全球疫情冲击下的中小企业救助体系研究

文/周代数 张俊芳 郭滕达(中国科学技术发展战略研究院)

中小企业是我国国民经济和社会发展的生力军和建设现代化经济体系、推动经济高质量发展的重要基础，在稳经济、保就业、防风险等方面有着举足轻重的地位。2020 年伊始，新冠肺炎疫情突然暴发并迅速蔓延至全球200多个国家和地区。此次疫情发展速度之快、波及范围之广、影响程度之深、冲击强度之大，为20世纪大萧条以来全球罕见。其中，中小企业是受疫情冲击最大的微观经济主体，精准、及时地开展中小企业救助是保居民就业、保市场主体、保产业链供应链稳定的重要突破口。“救助”在《辞海》中取“救援、帮助”之义。企业救助（Corporate Rescue）是指为应对突发危机事件的不利影响，由政府实施的救济危困企业的政策、措施的总和。在新冠肺炎疫情防控常态化背景下，建立科学、系统的中小企业救助体系具有重要意义。

一、全球疫情下为什么要救助中小企业？

（一）中小企业是市场经济的中坚力量和社会发展的重要基石

从中国的情况来看，中小企业具有“五六七八九”的典型特征，即贡献了50%以上的税收、60%以上的GDP、70%以上的技术创新、80%以上的劳动就业和90%以上的企业数量，是中国市场经济的中坚力量和社会发展的重要基石。全球疫情下中小企业的批量退出会提高金融机构坏账率、破坏金融稳定甚至引发流动性危机，亦会引发要素供给市场紧缺进而冲击就业水平、加速经济萧条。因此，在全球疫情下对中小企业的保护直接关系到维持金融秩序、稳固就业渠道、扩大税收来源、增强创新动力、保持经济稳定等重大问题。

（二）中小企业是全球疫情中受冲击最大的微观主体

一般来说，大型企业处于较高的规模经济水平，同时流动资金充足、技术水平较高、治理能力较强，在全球疫情中的抗风险能力相对较高。相比之下，中小企业则是全球疫情中受冲击最大的微观主体，主要表现为：一是生产停滞。防控疫情过程中的人流、物流受到较大限制，直接影响企业的生产经营活动。二是研发受阻。对于生物、医药、能源等需要通过实验室研究、以线下研究开发活动为主的企业而言，研发活动难以开展。三是产业链断裂。疫情冲击影响到原材料供应、研发、生产、销售等各个环节，可能造成整个产业链条的断裂。此外，国外疫情的传播也加速了贸易摩擦背景下的全球产业链重构，作为全球产业链的非核心节点，中小企业在疫情期间“被替代”可能造成长期的“出局”。四是资金周转难。中小企业由于“征信弱”“高风险”“轻资产”等特征，长期面临“融资难、融资贵”的困境，而疫情的暴发无疑让中小企业的生存环境雪上加霜。

二、全球疫情下构建中小企业救助体系的逻辑框架

（一）建立中小企业救助体系的原则

一是“有进有退”。中小企业的救助政策本质上是一种“非常规政策”，救助政策表现为政府对极端情形的“纠偏”，但是这类政策通常会产生某种“挤出效应”，一旦不及时退出，可能将经济体带入“滞胀”的经济周期。

二是“精准高效”。不同行业、处于生命周期不同阶段的中小企业在疫情中遭遇的困境各不相同。制定救助政策时应充分开展调研并充分论证，提升政策的针对性，直击中小企业的需求和痛点。

三是“灵活适度”。事实证明，“大水漫灌”类政策的效果正在日益弱化并存在较大的副作用，并不适宜于中小企业救助。应根据全球疫情的发展阶段和冲击强度，灵活调整救助政策的边界和工具。

（二）中小企业救助的政策工具

从政策工具的性质来看，针对危困企业的救助政策可分为“供给侧、需求侧和环境面”的政策工具（见图1）。环境面救助政策工具一般包括减税降费、降低企业要素成本、社保补贴、降低准入门槛、强化中小企业权益保护等；供给侧救助政策工具主要包括发行抗疫专项债券、为中小企业提供应急流动性支持、适时调整企业还款付息计划安排、开展专项技术培训助力企业数字化转型、制定问题资产救助计划等；需求侧救助政策工具主要包括加大针对中小企业的政府采购支持、支持中小企业产品下乡、建立供需对接公共信息平台等。从本轮疫情中开展的企业救助来看，各国优先采用了供给侧企业救助政策，例如：美联储鼓励金融机构采取新的流动性工具向中小企业贷款，并配合财政部利用特殊目的投资实体（SPV）直接向中小企业投资；此外，在美国出台的高达3 万亿美元的救助法案中，财政部安排抗疫拨款4540 亿美元专项用于支持美联储设立各种流动性救助工具，并拨款6590 亿美元作为美国小企业管理局专项贷款用于为中小企业提供全额担保，取得了一定的成效。

图1 中小企业救助政策

（三）救助政策何时介入、何时退出？

第一阶段：市场自发调节期。在市场经济下，市场在资源配置中起决定性作用。当全球疫情发生时，微观主体的自发调节机制能够较快响应。从国外经验来看，在危机发生后的第一阶段，美国、德国、日本等国政府通常倾向于通过固定资产置换补贴计划、引导企业短时工作或移动办公等间接救助机制，让“看不见的手”主动调节微观主体的决策行为。这一阶段，政府的财政政策和货币政策总体基调应趋于积极，向市场注入流动性，为中小企业自救提供宽松的货币金融环境。

从本次新冠肺炎疫情来看，部分中小企业有望迎来数字化转型的新机遇。当前，以人工智能、大数据、5G 为引领的新一代技术正在深刻地改变着人们的生产生活方式，比如线上生鲜行业、在线教育行业、互联网医疗行业、智能办公、网络电视行业等，可能会成为未来生活的主流模式，为部分科技型中小企业带来新的发展机遇。此外，中国有全世界最大的内需市场和最全的产业链，在全球疫情下中小企业的自发调节工具较多、空间较大，例如：可以调整原有供应链、优化成本结构，适时缩减资金占用大或回收周期长的项目，利用国家在信贷、赋税方面的优惠政策挖掘“非接触经济”的相关机会；可采用产品直接交换的“以货易货”模式、减少资金压力的“共享R&D 人员”模式等创行的商业模式；可以通过与行业其他企业进行并购重组、股权置换等方式实现“抱团取暖”。

第二阶段：救助政策介入期。当突发事件发生时，企业一般会采取诸如适度裁员、缩减支出、并购重整等自救措施。但是如果突发事件持续发酵的时间较长，企业自我救助需要付出的成本无法覆盖潜在的收益时，可能发生被动破产并引发产业链上批量倒闭的“多米诺骨牌效应”。政府应当在此时介入并采取一定的企业救助措施，通常包括财税、金融、产业、科技等领域的定向干预政策。通过这些救助措施，减少企业本应承担的税收义务，维持企业的现金流水平，增强企业在突发事件下的应急响应能力。

在这一阶段，政府出台的中小企业救助政策应当坚持“效率优先、兼顾公平”的原则。一方面，政府救助措施对同等规模、同一行业的中小企业及其竞争者给予同等的救助机会，防止“救助歧视”和“救助寻租”行为的发生。但更为重要的另一方面是要加强救助政策的效率和针对性，让政府有限的救助资源发挥最大的效能。实际上，优胜劣汰的竞争机制是市场经济保持活力的重要力量，全球疫情只是一定程度上加速了“市场出清”过程，部分低效率中小企业的退出也属于市场规律下的正常淘汰现象。政府救助的政策出发点应是纠偏“市场失灵”、防止大规模倒闭引起的系统性风险。此外，进入21 世纪以来，SARS 疫情（2003 年）、甲型 H1N1 疫情（2009 年）、MERS疫情（2012 年）、埃博拉疫情（2014年）等全球重大疫情时有发生，世界卫生组织在日内瓦卫生官员高级别会议的报告中曾多次指出全球疫情在全球肆虐可能日趋“常态化”。这就更加强调救助要素的优化配置，争取有限的财政投入取得最佳的经济与社会效益产出。

第三阶段：救助政策退出期。从中长期视角分析，政府出台的扩张型企业救助政策也可能造成市场扭曲、财政赤字和通货膨胀等方面的风险。随着危机形势逐步稳定，中小企业的经营环境将趋于改善，短期信贷和流动性支持等紧急救助政策应当逐步退出。考虑到救助政策对于危困企业的支持效果的时滞问题，一般来说，全球疫情得以稳定后的12 ～18个月为救助政策开始退出的时机，救助政策退出的依据应基于企业复产复工率、失业率、通货膨胀率、信贷、税收等重点指标，优先退出补贴型和直接投资型的救助工具，这将有利于恢复市场化的竞争秩序和经济的内生增长动力。

三、全球疫情下我国中小企业救助实践

新冠肺炎疫情暴发后，中央和地方均陆续出台了一系列中小企业救助政策。中央层面从财政政策、货币政策、产业政策、科技政策等方面出台了一系列针对中小企业的救助政策。例如，财政部2020 年6 月18 日成功招标发行了面值总额为1000 亿元的抗疫特别国债，各地可以在分配额度内按照一定比例预留机动资金，用于支持小微企业发展、财政贴息、减免租金补贴等救助性支出；中国人民银行、财政部、银保监会、证监会、外汇局等五部门提出了金融抗疫救助政策，要求金融机构全力满足相关单位和企业复工、生产、研发等方面的合理融资需求等；工信部、科技部等部门文件建议从减免租金、税费减免优惠、推行网上办理服务等方面支持中小企业渡过难关。地方层面出台的中小企业救助措施则主要集中在加大中小企业融资支持、减免中小企业房租、加大创新券支持力度、启动应急科研攻关专项、加大研发费用补助等方面。

总体看来，新冠肺炎疫情发生后中央和地方救助中小企业的政策响应较为及时、政策内容较为广泛，涵盖了金融支持、财税支持、稳定岗位和科技创新等诸多方面，涉及减租减税、贷款贴息、缓缴社保、运营保障、R&D 支持等具体措施，但仍存在完善的空间。

一是政策针对性不强。从目前各地出台的中小企业救助政策来看，相关措施以“普适性”政策为主，未能做到精准施策从而降低了政策作用效果。以减税政策为例，针对不同行业的中小企业应根据疫情受损情况，采取“缓、减、免”相结合的特殊政策。

二是政策的可执行性不足。从调研反馈来看，多数中小企业认为目前的救助政策难以落到实处。一方面许多政策尚未出台专项细则和流程指引，疫情时期中小企业主缺乏有效的沟通渠道；另一方面，在金融机构既有的风险容忍度考核框架下，银行信贷救助政策难以真正惠及中小企业。

三是政策的深度有待加强。当前，中国仍处于增长速度换挡期、前期刺激政策消化期和结构调整阵痛期，中美贸易摩擦已给中小企业造成较大的负面冲击，新冠肺炎疫情的暴发更让企业经营状况“雪上加霜”。在这样的背景下，应将间接的环境型救济政策与直接的供需救济性扶持政策相结合。

四、完善我国中小企业救助体系的政策建议

在全球疫情持续蔓延、常态化疫情防控的背景下，要充分认识救助中小企业的必要性和紧迫性，构建科学、精准、有序、系统的中小企业救助体系。

一是在环境面救助政策方面应务实高效。建议：（1）设立在线招商、审批平台，探索“虚拟招商”“容缺审批”模式。推广“云招商”“云签约”模式，利用数字科技手段开展项目评估评审和企业服务。（2）适度提高金融开放程度，放宽外资准入限制。针对中小企业，减少外资创投投资的审批环节，探索投融资领域的本外币汇兑便利化，通过资本纽带防止“断链”或“脱钩”。（3）进一步开放研发资源，大幅降低中小企业在仪器、数据、算力等方面的研发支出，在疫情时期可将各类非涉密的研发基础设施和科研仪器免费开放并提供专业化服务，充分释放服务潜能。（4）进一步减税降费，取消和停止征收对中小企业影响较大的行政事业性收费项目，减免中小企业在疫情年度的企业所得税，缓交增值税等其他税费，返还未裁员参保企业的失业保险费，帮助中小企业创造有利的经营条件。（5）针对疫情中逆势崛起的生鲜配送、在线教育、远程办公、在线医疗等“互联网+”企业，设立“中小企业转型引导基金”，助力VR/AR、无人工厂、智能传感、无人机配送和自动化巡检，积极引导装备、电子、硬件制造等领域的科技型中小企业进行数字化转型。

二是在供给侧救助政策方面应精准施策。建议：（1）搭建各类供应链信息服务平台，及时将市场需求信息、人力资源信息、原材料供给信息、技术信息等有效信息反馈给企业，强化企业跟踪服务，引导企业发展。（2）设立激励机制引导国有科研院所、高校与中小企业开展合作研发。共同突破核心技术研发，实现国际产业链中高附加值节点的进口替代。（3）实施特殊的风险容忍和考核管理计划，从源头上提升银行向中小企业投放资金的积极性，针对中小企业信贷中的担保难、增信弱、评级低、抵押物不足、抗风险能力不强的问题，在疫情时期要调整金融机构开展中小企业信贷业务的激励机制，确保特殊时期对流动资金困难的企业不发生“抽贷断贷”行为。同时，可充分利用金融科技手段开发出适应数字经济时代要求的创新型金融产品，着力解决中小企业在资金方面的“短、少、急”问题。并在现有政策性银行对中小企业提供短期优惠利率贷款的基础上，提供中长期贷款和开发性金融服务。（4）通过市场化债转股和不良资产证券化等手段，缓解中小企业债务清偿压力，帮助偿债能力不足的中小企业降低企业负债，争取恢复经营的时间和空间。（5）抗疫特别国债的地方分配额度要预留专门支持中小企业的资金，针对疫情中受损严重的企业可由中央和地方政府部门设立“中小企业救助保障基金”。

三是在需求侧救助政策方面应灵活创新。建议：（1）疫情期间应提升政府采购中小企业货物、工程和服务的比例，在政府公共服务外包方面通过拆分大额订单等模式为中小企业创造更多的参与机会。（2）针对中小企业在疫情期间的风险对冲需求，应鼓励中小企业运用中小科技企业贷款保证保险、贷款担保责任保险、知识产权质押融资保险、出口信用保险、高新技术企业产品研发责任保险、高新技术企业关键研发设备物质损失险等新型保险产品来对冲疫情造成的负面冲击，并给予较大力度的购险补贴。（3）运用人工智能、云计算、大数据、物联网、区块链等新兴技术搭建“企业—人员—硬件—数据”四位一体的工业互联网平台和产供销信息对接平台。