地方政府隐性债务监管的问题与对策研究

战永洁

[摘 要] 政府隐性债务管控是规避隐性债务风险、加强地方政府债务管理、防范系统性金融风险的必要举措。以哈尔滨市为例，分析隐性地方债务监管现状，以及其存在的政府间财权事权不匹配、债务资金绩效管理不力、国企地方债务监管权分散、融资企业风险管理滞后、信贷即期效益过度重视等问题，提出了优化政府财权与事权划分、强化地方隐性债绩效管理、引入区块链加强流动监管、树立融资企业风险意识、制定道德风险监察制度等对策建议。

[关键词] 地方政府;隐性债务监管;债务风险

[中图分类号] F812.5[文献标识码] A[文章编号] 1009-6043（2020）08-0148-02

地方政府隐性债务包括政府为满足“道德公意”而产生的隐性直接债务和为满足“财政利益”产生的隐性间接债务，前者是指政府出于道义责任迫于公众预期和对政府角色理解而承担的政府支出义务，后者指地方政府为逃避法律、法规及政策约束，运用金融工具，安排复杂交易结构，嵌套多层债权债务关系，达到隐藏地方政府变相举债、实质融资目的的债务。自2017年7月24日中共中央政治局会议上首次提出“隐性债务”一词后，党的十九大、党的十九届四中全会和2020年政府工作报告中都多次提出防范化解金融风险相关政策要求。我国作为开放型经济，既要防范国际金融风险，也要主动防范化解国内的金融风险。加强对地方政府隐性债务监管，也是防范地方债务出现风险的重要举措。因此，有效防范地方隐性负债显得尤为迫切和重要。

一、地方政府隐性债务监管现状分析

（一）地方政府隐性债务监管现状

1.基本情况。2019年哈尔滨市地区生产总值为5249.40亿元，同比增长4.4%，2017—2019年GDP年均值5968.30亿元，年均增速5.4%;2018年哈尔滨市城镇居民和农村居民可支配收入分别为37828元和16934元，分别同比增长6.4%和8.9%，人民生活水平和生活质量得到了较大的提升。

2.哈尔滨市隐性地方债基本状况。截至2017年末，哈尔滨市显性地方债务余额为1776.5亿元（低于债务限额1835.7亿元），同比增长7.63%，其中市、区和县级分别占比80.16%、14.05%和5.79%，显性负债率（债务/GDP）为28.39%;大型融资平台28户（不含控股子公司），36个PPP项目金额为855.04亿元，据《全国PPP综合信息平台项目库2017年报》公布的30.6%政府付费率计算付费额，得出隐性地方债务859.61亿元，同比增长24.48%，比显性债务增速高16.85个百分点，总负债率为42.13%。

（二）地方政府隐性债务监管采取的主要措施

1.国家治理隐性地方债务的法制政策

2018年3月财政部印发的《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》中着力强调坚决打好防范化解重大风险的攻坚战，加强债务风险特别是隐性债务风险的监测和防范;同年国务院内部下发《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》，全国各地集中学习，并制定了地区性差别化的化解隐性债务风险的举措，为降低隐性债务规模，切实防范隐性债务风险提供了重要政策指导。

2.地方政府监管隐性地方债务采取的主要措施

2017年哈尔滨市政府出台的《哈尔滨市级政府债务风险化解规划》《哈尔滨市政府性债务风险应急处置预案》明确规定：按照分类处置和市场化原则依法处理政府债券、存量政府债务、存量或有债务等不同类型政府性债务风险事件;2018年青海省人民政府、河南省濮阳市华龙区政府、山东省济南市长清区政府、江苏省建湖县、湖北省仙桃市、海南省海口市等多地出台化解隐性债务的具体方案。

二、地方政府隐性债务监管存在的问题分析

（一）政府间财权事权不匹配

1994年实行分税制财政体制以来，地方财权由“乡—县—市—省—中央”向上层层集中，而地方事权却表现出由“中央—省—市—县—乡”逐层下移的趋势。哈尔滨市下设9个市辖区、7个县，代管2个县级市，2018年全市一般公共预算收入384.4亿元，同比增长4.4%，而一般公共预算支出962.2亿元，同比增长0.4%，政府财力的有限性与支出规模的扩大性迫使政府以发行债的形式筹集资金用于各领域的发展投入;县级政府财政困难、来源有限，但却承担着农村义务教育、社会保障和医疗卫生等基本民生支出，致使政府乱收费、乱罚款等现象时有发生，加剧了隐性政府债务发生的可能性。

（二）债务资金绩效管理不力

《新预算法》为“建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能”的政府债务管理模式提供了重要依据，但哈尔滨市政府债务资金的绩效管理仍存在“缺位”现象，主要表现为：缺乏明确的还贷准备金制度、债务资金绩效评价体系，债务资金使用和结构易出现错配问题;举债资金多用于高能耗、高污染、产能过剩或是重大的投资周期长、见效慢的社会公益性项目等，政府很难在短期内收回资金再投资于关系民生和地区经济发展的大型项目建设;举债一般以土地收入作为偿债担保，使得政府举债所获收益难以偿还债务本息，这都间接增加了隐性债务风险的可能。

（三）国企地方债务监管权分散

我国国资委、财政部和发改委分别承担着经营性国有资产大型企业集团、金融和文化企业、战略物资类企业的管理职能，即由国资委、財政部和发改委分别负责国有企业的经营考核、国有资本经营预算制定和国有资本布局，这种三部门式的国企监管一定程度上造成了国有企业经营的困难，从而易引发因国有企业经营不善而产生的隐性债务，如因国企经营绩效考核由国资委负责实施，经营预算由财政部决定，易发生财政部在制定国有资本经营预算时难以结合国企现实情况制定差异化的预算，而国有企业出资人通常依据企业经济收益来决定是否更多地留存利润，因此在监管权分散造成的国企经营困难也会诱发政府隐性债务。

（四）融资企业风险管理理念落后

哈尔滨市认真贯彻国务院《关于国有企业发展混合所有制企业的意见》的政策要求，通过发行债券、融资等多种手段，积极引入多种社会资本参与国有企业发展，但参与融资的企业风险管理理念较为缺乏[1]，主要表现为：一是融资企业领导层对国企债务风险重视力度不足，这些领导层虽意识到隐性债务风险危害的严重性，但却未树立从源头性遏制风险的意识;二是融资企业债务风险防范工作执行不到位，针对可能或是预期发生的国企经营风险，缺乏识别、评估和解决对策;三是融资企业对国有企业风险的认识不够全面，没有从政府角度考虑因国有企业经营管理不善可能给政府财政造成的巨大隐性债务压力。

（五）过度重视信贷即期效益

据不完全统计，哈尔滨市所属辖区内共计1264家银行，各银行间竞争激烈，银行工作人员的绩效主要以贷款量、交易额、开户数等为考核指标，考核严格，因此在日常经营业务的开展过程中，很多信贷人员以完成信贷业务量为主要工作目标，重点关注的是客户贷款如何快速有效地获得审批，而忽视了信贷风险，导致员工在为营销客户办理理财业务时，通过一些变通手段，帮助不符合标准的客户取得银行贷款，加大了资金挪用、坏账风险等不良后果的可能性，这是诱发系统性金融风险的重要导火索，一旦发生金融风险，必然造成市场失灵，政府在应对和处理危机中无形地增加了隐性地方债务[2]。

三、强化地方政府隐性债务监管的对策建议

（一）优化政府财权与事权划分

事权的层层下移、财政和支出划分不清晰，致使经济建设从表面上看转移给了地方和基层政府，但我国行政管理体制又决定了地方财政困难实际上由中央“兜底”[3]，因此地方政府需进一步细化政府事权与支出责任，一是要适当下放财权给地方，如给予地方中心城市下属各区、县，以及代管的县级市更多财政自主权;二是要进一步细化地方支出责任，有些区、县一般公共预算收入和支出有较大缺口，财政收入难以维持巨大的财政支出，因此应将本级政府和所属辖区、县的支出责任予以明确划分，以保证各级政府间的权责相匹配。

（二）强化地方政府隐性债务绩效管理

中心城市应在坚持《新预算法》的基础上，贯彻落实《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》，健全“举债必问效、无效必问责”的债务资金绩效管理机制，实施地方政府债务项目滚动管理和绩效管理，加强债务资金使用监控，主要表现包括：完善还贷准备金制度，保证隐性地方能够及时足额偿还;建立地方隐性债务资金绩效评价体系，严格规范债务资金使用范围和支出结构，如地方政府债务资金只能用于公益性支出而不能用于经常性支出，以将现存隐性债务存量保持在合理的范围内，并降低隐性债务增量发生的可能性;政府部门绩效评价中引入地方政府隐性债务规模指标，以约束政府和规范政府行为。

（三）引入区块链加强流动监管

区块链作为一种现代化技术手段，是不依赖于第三方，通过自身分布式节点进行网络数据的存储、验证、传递和交流的一种广泛应用的技术方案[4]。哈尔滨市应运用区块链技术于国企监管领域，一是要运用区块链的存储和传递功能，加强对国企资产、负债、职工等指标的动态监控和实时更新;二是运用其先进技术加强国企监控顶层设计，针对不同区域、不同类型、不同行业的国企制定差别化准入和退出机制，争取做到一企一策，实施分类监管;三是运用区块链的大数据等功能，做好与金融、审计、银行等多部门的对接工作，建立银行政府企业间的国有资产信息沟通和监控平台。

（四）树立融资企业风险意识

我国目前尚未出台监督国有资本经营预算的具体文件，使得从全国到地方层面缺乏国有资本经营预算的法律依据，导致预算单位在编制国有资本经营预算时相关监督机制的不健全，如在混合所有制改革进程不断深化的过程中，大量社会资本参与、交叉持股，为此中心城市的政府必须要制定相关有力举措加强国有资本监督，如要强化融资企业领导层对国企债务风险的重视程度，树立正确的债务风险意识，加强对融资企业债务资金用途的监督和管理;完善融资企业债务风险防范措施，提高国有企业债务风险应对和处理能力，特别是加强对可能诱发隐性债务风险的国有企业的管控。

（五）制定道德风险监察制度

当前中心城市銀行中存在着部分员工为追求个人即期收益，以贷款额度为工作目标，员工间无形的道德风险极易产生不良银行金融资产，进而引发银行业系统性金融风险，最终导致金融风险财政化，增加地方政府隐性债务。为此，除在法律层面约束银行业外，还应加强员工道德约束，树立员工道德风险意识，制定道德风险监察制度，诸如强化中心城市银行业资产和负债管理，提升银行业自身资产和负债管理能力;加强银行业文化建设，帮助员工树立正确的隐性债务风险理念，摆脱过去只重业绩忽视风险的工作模式;完善中心城市银行次级债券制度[5]，营造公平竞争的市场环境，切实规避银行业可能产生的隐性地方债务。

[参考文献]

[1]李淮安.深化国企改革与发展混合所有制[J].南开管理评论，2014（6）：主编寄语.

[2]唐云峰，刘清杰.地方政府债务诱发金融风险的逻辑与路径[J].社会科学战线，2018（3）：65-72.

[3]刘尚希.以拆弹的精准和耐心化解地方隐性债务风险[J].地方财政研究，2018（8）：4-6.

[4]蒋润祥，魏长江.区块链的应用进展与价值探讨[J].上海财经大学学报，2016（2）：19-21.

[5]孙应敏，张慧姝.存款保险制度下银行存贷业务道德风险的影响因素[J].管理评论，2015（7）：33-42.

[责任编辑：史朴]