精细化治理视角下深圳基层社会治理研究

王成君

【摘  要】深圳经济和社会高速发展，积累了巨额社会财富，社会结构发生了深刻调整，公民个体意识逐步觉醒，自由和个性发展愈发强烈。与此同时，深圳处于我国对外开放的前沿，毗邻港澳，多元价值在此激烈碰撞，主流价值观受到的挑战越来越大。2019年“香港修例风波”是前车之鉴，社会矛盾和问题处理不当、不精准，极易导致社会秩序失控，社会建设的前期成果付之一炬。作为“中国特色社会主义先行示范区”的深圳，有责任探索一条有中国特色的、有引领示范意义的精细化基层社会治理之路。

【Abstract】Shenzhen's rapid economic and social development has accumulated huge amounts of social wealth， profound adjustments have been made to the social structure， individual consciousness of citizens has gradually been awakened， and the development of freedom and personality has become stronger. At the same time， Shenzhen is at the forefront of China's opening to the outside world， adjacent to Hong Kong and Macao， where multiple values collide violently， and mainstream values are being challenged more and more. In 2019， "Hong Kong's turmoil" is a lesson， improper and inaccurate handling of social contradictions and problems can easily lead to an out-of-control social order and the early achievements of social construction will be destroyed. Shenzhen， as the "first demonstration zone of socialism with Chinese characteristics"， has the responsibility to explore a road of fine grassroots social governance with Chinese characteristics and leading demonstration significance.

【关键词】社会治理;精细化治理;基层社会治理

【Keywords】social governance; fine governance; grassroots social governance

【中图分类号】D630                               【文献标志码】A                                   【文章编号】1673-1069（2020）07-0154-06

1 问题的提出

2015年10月，党的十八届五中全会首次提出“要加强和创新社会治理，推进社会治理精细化”[1]。社会治理精细化的提出，标志着党和政府对我國社会治理规律的认识和理解提升到了一个新的层次，即从社会管理转向社会治理，进而转向社会治理精细化[2]。社会治理精细化更加关注治理的精确性、全面性、细节性、严格性与灵敏性，以民众现实需要及利益诉求为导向，做到对社会风险灵敏回应、及时控制，进而协调社会关系、化解社会矛盾、提升社会公平正义、维护社会和谐稳定。社会治理精细化并不是对以往治理思路的全盘否定，而是在新的发展高度上重新审视治理现状，以期用精细化思维弥补以往治理过程中存在的缺陷和不足，减少治理成本，提高治理成效，实现治理成果全民共享。

深圳作为改革开放的“窗口”，经过40年的发展，2019年GDP近2.7万亿元，人均GDP突破20万元，带领全国城市率先走入社会治理“十字路口”。深圳社会开放性和流动性强，户籍人口仅占20%～30%，绝大部分是外来人口，人口组成复杂、社会需求多样，社会深层次矛盾逐渐显现，爆发社会风险的可能性提高。深圳处于我国对外开放的前沿，毗邻港澳，多元价值激烈碰撞，主流价值观受到的挑战越来越大，网络在人们的社会生活中占据的地位越来越重要，虚拟网络的失真消息、“假消息”“误导消息”极易引起“围观群众”的误解，从而引发社会矛盾，处理不及时或不当极易引起社会矛盾。传统的治理模式、粗放式治理已无法满足现实需求，社会治理精细化成为治理现代化的必然选择。

2 精细化社会治理的理论逻辑

“治理”一词曾长期与“统治”“管理”混用，随着政府和社会关系的不断发展变化，“治理”慢慢从中剥离出来。自20世纪90年代“剥离”出来的“治理”一词开始使用以来，迅速受到学者的关注，并不断与自由平等、协商民主等理论碰撞，治理理论也日益“丰满”起来，并逐步运用到多个领域的实践分析。联合国全球治理委员会在《我们的全球伙伴关系》中指出：治理为不同社会群体、个体或组织机构之间不同管理方式的集合，强调通过个人与组织的合作来解决冲突，同时也不要忽略规则、制度和个体需求在其中的影响与作用。治理的过程体现了不同主体为共同利益而进行的事务多方互动共管。

2.1 社会治理与社会管理差异

治理理论在西方社会领域的广泛应用，与市场失灵、政府失效、公民社会日益壮大的社会背景密切相关。治理理念所关注的主要问题有两个：一是如何实现在日益多样化的政府组织形式下保护公共利益，二是如何实现在有限的财政资源下采取灵活多样的手段回应社会的公共需求[3]。社会问题的复杂性、政府在社会管理中的局限性以及多元主体的个体诉求等，促使治理理论逐步走入我国社会管理实践。

党的十八届三中全会首次使用了社会治理概念，党的十九届四中全会指出：“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”。习近平总书记深刻指出：“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策”。社会治理体现了我党和国家对治理理论的深刻接纳、对社会执政的理念更新和实践革新。

虽然社会管理、社会治理两者都重视维护公共利益，具有目的一致性，但比较起来，两者还是有明显差异：

①在执政理念上，社会管理更多的是“以政府为中心”的执政理念，体现政府自上而下的管控，政府的主动性，注重社会稳定和秩序;社会治理则更多的是“以人民为中心”的执政理念，关注个体需求，强调多元互动参与、多元共治。

②在参与主体上，社会管理强调政府起主体和支配性作用，其他部分起从属性作用;社会治理不但重视政府的主体作用，还强调重视其他主体的作用，要在相互博弈、协商中施政，而非“一言堂”。

③在运行机制上，社会管理是行政管理的一部分，是自上而下的垂直管理，以强制力为后盾;社会治理除了政府管理外，还注重社会自治以及主体间的互动参与。

④在社会领域上，社会管理的领域是全领域，不管“该管不该管”“管好管不好”都要管;社会治理强调要认识政府的有限性，厘清边界和职能，发挥社会力量优势，提高相应领域的治理水平。

2.2 精细化社会治理

2.2.1 理论之源

要梳理精细化治理的理论之源，首先要追溯精细化管理的由来，精细化管理起源于企业现代管理理念，最早可以追溯到泰勒在《科学管理原理》一书中的论述。进入20世纪50年代，日本企业在精细化管理方面取得显著成效，“精细化管理指通过规则的系统化和具体化，运用程序化、标准化和数据化的手段，使组织管理各单元精确、高效、协作和持续运行的管理方式。”[4]后来，精细化管理思想逐步推广到其他国家企业，并向社会治理领域拓展。20世纪80年代，精细化管理理念随着新公共管理运动的兴起进入政府管理中，使政府管理向绩效管理、规范管理、以人为本等方向转化。社会治理的精细化是指以包容性的制度安排为指引，以“以人为本”为原则，以共享发展与公共服务为基本理念，在法治框架下形成多元主体共治的格局，通过协商民主机制的平台，借助于现代化的治理工具和手段，来提高治理绩效的社会治理的过程[5]。

2.2.2 精细化管理与精细化治理的不同

从精细化管理到精细化治理，虽然两者只有一字之差，但其理念与内涵已截然不同。无论是其支撑的理论背景、治理主体，还是其运用的技术手段、追求的结果，两者差别还是比较明显。两者的比较如表1所示。

2.2.3 精细化社会治理的特征

①精准性。精细化社会治理区别于传统式粗放型社会管理，它更关注个人需求，强调“以人为本”，而非仅仅关注抽象的共性需求。除此之外，精细化社会治理更将人的需求具体化，会差别对待人的需求，提供精准的个性化服务。

②全面性。全面掌握社会问题及社会矛盾，用全面的视角处理多样性社会诉求，运用精细化治理思维解决问题，对不同的问题提供不同的解决方案，确定相关责任承担，已达到问题的精准解决。

③细节性。精细化社会治理更重视细化流程和分工以及量化标准的规范。精细化治理习惯把任务分解细化成各个具体要求，对应细化任务进行任务分工，从而达到对工作任务的细致跟踪和监督。

④严格性。精细化社会治理强调在任务完成过程中，要有明确的具体落实责任部门或人，強化制度保障，严格追究责任，通过规范流程、严格制度管控，从而保证工作任务能达到预期的工作目标。

⑤灵活性。精细化社会治理强调对复杂多变的突发社会事务，能快速反应、及时应对，并准确查明事情的原由，针对性实施解决方案，从而使事态及时、有效地得到解决，以免激发社会矛盾，成为公众关注的社会事件。

3 深圳精细化社会治理面临的挑战

3.1 社会矛盾日渐复杂

经济和社会的高速发展，逐步使公民个体觉醒，个人对自由和个性发展意愿愈发强烈。深圳经济高速发展，积累了巨额财富，与此同时，社会利益结构发生了深刻调整，公共资源服务不均、社会贫富差距加大、弱势群体权益保护等各种深层次的矛盾和问题逐渐暴露，矛盾和问题的多样性和复杂性使社会治理进入高风险区域，对社会矛盾的处理稍有不慎，极易产生社会秩序混乱与失控，甚至导致社会动荡。2019年“香港修例风波”即是前车之鉴，在“动乱”之前，社会矛盾和问题未引起香港特区政府重视，问题出现时，处理问题的方式未经深思熟虑，结果导致社会秩序严重失控、社会割裂日益加剧，社会建设的前期成果付之一炬，需付出高昂的代价和成本来修复。

首先，网络使社会矛盾变得复杂。深圳网络的普及率高，年轻人比例大，小的矛盾冲突极易造成网络围观，甚至是群体事件。据统计，2019年1～9月仅法院系统就受理各类案件50多万件，同比上升约25.7%，这些矛盾纠纷化解任务十分艰巨，互联网共享经济领域矛盾纠纷尤为突出，矛盾纠纷多元化解工作中还存在短板和薄弱环节[7]。其次，收入差距带来的利益分化使社会矛盾复杂。深圳人口结构复杂，外来人口多，收入分配差距较大。追求利益是人一切活动的动因，人们为之奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关[8]。利益差距和利益分化极易引起社会不和谐，甚至是引发社会矛盾。最后，社会风险交织叠加使社会矛盾复杂。人口的结构群体差异、不同群体间的社会信任危机以及仇官仇富等现象，再加上自媒体时代网络信息传播，使社会矛盾更加交织复杂，如若处理不及时，也易激化社会矛盾。

深圳作为中国改革开放的试验田和孵化器，为中国的基层社会治理改革发展探索了道路，积累了经验，为中国的基层社会治理起到了引領作用。早在2005年，盐田区就对社区居委会的选举制进行改革，在全国首先实行直接选举，创建了社区治理的“盐田模式”，大大提高了社区居委会的主动性、自治能力和群众满意度，切实推进了基层民主的进程。2007年南山区通过开展“和谐社区建设年”活动，在社区层面上将政府权力与民意实现双向互动，逐步形成基层治理的“南山模式”，实现了党对社会的领导方式创新，将矛盾化解在初期和基层。

优化治理结构，增强各参与主体的治理效能。强化基层党组织的核心领导力，发挥基层党组织、党员在精细化社会治理中的作用，通过推进“标准+”工作，探索形成了“四级责任联动、三级阵地联盟、多维网络联结”的深圳基层治理党建工作体系。健全治理法规体系，要高度关注城市的发展变化及未来发展趋势，加强专门领域立法，完善基层治理法律体系，以良法促进善治，要用好深圳特区立法权，在法治城市建设方面要继续先行先试，示范全国。提升基层治理法治化水平，实现法治化运行，形成依法治理的格局。深圳要加强对法律实施的监督，严查违法责任。对居民加大普法力度宣传，夯实基层依法治理的群众基础。

4.2 发挥信息技术在精细化社会治理中的作用

大数据、互联网等信息技术的发展，为精细化社会治理提供了工具可能，精细治理要充分利用信息技术、互联网等科技手段，深耕基层“数智化”建设，大力发展“数智治理”。通过信息技术等手段，优化流程管理，改善参与基层治理主体间的关系，促进政府结构扁平化、沟通便捷化改革。要充分利用大数据管理平台的集合功能、网络工具“零距离”“无死角”“点对点”的特点，收集和分析基层治理中社会民众的多元诉求，通过大数据平台和数据模型分解诉求，相关部门及时掌握民众诉求，针对性解决个性化社会诉求。

深圳积极探索信息技术提升城市精细化社会治理水平，互联网、大数据等信息技术在深圳社会治理领域广泛应用，城市治理迈入“数字智能治理”时代。早在2012年，深圳就开始进行覆盖市、区、街道、社区四级的“织网工程”综合信息系统建设，实现了“数据多跑路、群众少跑腿”，全面提升了基层社会治理的服务水平。2013年起，智慧社区建设成为深圳基层社会治理的重点民生建设项目，截至目前，试点超过200个。2018年深圳着力“智慧城市”建设（见图2），目前发展水平评估全国排名第一，率先进入信息社会发展中级阶段，数字智能化建设水平处于全国第一梯队。

深圳要完善“网格管理”“织网工程”“智慧社区”等项目建设，加快“智慧城市”、社会治理大数据中心等的建设，同时加强互联网政务平台和便民服务平台建设。完善精细治理的信息采集工作，做好系统间的信息和资源共享，理顺工作协调机制和跨部门合作机制，利用信息技术变革推动社会治理变革，提升精细社会治理水平，为社会精准服务和精细治理提供示范，为社会治理共同体建设提供范本。

4.3 推进精细化社会治理专业化培养

精细化社会治理专业化既包含基层社会治理专职工作人员专业化，也包括相关社会组织与机构等的专业化。要抓好警务辅助人员、社区网格员、社区矫治工作者、心理咨询师、社区工作者队伍建设，打造适应深圳社会发展需要的社会治理专业化人才队伍，夯实社会治理基础。“火车跑得快，全靠车头带”，要加大对专职工作人员“领头羊”的培养。要公开选拔社区专职工作人员，让学历层次高、职业素养硬的人才进入专职队伍，提高工作待遇，拓展发展空间，增强职业荣誉感，推进社会工作专职人员专业化和职业化。增强社会工作者、志愿者的“专业化培训、职业化运作”，提升其专业化服务能力，规范职业化运作，推进社会服务的规范化和职业化。要加大基层治理专业化人才队伍的培养，推进职业化建设，实施职业序列制度;支持高校和社会开办相应的专业人才培养和培训，增加人才供给，提升服务的专业化程度;研究出台针对性政策，提升其就业、职业吸引力，让更多的优秀人才加入基层治理服务。

深圳在全国较早出台关于加强社工队伍建设的“1+7”文件，率先建立起比较完整的制度体系[12]。2017年9月出台的《关于鼓励和规范社会组织积极有序参与社会治理的意见》中，“深圳更是提出要鼓励现有社会组织加强专业化发展，培养骨干人才、开发社会治理服务项目，逐步形成一批专业社会组织”[13]。深圳的社会组织发展趋势良好，数量逐年递增（见图3），截至目前，深圳有社会组织1.1万多家，专业社工10037人，他们为深圳的基层治理作出了巨大贡献。

社会组织是政府与市场的纽带，在精准治理中，社会组织的社会性、自治性、专业性的特点，发挥着不可替代的作用。政府要加大对社会组织培育和扶持力度，深耕“孵化基地”建设;创新管理体制，加强规划引导和规范管理;着力培养“骨干”社会组织，创“品牌”服务;加强基层建设，为社工、社会组织、社区志愿者成长提供“沃土”，将各种力量凝聚到精准治理平台。

4.4 加快构建共建共治共享的治理格局

精细化社会治理背景下，政府不再是治理结构的单一中心，治理结构和践行主体多元化，合作治理、参与式治理和协商民主是其理论基础，社区居民和其他社会力量需要共同参与到社会治理中。在合作治理的过程中，既需要充分发挥多元主体的共建共治积极性，又需要充分考虑其参与的能力、公共价值追求。多元共治、共建共治共享的治理格局，没有居民的参与，就不可能真正实现，要增强居民参与精细化社会治理的积极性。

2015年，深圳基层治理改革就提出，着力打造“社区综合党委为核心、居委会自治为基础、社区工作站为政务管理服务平台、社区各类主体共同参与” 的社会治理结构，目前来看，深圳居民参与的积极性、参与的渠道、参与的层次等都存在问题，迫切需要改善。基层各方需为居民参与治理创造条件：健全制度保障，扩大居民有序有效参与;加大宣传，增强居民参与意识;提供学习平台，提升参与能力和参与层次;挖掘“骨干”居民，带动更多居民参与基层活动与事务。