城市老旧小区治理模式创新研究

摘要：当前特大城市老旧小区的治理问题是当今政府治理较为棘手的问题。为了摆脱老旧小区的治理困境，研究出适合老旧小区的治理模式，从影响老旧小区治理最关键的因素——产权结构入手，认为产权与治权复合统一才是老旧小区有效治理的最终出路，通过对新型商品房和老旧小区就产权结构和治权职能进行对比分析，试图探寻适合老旧小区的治理模式。

关键词：老旧小区 产权结构 治理模式

中图分类号：F299  文献标识码：A  文章编号：1009-5349（2020）13-0057-02

城市老旧小区物业治理是当前政府高度重视的一项重要工作，老旧小区的产权结构复杂，导致政府治理成本非常高。通过产权与治权关系的研究，构建出老旧小区的物业治理模型，为开展城市老旧小区治理提供思路和借鉴。

一、产权与治权关系下物业治理模式构建

1.小区治理模式框架的构建

城市小区治理模式的有效性建立在一系列前提条件的基础上。城市小区治理模式是调节小区利益相关者权利义务关系的基本结构，其有效发挥作用的核心条件是该模式要符合城市小区中的产权和利益结构。不符合城市小区中的产权结构和利益结构的小区治理模式，难以形成持续的激励机制。

本次理论模型是围绕城市小区产权结构、治理主体和治理内容及小区治理模式三组变量分别展开，探讨了产权主体和治权主体的不同组合形成的不同小区治理模式。表1是产权治权与小区治理模式的分析框架。

2.城市小区治理模式的分析

小区的不同产权结构决定了多样性的利益结构。产权性利益是城市居民因为购买房产而获得的住房产权和附属土地产权，以及因产权而形成小区设施和服务而获得的利益。产权性利益是居民的一种核心利益[1]。

城市小区中的产权主要是建筑物区分所有权，包括专有权和共有权，根据这二者之间的关系，可将城市小区的产权结构分为复合型的产权结构和混杂型的产权结构。复合型的产权结构是共有权根据专有权按比例配置的产权结构，主要表现为住房制度改革后开发建设的商品房小区，商品房小区业主拥有专有部分的完全所有权，以及与专有权相对应的共有权和成员权。混杂型的产权结构是专有权由一部分人享有，而共有权则由另一部分人或单位享有的产权结构，主要表现为住房制度改革之前开发建设的老旧小区，如房管所直管或单位自管的公房小区，其业主拥有专有部分的完全所有权或部分所有权，公房承租户因长期的承租和续租权利拥有专有部分的准所有权，上述业主都因历史原因难以获得与专有权相匹配的共有权。

不同产权结构的小区，其治理过程中涉及的利益相关者是不一样的。小区治理中同样一件事物对不同的人会产生不同程度的影响。因而不同的利益相关者也就形成了不同的治理动机。如果不考虑基于产权的利益情形和不同利益相关者的不同治理动机，而用同样的规则对待不同的人，就会导致出现获益者不承担治理成本或承担成本少，而承担成本者或承担成本较多的人，不获益或少获益的问题。建立在这种制度规则上的小区治理模式是靠剥夺一部分人，而让另一部分人获益的模式，这样的小区治理模式是难以持久的。

产权主体和治理主体的不同组合关系形成了不同的治理模式。产权主体和治理主体通常会表现出合一和分离两种状态，当产权主体和治理主体合一时，产权主体负责小区公共产品生产的决策、付费、监督和评价;当产权主体和治理主体分离时，产权主体就不负责小区的治理。因而丧失了决策、监督和评价的权利。如果把产权结构的类型和产权治权主体的关系结合起来，会得到四种类型的小区治理模式（见表2）。

当小区的产权结构是复合统一的，并且产权主体和治权主体也是合一的，就形成了自治的商品房小区治理模式;当小区的产权结构是复合统一的，而产权主体和治权主体是分离的，就形成了他治的商品房小區治理模式;当小区的产权结构是混杂的，而产权主体和治权主体是合一的，就形成了自治的老旧小区治理模式;当小区的产权结构是混杂的，而产权主体和治理主体是分离的，就形成了他治的老旧小区治理模式。

3.产权治权关系对小区治理模式的影响

产权主体和治理主体的重叠程度，影响了小区治理模式符合小区利益结构的程度。产权结构的不同组合方式会影响到治理过程，产权和治权的关系会影响小区治理绩效。关于产权、治权和小区治理绩效之间的逻辑关系，建筑物区分所有权提供了理论依据，《中华人民共和国物权法》第七十条对业主的建筑物区分所有权做如下规定：“业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权，对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利”[2]。说明治权来源于产权，小区业主因为享有专有权而享有共有权和共同管理权，其成员权身份决定了其作为治理主体的地位。业主通过行使自己的表达权、决策权、管理权、监督权参与到小区公共事物的治理中，并通过业主大会和业主委员会等方式行使治理权。有的小区的业主为个人，有的小区的业主则为单位，甚至是房管所，或者有些小区是多种业主身份并存的复杂状况。产权主体混杂，利益关系也复杂，因而形成治理共识和有效治理模式的成本大。但无论是什么样的产权主体，形成有效自治模式的关键是提高产权主体和治理主体的重合度，重合度越高，城市小区治理中的利益平衡关系就越稳定，因而自治的有效性就越强[3]。

四种小区治理模式反映小区利益结构的程度不同，因而其治理的有效性也不同。这四种类型的治理模式间的差异，主要表现为小区治理的需求表达、决策、执行、融资、监督和评价等治理者不同。这些治理活动的行动者的角色关系就构成了相应的小区治理模式。

四种产权治权复合程度不同的小区治理模式的治理有效性不同。这是因为小区自治的有效性取决于其治理模式是否能在利益相关者之间形成持续的利益平衡关系。在推进、实施、组织居民自治过程中，最重要的是利益问题，特别是居民之间的相关利益问题。没有利益就没有治理，没有相关利益就没有自治，没有利益相关性就没有自治的有效性。从利益相关性强弱的角度来看，商品房小区的自治模式、老旧小区的合作治理模式应该是比较有效的治理模式。因为这两类治理模式中，产权主体成了小区公共事物的主要治理主体，能够在小区治理的需求表达、决策、政策执行、融资、监督和评价中发挥主体作用。由于产权利益是小区的核心利益，作为该利益的代表者的产权主体如果能够在治理的上述环节中发挥积极作用，那么小区的核心利益就会实现平衡并得到持续性的维护。商品房小区的非自治模式、老旧小区的非自治模式应该是比较低效的治理模式。因为这两类治理模式中的治理主体很少是产权主体，所以治理过程难以反映产权利益[4]。

二、结语

本次模型构建主要基于小区产权结构、治理主体和治理内容及小区治理模式三组变量分别展开，对小区的不同产权结构和不同治理主体进行系统分析，最后梳理出四种不同的小区治理模式。其中，老旧小区的合作治理模式对当前城市老旧小区的治理有较强的借鉴意义和参考价值。

参考文献：

[1]邓大才.利益相关：居民自治有效实现形式的动力基础[J].东南学术，2014（5）：40-49.

[2]中华人民共和国主席令第六十二号[A/OL].（2007-03-16）[2020-05-28].http：//www.gov.cn/flfg/2007-03/19/content_554452.htm.

[3]陈建国.产权和治权复合统一基础上的城市社区治理模式研究：一个课题计划[A]//和谐社区通讯2015年第4-5期合刊（总第39—40期）[C].北京市海淀和谐社区发展中心，2015：144-157.

[4]曹志刚. 社区文化与社区治理：理论与实践[C]. 北京市海淀和谐社区发展中心（Governance & Community Institute（GOCO）），中国人民大学公共政策研究院（Academy of Public Policy，Renmin University of China）.“社区治理：组织发展与公共服务”学术研讨会论文集.北京市海淀和谐社区发展中心（Governance & Community Institute（GOCO）），中国人民大学公共政策研究院（Academy of Public Policy，Renmin University of China）：北京市海淀和谐社区发展中心，2009：179-183.

责任编辑：张蕊

[基金项目]广州市哲学社会科学“十三五”规划课题“产权与治权视角下广州市老旧小区业主自治的困境与对策”（2017GZGJ28）。

[作者简介]万磊，广东农工商职业技术学院管理学院讲师，硕士，研究方向：物业管理。