政策过程理论视角的地方党校智库建设探析

摘要：地方党校作为地方党委的重要部门和智库，主要职能之一就是为地方党委、政府提供决策咨询服务。智库对决策的影响主要表现在对政策过程每个阶段的介入，通过在相应的阶段提出科学合理的咨询建议，推动政策制定和落地。党校只有不断聚焦地方经济社会发展的重点、难点问题，充分重视在地方公共政策过程中的问题确认、议程建立、政策规划、政策执行、效果评估五个阶段发挥关键作用，才能加强地方党校智库的建设，为地方发展贡献党校智慧。

关键词：政策过程理论 党校 智库

中图分类号：D261  文献标识码：A  文章编号：1009-5349（2020）13-0236-02

中共中央办公厅、国务院办公厅在2015年出台的《关于加强中国特色新型智库的意见》指出：“地方社科院、党校行政学院要着力为地方党委和政府决策服务，有条件的要为中央有关部门提供决策咨询服务。”《中共中央关于加强和改进新形势下党校工作的意见》中强调：“积极推进新型智库建设……要聚焦党和国家中心工作、党委和政府重大决策部署、社会热点难点问题进行深入研究……提出有价值的对策建议。”习近平总书记在2015年全国党校工作会议讲话中也对党校成为党和国家的重要智库提出了希望。不管是何种智库机构，都主要以公共政策为研究对象，以影响政府决策为研究目标。智库机构影响决策的主要行为方式即智库对政策过程的介入，良好的介入行为不但能推动政策的制定，并以此提升智庫的影响力。因此，地方党校应在深入理解政策过程理论的基础上，充分发挥咨政职能，为地方发展贡献党校智慧，为中国特色新型智库贡献党校力量。

一、政策过程理论

所谓政策过程理论，就是指政策研究者在经验事实的基础上，通过一定的理论和分析方法，对政策的内在逻辑或者政策制定过程中各要素及各要素之间关联情况进行某个或者多个维度的研究和分析，从而形成具有一个内在联系的概念、命题，以及逻辑结构严密的框架体系[1]。尽管政策过程理论的框架还有一些争议，理论范式的内涵和外延也比较丰富，包含如政策议程理论、公民参与理论、多源流理论、间断—平衡理论、政策网络理论、政策工具理论等在内的诸多理论框架，但一开始“阶段启发法”就在政策过程理论中起主导和关键作用，因此，将政策过程拆分为政策循环中的各个阶段既是该理论的重要内涵框架，也是理性决策分析的主导架构。自二十世纪七八十年代开始，学者们就对政策过程的多种阶段提出很多不同意见，但从智库建立的目的和政策过程的内在逻辑上来看，政策的生命过程可以划分为广义决策和广义执行两部分，其中这两部分彼此独立又相互联系，为智库良好的介入行为提供指导和依据。

二、基于政策过程各阶段的地方党校智库建设途径

根据政策过程八个阶段的内涵，地方党校智库可以在以下五个阶段介入，从而影响政府决策。

（一）问题确认阶段

政策问题的确认决定着整个政策过程的方向，是整个政策动态过程的第一步，因此直接影响着接下来的后续各阶段。问题确认包括问题感知、问题搜索、问题界定和问题陈述。作为地方党校智库，首先要保持对社会问题的敏感度。鼓励教师结合自己的研究方向，对社会上相关领域异于平常的现象多加关注，及时发现问题。还要紧跟国家大政方针，聚焦党的中心工作和重大决策部署，关注地方经济社会发展的重点、热点、难点问题，倾听群众呼声，关切重大民生问题。其次，认识问题本质。对问题的分析不能停留在感知阶段，要善于发掘问题的本质，判断其是否能成为政策问题。对问题的认识上可以借助学员的力量，通过与相关职能部门的学员交流，了解问题动态，掌握第一手资料，找到问题产生的深层次原因。

（二）议程建立阶段

公共政策议程是指有关社会公共问题受到公共权力主体的高度重视，并被正式纳入其政策讨论中和被确定为要予以解决的问题的过程。地方党校智库所形成的决策咨询研究成果要想被公共权利主体高度重视，及时进入地方党委政府的视野，还需做到以下几点：

一是与党委政府相关部门及时沟通，了解本地经济社会发展过程中亟待解决的难点热点问题，组建科研攻关团队。通过领导带头，全员参与，课题合作的方式，把各个学科的人才聚合起来，建立合作研究团队，组建开放合作的跨学科、跨专业的研究队伍，形成攻关合力，把重点课题的实施当作科研精品工程、人才建设工程来抓，并作为全校工作重点。

二是地方党校还要健全咨政成果的报送制度，畅通呈报和反馈渠道。通过这些制度及渠道，将本校最前沿、最具有决策参考价值的科研成果第一时间呈送到相关领导的手中，为党委和政府科学决策提供党校智慧和方案。

三是地方党校还要充分利用各种媒体平台，加大党校智库建设成果的宣传力度。地方党校除了与传统媒体合作，比如在地方党报、党刊开设理论专栏，持续宣传推介重大科研咨政成果以外，还要充分运用互联网这一平台，通过网站、微信公众号等新媒介发布理论成果，扩大影响力。另外，作为一个研究机构，通过不定期召开学术座谈会的方式就党委政府重大决策部署、关注的焦点问题交流研讨、及时发声，树立党的思想理论建设和宣传重要阵地的良好形象。

（三）政策规划阶段

政策规划是对政策问题进行分析并提出相应的解决办法或方案的活动过程，也就是政策制定的过程。影响政策最直接和有效的方式是直接参与方案的制定，要想实现成果转化，在众多方案中脱颖而出[3]。地方党校智库要从以下两方面入手：

一是打造党校智库的特色品牌，形成自己独特的研究优势和特长。这就需要围绕地方经济社会发展的特点和规律进行长期不间断的研究和追踪，在积累大量研究成果的基础上实现差异化发展。作为地市级党校，要始终围绕当地党委政府的中心工作和关心关注的重点领域，进行有针对性的调查研究。

二是建立健全与地方党委政府的沟通联络机制。积极地参与党委政府的决策调研，提出合理化的建议和参考意见;与党委政府研究室、各职能部门建立合作关系，及时了解决策者的想法，精准选题;对已执行的方案进行分析和解读，摸清党委政府的决策思路，提高资政报告撰写水平。

（四）政策执行阶段

公共政策执行是政策目标实现的动态过程，即公共政策方案被采纳后，把方案的具体内容付诸实施，将政策理念变为现实的一系列政策活动。政策的核心理念、关键环节只有在执行过程中落地，才能得到根本体现。政策执行通常包括宣传政策、计划制订、组织落实、政策试点、全面实施、协调控制、追踪决策七个步骤，对于地方党校智库，可以在其中几个步骤中发挥作用：

1.宣传政策

宣传的目的是统一思想、凝聚共识，以便政策得到有效执行。政策的宣传和解读是党校的基本工作内容之一，和其他智库相比，有先天的优势。通过适时发布研究报告、发表相关评论、出席政府部门的听证会，在媒体上发表专家意见等。除此之外，利用党校“教研资”三位一体的平台，鼓励教师将自己对政策的研究成果进课堂，也是一种很好的宣传方式。

2.计划制订

根据政策方案的要求和客观条件，可以把政策目标分解为近期目标、中期目标和长期目标。并围绕分解后的目标，设计具体步骤和实施细节。在编制计划过程中应充分考虑政策方案在执行后可能存的潜在问题，准备相应的防范和应急预案。

3.政策试点

结合自身专业和研究方向，对政策的科学合理性进行论证，总结成功经验，改进存在的问题，给决策者提供合理的政策执行报告。

（五）效果评估阶段

效果评估是判断政策结果是否实现了政策目标的活动。依据科学的评价标准和评估程序，考察公共政策过程的各个阶段，评判政策产出和影响的程度和效果。很多党校智库，受相关政府部门委托，都开展了第三方评估工作。

1.建立健全第三方评估机制

参与第三方评估对地市党校来说仍属新鲜事物，规范长效的制度首当其冲。明确评估的总体思路、基本原则，对评估内容与标准、监督反馈、保障措施等進行详细规定，使评估工作有章可循、有据可依，真正使第三方评估成为政府监管的“重要抓手”、社会监督的“重要平台”、党校智库的“重要动力”[4]。

2.建立科学合理的指标体系

指标体系在很大程度上决定着第三方评估的权威性与公信力，应该遵循全面性、层次性、可量化的原则。

3.有效应用第三方评估成果

制订合理的政策调整方案，实施调整活动，并将新的方案付诸实践，推动政策举措进入“执行—评估—改进—再评估—再改进”的良性循环。充分利用第三方评估的成果，组织教师从各自研究领域和专业角度出发，继续深化对相关问题的研究，推进评估成果进课堂，形成咨政报告和理论文章，使成果实现价值最大化。另外，通过总结评估中的好经验、好做法，使之固化成为开展第三方评估的制度机制，推动党校新型智库建设再上新台阶。

三、结语

地方党校智库以为党委、政府提供决策咨询作为重要职能，相关专家对自身定位、体制机制、人才建设、平台打造等方面多有涉猎，但很少以政策科学为角度进行研究。智库是以生产思想、以影响政府的决策为首要目标的政策研究机构，智库的主要功能就是通过介入来影响政策的过程，因此，本文尝试从政策过程的多个环节详细探讨地方党校智库的建设。不同于智库仅影响政策制定这个传统观念，在政策过程的问题确认、议程建立、政策规划、政策执行、效果评估五个阶段，智库都可以发挥相应的作用。不仅在政策出台前可以参与政策规划，政策实施后的执行和评估阶段，地方党校智库也大有可为。当然，要想实现良好的介入效果，地方党校智库要提高对问题的敏感度，尽量提前介入政策过程，为后续的介入行为争取更大的主动性。

参考文献：

[1]何华兵，万玲.发展式的政策过程理论：我国政策过程理论发展阿顾与展望[J].云南行政学院学报，2006（6）.

[2]谢明.公共政策导论[M].北京：中国人民大学出版社，2004.

[3]李婉芝.智库在公共政策过程中的作用分析[D].武汉：湖北大学，2012.

[4]山东省淄博市委党校课题组.地方党校第三方评估的优势[N].学习时报，2016-03-07.

责任编辑：景辰

[作者简介]孙杨，中共西安市委党校副研究馆员，硕士，研究方向：文化产业，文化事业。