型政府”作为一种集大成的概念，是我国各级政府长期以来，落实改革的最大目标。“服务型政府”的建立，并非改变以经济建设为中心的发展地位，完全替代政府促进经济发展的功能，转换成公共服务，而是将政府职能边界不断细化，具体规定政府的权责边界。着眼其行政理念，“服务型政府”主张政府权力向社会让渡，重视对公民权利的追求，以求达到多元主体协同共治的效果，在治理工作的落实上，积极发挥社会力量优势;着眼其组织结构，“服务型政府”对政府管理方式的改革，组织结构的优化尤为重视，提升内外沟通效率，从而达到政府职能提升的目的;着眼其行为模式，“服务型政府”更重视政府行事的透明化、制度化、民主化，对公民权利形成强有力保障，践行有限政府理念。

由此可知，“治理”作为政治理念的价值不容忽视，作为政治行为更富工具性。若将“政府治理”作为一种政府角色定位的探索方式，那治理评估就是对基层社会创新的有效总结，對改革发展方向形成良好导引作用。除此之外，学术界也有不同研究路径，该路径强调将“治理”作为技术手段的一种，对治理评估体系构建进行系统讨论，产生的研究成果同样汗牛充栋。针对评估体系进行构建，致力于评价标准的确立，其本质就是对治理内涵不断丰富，在社会改革目标基础上，明确方向问题，在政府职能基础上进行绩效评估。治理理论作为管理工具的一种，涉及评估目的、内容、主体和方式等多方面问题。基于治理理念，评估原因将更为明确和重要，更注重透明度、合法性。

三、治理研究中国化——国家治理

治理理论作为舶来品，先前受西方治理理论影响较为明显，因此更侧重政府职能的讨论。自从十八届三中全会树立治理能力现代化目标之后，国家治理作为涉及多领域改革的表述方法，出现在学者探讨中的次数逐渐增多，因此现代国家治理体系的构建，将是未来学者讨论的重中之重。在我国传统政治思想当中，国家和“治国平天下”一脉相承，都有“治国理政”的诉求，在中国共产党早期文献中，针对国家治理的描述，通常为“党领导人民治理国家”。作为重要概念，“国家治理”体系与能力等概念，也是首次出现在十八届三中全会上。简单说，就是针对政治、经济、文化、生态、社会等各个方面进行改革，在党领导下，由人民当家做主，通过依法治国方略实现治理的统一，使“治理”逐步拓宽研究面，上升至“国家治理”层面。

可以发现，治理理论上升至“国家治理”之后，仿佛治理作为一种政治行为，被重新赋予了主语，治理理论在权力行为的行使上更强调多元化，但国家治理又将作何解释。在事关政治学学术传统研究中，国家相对于个人自由是相对复杂的，既可以成为捍卫者，也可能出现国王进房子的问题，成为个人自由的潜在威胁。西方学者福山在相关书籍中论述政治秩序起源问题，提出事关现代政治制度形成的重要组件：国家、政府与法制，在国家发展动力上更重视国家能力。福山认为，政治模式的成功，和组件之间的平衡性是密不可分的，而世界各国政治传统，和国家能力建设水平的高低、起步时间早晚、最终成败是息息相关的。如果国家治理能力相对脆弱，就会导致国家被民主力量裹挟，深陷民主负面影响，如同伯罗奔尼撒战争中，雅典城邦因过分重视民主力量，最终吞下失败苦果。只有保证强大的国家治理能力，才能实现真正的民主化转型，不断向有利民主方向发展。国家治理应保证负责的有限性，这类观点已经在学术界获得了普遍认同，在一定程度上也事关未来中国国家治理的方向。

我国学者认为，国家治理严格区分，可定义为狭义与广义两种。具体而言，狭义国家治理仅是治理政治领域，也就是治理各级政府管理方式;广义国家治理则是扩展到国家范围，不局限于某一治理主体，基于国家概念，包含地理疆域与政治概念。国家治理在一定程度，也被多元主体协同共治理念所影响，在演化方式上不是一蹴而就的，而是趋向于渐进式，并非对西方政治学理论进行简单套用。

国家能力概念的提出，在相关文献中早有论述，学者在国家能力定义层面，重点强调国家意志、目标转化成现实的能力。在基础性国家治理能力部分，主要包括认证、规管、统领与再分配能力等。首先应当对国家治理体系进行横向分解，在改革目标环境下，融入国家治理要求，站在结构功能主义角度上，致力于我国现代治理体系的构建。在此基础上，有学者将其分成若干部分，几个体系具有较强互动性。

其次，应当对国家治理体系进行纵向分解，根据权利层级的不同，得到分属不同层次的内容。具体有基础制度、基本制度与具体制度等不同框架，对国家治理基本任务进行大体概括。其中，具体制度包括各级政府推出的政策、规章，具有适应性;基本制度包括基本经济制度、政治制度、社会制度、选举制度、政党制度等，具有稳定性;基础制度包括宪法体制、保障原则、施政原则等，具有耐久性。

最后，对现代化要素进行分析，基于现代化视角出发，明确现代国家治理宏观原则与领域标准。部分学者针对国家治理体系，提出了一般属性、国别属性、任务属性。其中，一般属性主要包含三项要素：政治合法性、国家能力、主体结构。也有学者之处，国家在事先治理能力现代化时，有赖于各个要素之间的统一和结合，更重视顶层设计，形成创新治理制度的持续推动力，优化市场与社会的资源配置，充分发挥政府职能，实现治理方式的创新。

综上所述，治理林论作为西方国家舶来品，在中国化过程中进行得较为顺利，克服了种种水土不服的问题，未能受到拿来主义的影响，形成了系统的理论体系，是学术界对中国特色治理模式的集中体现。国家治理则是在明确政府定位之后，基于中国实际发展阶段，在有限政府构建前提下，强化社会管理。除此之外，国家战略也相应从经济建设的中心地位，更重视政治、文化、社会、生态等方面的建设工作，这也集中体现了治理理念。尽管我国和西方国家在主体作用上无可比性，但是却是朝同个趋势发展。随着中国的改革深化，各级政府更应当重视国家治理的作用，真正实现现代化治理。

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