孤儿成年后社会安置问题与对策研究

惠志娟 黄继雄

摘要：从20世纪90年代末开始，我国个别城市开始探索儿童福利机构孤儿成年后社会安置的模式，但至今国家层面尚未出台关于儿童福利机构孤儿成年后社会安置的政策。在学习和借鉴其他省市有关工作经验的基础上，广东省广州市于2016年出台《广州市社会福利机构成年孤儿安置试行办法》，积极探索具有广州地方特色的孤儿成年后安置模式。本文将通过对广州市儿童福利机构孤儿成年后社会安置过程中遇到的问题进行分析，并尝试提出对策。

关键词：儿童福利机构;成年孤儿;成年后社会安置

一、广州市孤儿成年后社会安置的现实需求

1018年广州市儿童福利工作会议的数据显示，截至1018年底，广州市总共有孤儿1800余人，其中，儿童福利机构集中养育的孤儿约有1500人。据统计，广州市儿童福利机构孤儿成年后具备独立生活能力的人數达到200余人。早在2006年，广州市社会福利院通过向政府申请廉租房创办“青年公寓”，建立就业“中转站”机制。“青年公寓”的设立对孤儿成年后从“供养人”逐步转变为“社会人”发挥了重要的推动作用。由于孤儿成年后户口仍属于福利院集体户，住房也是福利院为其租赁的，他们对福利院仍存在较强的依赖心理。按有关法律的规定，孤儿成年后福利院对他们已没有监护的义务和责任，但仍要担负其就业、住房、医疗等事务，远远超出福利机构的职能范围，孤儿成年后的社会安置问题成为困扰机构发展的瓶颈。

二、全国各地成年孤儿社会安置政策的各项实践

近年来，各地政府和儿童福利机构都在孤儿成年后的安置出路上进行探索，一些省市陆续出台了本地区孤儿成年后的安置办法。

早在2004年，江苏省民政厅《关于妥善安置社会福利机构成年孤儿的通知》中明确规定，对成年孤儿的安置必须坚持不同对象不同安置的工作指导原则，切实解决成年孤儿的住房问题。在安置方法上，可采取“政府资助，指令到区，社区安置，自食其力”的政策。根据均衡负担的原则，各市可根据福利机构成年孤儿的数量，将安置指标分解到所属区、县，原则上每个区、县每年安置1至2名成年孤儿。

山东省青岛市人民政府于2005年出台《关于成年孤儿安置的意见》，提出由儿童福利院为年满18周岁的成年孤儿购置一套60平方米的经济适用房（住房产权归福利院），并一次性配置必要的生活用具和用品，成年孤儿由青岛市内四区轮流负责给予一次性安置就业。

2009年5月，北京市民政局等六部门出台关于《北京市儿童福利机构孤儿成年后安置办法》（京民福发[2009]217号）有关事宜的通知，根据这一办法，具有独立生活能力和劳动就业能力的孤儿成年后，由送养地的区县政府负责安置;不能确定送养地的，由市民政局指定区县政府安置;由市、区县两级财政提供每人15万元的一次性补助金。

天津市在2014年出台了《天津市儿童福利机构孤儿成年后安置办法》（津民发[2014]68号），规定自2015年1月1日起，天津市儿童福利机构集中供养、拥有本市集体且具有一定独立生活能力和劳动就业能力年满18周岁的成年孤儿，将经过评估给予住房、就业培训、户籍迁入社区等方面的社会安置，每名成年孤儿的安置费为15万元，安置过渡期为2年。

2017年，上海市政府办公厅转发市民政局《关于上海市儿童福利院集中养育成年孤儿回归社会安置工作实施意见》的通知（沪府办[2017]7号），其中规定：“由市儿童福利院集中供养、具有市儿童福利院集体户口，年满18周岁且已完成学业，经综合评估具备回归社会生活能力的孤儿落实安置，安排就业、解决住房和户口问题。市级安置补贴标准为每人30万元，不足部分由区级财政予以保障……市级安置补贴用于统筹解决成年孤儿回归社会安置的住房、装修、维护、税费等与房屋有关的支出以及一次性生活必需品的添置。”

调研发现，上述各地政府安置成年孤儿的做法存在一些弊端：有些区政府积极性不高，难以落实成年孤儿的工作岗位;房屋产权属福利院，成年孤儿只有使用权，当房屋需要拆迁或者修葺时，他们又会找福利院，对福利院仍然有很强的依赖性。经过研究，笔者认为较为适合的做法是由成年孤儿所在的福利机构负责具体安置工作，理由如下：一是成年孤儿一直在福利院长大，由福利院运作安置能够较好地衔接培训、辅导、申请住房、指导就业等工作，帮助成年孤儿平稳过渡;二是公租房分配主要由市住房保障办公室统筹，区公租房房源有限且分布不均，让各区安置较难操作;三是安置所需资金按福利机构归属分别由市或区财政负担较为合理。因此，广州走的是一条适合实际情况的具有自身特色的安置之路。

三、广州市儿童福利机构孤儿成年后社会安置工作的成效及问题

（一）工作成效

2016年9月，广州市出台了《广州市社会福利机构成年孤儿安置试行办法》（穗民[2016]246号）（以下简称“《试行办法》”），明确对于经评估具有一定独立生活能力和劳动就业能力的孤儿成年后实行社会安置。《试行办法》从“政府扶助，自谋发展，院社对接，平稳过渡”的安置原则出发，满足安置对象在生活、住房、就业等方面的基本需求，保障孤儿成年后的合法权益，促进他们自强自立融入社会。

截至1019年8月31日，《试行办法》有效期已届满，广州市社会福利院有100名孤儿成年后通过申请取得公租房实现社会安置。福利院为取得公租房的成年孤儿一次性配备家电、家具、生活用品等物资，并在三年安置过渡期内为他们代缴租金、物业管理费、水电费等费用，提供基本生活保障。同时，福利院社工与社区社工对接，为有需要的青年提供就业支持、婚姻辅导、大病救助、社区帮扶等服务，帮助他们顺利融入社会。

（二）现实问题

《试行办法》出台后，成年孤儿希望自己能够尽快接受社会安置。笔者全程参与了孤儿成年后的社会安置工作，发现他们在社会安置的过程中遇到了一些问题，这些问题有些是政策层面造成的，有些是个人原因导致的，具体表现如下。

1.公共租赁住房申请收入线准入标准过高

广州市社会福利机构孤儿成年后是通过取得公租房实现社会安置，但有少数人由于净收入略高于公租房申请标准而无法申请公租房。笔者发现，广州市社会福利院有15位青年收入超出公租房准入标准而不能申请公租房，他们不甘心主动降薪，只能继续住在福利院向住房保障部门租赁的“青年公寓”中。此外，有18%的公租房成年孤儿在经济复核中因收入超出标准面临腾退公租房的困境。如果继续租住公租房，意味着他们每月要多付几百元的房租，加之公租房距离工作地较远，大部分人选择弃租。

2.安置物资配置无法满足个性化需求

《试行办法》规定：“市财政按每人6.4万元标准给予安置补贴。安置补贴由市社会福利院管理。”安置补贴主要用于为成年孤儿一次性配备家具、电器等居家生活必需品及缴纳公租房租金、水电燃气费、物业管理费等。福利院按照政府采购程序集中采购家具电器等安置物资并配送给成年孤儿，尽管福利院在采购安置物资前开展了大量调研工作，充分征求了成年孤儿的意见，但由于安置物资采取批量采购的形式，无法满足所有人的个性化需求。

3.落户问题

《试行办法》规定：“成年孤儿入住公租房手续办理完成后，社会福利机构可以凭该成年孤儿的《公共租赁住房租赁合同》，按公安部门户籍管理相关规定协助其将户籍迁入公租房住址。”实际上，很多成年孤儿不愿意将户口从福利机构迁入公租房住址，截至《试行办法》有效期满，仅有14人将户口迁出。部分成年孤儿认为，单纯迁移户口没有附带其他福利，而且自己没有公租房的产权，一旦户口迁出福利院将无法再迁入，担心退出公租房后落户成为问题。

4.失业问题

个别成年孤儿因为自身残疾或患病面临社会安置后经常性失业。按照《试行办法》规定，成年孤儿在安置过渡期内被用人单位解雇超过10次，经社会福利机构评估并报市、区民政局批准，可立即转回社会福利机构安置。成年孤儿已经习惯在社区生活，即使面临失业的窘境，也没有提出返回福利院安置。

5.“看病贵”问题

笔者了解到，成年孤儿就业后应该参加职工医保，但由于工作不稳定，大部分青年没有加入职工医疗保險，看病时要承担昂贵的医疗费用。笔者的一个服务对象在社会安置后查出患有癌症，需要进行几次手术治疗，医疗费用负担很重，她自己没有参加医疗保险，于是笔者帮她申请了医疗救助，但是这种救助属于事后救助，即凭出院发票报销费用，他们的经济能力难以承担住院押金等费用，“看病贵”问题成为成年孤儿最担心的问题之一。

四、建议对策

（一）降低孤儿成年后申请公租房收入线准入标准

在儿童福利机构长大的大部分孤儿身患残疾，成年后没有父母和其他亲属的支持，在社会中独立生活的压力非常大，抵御风险的能力也十分有限，笔者建议降低孤儿成年后申请公租房的收入线准入标准，并在安置过渡期内免予经济收入复核，使他们能够在社区稳定生活，免除后顾之忧。

（二）允许成年孤儿根据自身需求自行购买安置物资

为满足成年孤儿对安置的个性化需求，建议改变过去由儿童福利机构集中采购安置物资的做法，设定为儿童福利机构安排工作人员陪同成年孤儿自行采购安置物资。安置过渡期结束后的剩余安置补贴一次性划入其个人账户，最大限度让安置经费用在成年孤儿身上，提升其幸福感。

（三）制定户口迁移办法

为消除成年孤儿对户口迁移的顾虑，应鼓励迁入公租房的成年孤儿落户至公租房地址。在街镇层面设立公共集体户，允许退出公租房的成年孤儿落户至实际居住地的街镇公共集体户。在安置过渡期内因病或意外丧失劳动能力的成年孤儿，由供养机构按照特困人员的标准重新安置，户口迁至供养机构。

（四）加强院社合作，提升孤儿成年后的社会适应能力

福利机构要加强对成年孤儿的就业辅导，充分尊重其个人意愿，遵循自主择业的原则，做好主动就业的引导。同时，对于就业不稳定的成年孤儿，福利机构应加强与社区服务机构的合作，共同做好对成年孤儿的职业技能培训、生活能力培养以及社会适应训练等。

（五）链接社会资源，为成年孤儿提供医疗保障

鼓励企业或社会组织面向成年孤儿这一特殊群体建立大病救助基金，成年孤儿遇到重大疾病可向基金申请紧急住院津贴救济，作为现行医疗保障制度的有益补充。