鄂尔多斯市城乡规划工作开展对策

2020-09-01李晔琳

乡村科技 2020年21期

李晔琳

[摘要] 鄂尔多斯市是内蒙古自治区重要的经济中心，是我国重要的能源和新型化工基地，是富有民族文化特色的生态宜居城市。城乡规划是一项综合性的战略工作安排，需立足当下、统筹兼顾。通过进一步加强城乡规划相关工作，促进鄂尔多斯市稳健发展，为人民群众创造良好的工作和生活环境。本文基于鄂尔多斯市发展目标和发展战略，探讨鄂尔多斯市城乡规划工作的开展对策。

[关键词] 城乡规划;城市发展;产业发展;资源保护

[中图分类号] TU984 [文献标识码] A [文章编号] 1674-7909（2020）21-26-5

内蒙古自治区鄂尔多斯市是我国重要的能源、新型化工基地以及以服务于能源、新型化工产业为主的科技研发、人才培训与交易服务中心，是我国西部蒙元文化浓厚的旅游城市和地域特色鲜明的生态宜居城市。

为了深入贯彻落实科学发展观和相关上位规划要求，更加有效地协调指导鄂尔多斯市城市发展。根据《中华人民共和国城乡规划法》的要求[1]，以构建社会主义和谐社会为基本目标，以科学发展观为指导，以加快转变发展方式为主线，以“富民强市”为主旨，坚持“五个统筹”，实现“结构转型、创新强市，城乡统筹、集约发展”。深入实施西部大开发战略和《国务院关于进一步促进内蒙古经济社会又好又快发展的若干意见》[2]，贯彻落实蒙陕甘宁能源金三角发展战略、呼包鄂城市群规划等相关规划要求，抓住城市发展机遇，全面提升城市综合竞争力。遵循循环经济理念，坚持节约和集约利用资源，推进节能减排，保护生态环境，保护人文资源。因地制宜，充分考虑资源富集、生态相对脆弱和发展迅猛等城市基本特征，构建适应发展模式转型的空间布局和支撑体系。

1 鄂尔多斯市发展目标和发展战略

1.1 发展目标和指标体系

鄂尔多斯市以建造国家战略性绿色能源和新型化工基地、国家公共文化服务体系示范区、内蒙古自治区战略性新兴产业基地为核心，让其成为资源型城市创新发展改革示范区、国家生态园林城市和民族文化交融的宜居宜业城市[3]。

规划指标体系包括经济指标、社会人文指标、资源指标和环境指标4大类25项具体发展目标（见图1）。

经济发展主要用GDP来衡量，衡量的类目包括GDP年均增速和服务业增加值占GDP比重。

社会人文主要从人口、教育、就业、居民收入、中心城区的公共交通和中心城区的公共服务等方面来进行评价。人口方面，参考人口规划和城镇化水平。教育方面，以高中阶段教育毛入学率作为评价指标。就业方面，参照城镇登记失业率。居民收入主要看人均可支配收入，包含城镇居民和农牧居民。中心城区的公共交通方面，主要看人民的公交出行率。中心城区的公共服务方面，主要从人均文化公共服务设施用地面积、人均教育公共服务设施用地面积、人均医疗公共服务设施用地面积、人均体育公共服务设施用地面积和人均避难所面积等项目的数据来评价[4]。

资源类主要考察水资源与能源。水资源方面的考核主要看地区性可利用水资源、万元工业增加值耗水量及再生水回用率。能源方面主要看单位GDP能耗下降值[5]。

环境类指标考核主要从生态、水环境、大气环境、固态废物4个角度出发。其中，生态角度主要看城市绿化覆盖率，水环境角度包括城镇污水集中处理率和化学需氧量，大气环境角度包括全年城市环境空气质量好于或达到二级标准的天数、二氧化硫排放量，固体废物的考核将从生活垃圾无害化处理率和工业固体废物综合利用率出发。

城市发展指标体系关系如图2所示。

1.2 发展战略

1.2.1 结构转型，推动经济结构战略性调整。一是转变经济发展方向。促进本地优势特色产业大型化、集约化发展，推动产业升级由初级产品向高端产品转型;加快发展以文化旅游为重点的消费产业，推动经济增长由资源开发向消费拉动转型;发展先进制造业和生产性服务业，推动产业格局由资源型产业为主向资源型产业和非资源型产业协调发展转型;着力发展中小企业，发展劳动密集型产业，增加居民就业岗位;提高自主创新能力，推动经济增长动力由自然要素支撑向创新驱动转型[6]。

二是加快产业结构转型升级。坚持“循环、绿色、清洁、低碳、集约、高效”发展理念，调整产业结构，推进煤炭工业提质增效、电力工业规模发展、煤化工集群发展，培育非资源型产业、文化产业和服务业，构筑战略性新兴产业为引领、能源化工产业为主导、先进制造业为支撑、现代服务业为重点的多元发展、多极支撑的现代产业体系。

三是增强鄂尔多斯市自主创新能力。努力增强原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新能力;推进科技基础设施、创新平台和创新载体建设，加强核心技术和共性关键技术研发;强化科技和人才支撑，加快建设科技体系，加强高素质人才队伍，构建以市场为导向、企业单位为主体、产学研相结合的开放性区域创新体系;鼓励地方科研单位与国家级科研院所展开科技合作。

1.2.2 改善民生，推动社会和谐发展。一是坚持富民与强市并重，富民优先。合理调节收入分配关系，努力实现城乡居民收入增长与经济发展同步、劳动报酬增长和劳动生产率提高同步，使发展成果惠及人民[7]。

二是加强鄂尔多斯市公共基础设施建设，大力发展教育、医疗卫生及文化体育等社会公共事业，打造具有先进设施、合理布局、配套齐全与功能完善的公共服务体系。

三是建立覆盖城乡的社会保障体系，扩大保障的覆盖范围，加大各项投入力度，全面提高保障水平。實施新农村社会养老保险制度，进一步完善城镇养老、基础医疗、群众失业、员工工伤和人们生育等保险制度。完善最低保障、困难救助等制度体系，加大扶贫力度，保障低收入和困难群体的基本生活;加大城镇保障性住房建设力度，构筑多层次住房保障体系。

1.2.3 城乡统筹，构筑城乡一体化发展的新局面。一是加快旗府所在地和产业重镇建设，提升小城镇发展内涵。集中打造副中心城市，促进大型城镇发展，发展沿河城镇，强化综合承载能力，集聚吸纳、公共服务和辐射带动能力。

二是有序转移农牧区人口。确保禁止开发区的农牧业人口实现全部转移，优化开发区和限制开发区只保留满足农牧业发展需要且不超过生态承载能力的人口。稳妥推进城乡户籍制度改革，为农牧民进城就业落户创造条件。

三是加快建设新农村、新牧区。按照区域化布局、产业化经营、规模化生产、社会化服务的要求，推进土地和草牧场承包经营权流转，建设一批沿河地区的现代农牧业集中发展区。坚持大集中小集聚，优化村庄布局，提升牧区生产生活条件[8]。

四是统筹相关部门分配城乡科技、教育、医疗、体育等社会资源，构建城乡一体化、均衡化、普惠型社会公共服务体系。

1.2.4 区域协调，加强与周边地区的跨界合作。一是加强与呼和浩特市协调发展。促进准格尔旗—托克托县跨界协调，重点加快大路—托克托—清水河工业集中区的建设;加强煤化工、生物制药、冶金、建材等方面的合作;共同建设区域性交通基础设施，加快呼和浩特—包头—鄂尔多斯—准格尔—呼和浩特城际快速铁路和黄河大桥的建设;共同保育黄河生态廊道。

二是加强与包头市协调发展。促进包头—达拉特旗跨界协调，重点加快土右—达拉特旗工业集中区的建设;鼓励达拉特旗、杭锦旗承接包头市劳动密集型产业转移，同时作为包头城市后花园，加强与包头市旅游合作，促进包头市产业升级;共同建设区域性交通基础设施，加快黄河大桥的建设，共同建设维护呼和浩特—鄂尔多斯成品油管道、长呼输气管线复线;共同保育黄河生态廊道。

三是加强与巴彦淖尔市协调发展。促进独贵塔拉镇—乌拉山镇、巴彦高勒镇—巴拉贡镇两个地区跨界协调，大力建设杭锦旗能源重化工基地和巴拉贡创业园、蒙牛高科技经济园，依托城镇推进生活和生产服务配套建设;加强沙漠旅游合作;共同建设区域性交通基础设施，加快黄河大桥建设，共同建设包临输气管线;共同保育黄河生态廊道。

四是加强与乌海市协调发展。推进鄂尔多斯西部地区城镇与乌海市一体发展，共同建设组合型区域性中心。加快西来峰—棋盘井工业集中区、千里山—蒙西工业集中区的建设，引导人居空间向环湖地区靠拢;加强煤化工、盐化工、冶金、建材和旅游业合作;共同建设维护银川—乌海—临河成品油管道、长乌临输气管线;共同保育黄河生态廊道及阴山山脉生态廊道，共同建设和维护三北防护林、西鄂尔多斯自然保护区。

五是加强与阿左旗协调发展。共同保育黄河生态廊道，共同建设维护三北防护林。加强与宁夏回族自治区灵武市协调发展。加强鄂托克前旗上海庙工业园区与宁夏宁东能源化工基地的联系，共同建成具有国际先进水平的、环保型国家大型能源化工基地。

1.2.5 优化环境，改善区域生态环境质量。全面推进鄂尔多斯市生态文明建设，打造城乡生态保护发展机制。完善落实“三区”规划，加强草原生态保护与建设，坚定不移实施禁牧、休牧和划区轮牧政策，建立健全公益林、草原生态补偿机制;加大沙地沙漠和水土流失治理力度，推广实用技术和模式，加大水土保持重点工程建设规划实施力度;加强环境综合整治，加大水、大气等污染防治工程建设，提高环境监管能力，完善管理体系;把握好重点生态工程建设，辅助生态自然修复，推进节能减排工作进展，淘汰落后产能，构建良性循环的城乡生态安全体系[9]。

改变城乡空间资源的使用方式，高效、综合利用资源，从资源开发入手开展环境保护工作。全面规划资源环境承受能力，协调处理经济发展与生态保护之间的关系，争取实现人民安居乐业、各类生产高速发展、生态系统平稳发展。进一步管理资源开发，规范开发秩序。强化科技方面的应用，向企业推广先进技术，如节约水资源的技术、煤矿脱硫技术、一氧化碳捕捉技术，最大限度地降低工业发展对生态环境的影响。发展各类循环经济，提高水土资源与矿产资源的利用率，促进资源自开采与加工的源头向综合利用、精加工升级，形成可持续的生产方式，促进鄂尔多斯市经济与资源环境协调发展。

2 鄂尔多斯市城镇化空间发展战略

2.1 城镇化发展战略

坚持走“量”“质”协调统一的城镇化道路。在提高城镇化水平的同时，重点提高城镇化发展质量，真正实现“富民强市”的发展目标[10]。

加快城镇化发展动力的转变。由工业化发展的单一动力向由工业化和服务经济共同推动的多元动力转变，增强城镇化发展动力[11]。

采取中心集聚的城镇化策略。引导人口向中心城区集聚，提高中心城区首位度[12]。

协调工业化与城镇化发展。以工业化作为城镇化发展的驱动因素，以城镇化建设作为工业化推进的支撑保障，加快产业向园区、基地的集中，完善周边城镇的服务功能，将其打造成园区和基地重要的生活服务配套基地。

加快农村牧区人口转移，只保留生态环境可承载的且满足农牧业生产需要的农牧人口，合理、有序引导转移出来的农牧民向城镇集聚。

2.2 城镇空间发展战略

2.2.1 中心集聚。加快现代化区域中心城市建设，完善与提升城市功能。构筑弹性有序的空间结构，支撑中心城区的增量扩张与功能提升。

2.2.2 沿边带动。加强与呼和浩特、包头、巴彦淖尔、乌海、陕西榆林及宁夏银川等周边地区的协调发展，依托沿边重要运输通道，打造沿边发展带，构筑市域全方位的开放格局，实现由内向发展向开放带动的转变[13]。

2.2.3 基地推进。加快园区的基地化建设步伐，构筑以自治区级园区为中心，以市级、旗级产业园区为节点的产业布局体系，整合基地与周边城镇协调发展，构筑市域工业化与城镇化统筹发展的重要节点。

2.2.4 一体发展。依托市域“十”字发展轴（包西发展轴和荣乌发展轴），加强外围基地与中心城区协调发展，为做大做强中心城区和完善外围基地的功能提供支撑。

3 鄂爾多斯市产业发展引导

3.1 第一产业发展引导

全面调整农牧业结构，在现代农牧业发展中坚持“特优、高效、生态”原则。坚持投入集约化、管理信息化、经营产业化、耕作机械化，主动推进农牧业产业化进程。依托国家土地整理和农业综合开发项目，开展合理有序的土地流转，扩大现代农业土地规模经营面积，加快建设沿河现代农牧业示范基地，推动现代农牧业区域模块化发展。加强农牧业的溯源管理，保障生物医药、生物能源等工业发展的原材料充足，支撑特色化服务业发展，维持生态平衡[14]。

3.2 第二产业发展引导

全面推动资源深加工产业发展，打造资源开发、资源综合利用、资源深度加工转化、新能源开发利用四大优势特色产业，建成四大功能的国家级战略性绿色能源和新型化工基地：集国家能源供应基地、新型煤基化工技术示范及生产基地、新能源开发利用示范基地、高碳能源低碳利用示范基地。进一步发展先进制造业，以发展汽车及装备制造、陶瓷、PVC深加工、氧化铝及深加工产业为核心，形成国内领先的产业集群，形成空间上集聚发展及上下游紧密连接的先进制造业产业格局。推动战略性新兴产业发展，重点关注新医药、新材料、新一代信息技术产业等战略性新兴产业，建设可再生能源产业园区，建造我国西部地区重要的战略性新兴产业示范基地。提升传统优势产业，即重点发展羊绒服装与绿色农畜产品加工产业，优化企业技术装备水平，提升产品竞争力，扩大产业规模。

3.3 第三产业发展引导

加快传统服务业的改造步伐，大力发展现代服务业，将鄂尔多斯市打造成辐射晋陕蒙的高端服务业中心。优先发展金融贸易、教育培训、科技研发、文化创意、现代物流和会展经济为主的生产性服务业，支持鄂尔多斯市及周边地区产业发展与结构升级。重点发展以商贸服务、社区服务、休闲旅游、房地产业为主要内容的生活性服务业，完善城市功能。提升鄂尔多斯文化产业园、蒙古源流文化产业园、世界民族文化园的建设效率，推动文化旅游业、文艺演出业、文化娱乐业、文化产品业、广告会展业、创意产业和体育业发展，加快国家公共文化服务体系示范区建设。注重发展旅游产业，全面规划沙漠旅游、生态旅游、草原文化旅游、农业观光旅游，让鄂尔多斯市成为我国西部特色旅游基地。

4 鄂尔多斯市资源节约、利用与保護目标

4.1 水资源保护与开发利用目标

坚持开源、节流、保护并重的原则，加快建设一批重大水源工程，保障水资源供给;提高全社会节水意识，建设节水型社会，提高水资源利用效率，促进水资源可持续利用[15]。

通过水资源供需平衡及承载力分析，近期水资源总量可满足经济社会发展需要;远期将面临水资源供给紧张局势，在采用保证现有引黄水指标、提高再生水回用率、加强农业节水改造、调整工业产业结构、提高工业用水循环利用率等措施的基础上，积极争取额外的黄河引水指标，加强跨界水资源协调和水权置换，确保未来全市的水资源保障能力。

具体的水资源保护与开发利用策略如下：加强饮用水源地保护，保护水源地生态环境;加强水利基础工程建设，优化水资源配置;加强各行业节水能力，提高用水效率;开拓非常规水源利用，加快污水资源转化利用;健全水资源管理体制，建立相适应的水价体制。

4.2 土地资源保护与开发利用目标

进一步优化土地利用结构与空间布局，大幅度提高土地资源的集约化利用水平和综合利用效益，土地利用方式由粗放单向型、外延扩张型向集约循环型、内涵挖潜型转变。全市基本农田面积保持稳定。

具体的土地资源保护与开发利用策略如下：正确处理煤炭开采与城市建设的关系，合理划定禁采区，应留足城市发展空间，确保城市建设安全;加强土地整理，统筹城乡土地利用，建立土地流转机制;严格保护耕地，保障全市范围内基本农田面积稳定;开发与治理结合，合理开发未利用土地资源;整治生态敏感区，包括自然保护区、水源保护区、河流湿地、林地和水土流失区等。

4.3 能源保护与开发利用目标

建设清洁节能型城市，强化节能减排措施，建设多元化能源供应体系。各重点用能企业主要产品单位能耗达到或接近同期国内、自治区内先进水平;主要耗能设备能效达到国家规定的指标要求，新增主要耗能设备能源效率达到或接近国内、自治区内先进水平。

具体的能源保护与开发利用策略如下：优化产业结构，转变发展方式;加快技术革新，提高能源利用效率;加强新能源、清洁能源利用;发展节能社会建设。

5 结语

本文从鄂尔多斯市的城市性质和职能出发，分别从城市发展和城镇化发展2个宏观角度出发阐述了鄂尔多斯市开展城乡规划工作的开展方向。

参考文献

[1]李莹.全面实施《城乡规划法》促进城乡协调发展：写在《中华人民共和国城乡规划法》施行十周年[J].内蒙古人大，2018（9）：41-42.

[2]国务院关于进一步促进内蒙古经济社会又好又快发展的若干意见[J].实践（思想理论版），2011（8）：4-11.

[3]刘敬青，吴文化.鄂尔多斯市煤炭运输需求形势分析及建议[J].综合运输，2014（12）：41-44.

[4]杨晓锋.我国产城融合基本要义、现实困境与推进策略[J].财经理论研究，2017（1）：66-73.

[5]占许珠.水资源管理“三条红线”相互影响机理与联动机制分析[J].水利发展研究，2017（8）：14-20.

[6]张君.对促进鄂尔多斯经济转型产业升级的思考[J].内蒙古金融研究，2012（3）：38-44.