论我国新能源汽车补贴法治化实践中的问题及对策

王京歌 高晓璐

摘 要：新能源汽车补贴制度极大地推动了新能源汽车产业的发展，为构建清洁低碳的产业链促进充电桩等公共基础设施的建设奠定了基础。但是由于绿色经济立法理念的缺失，以及法律体系不健全、管理机制不协调、缺乏有效监督机制、补贴形式单一化等现实问题，导致新能源汽车补贴制度应有功能并未彰显。应考虑通过健全法律体系、协调管理机制、建立有效监督机制、丰富补贴形式的途径进行弥补，提高政府治理体系和治理能力现代化的水平，并为新能源汽车的发展营造公平的市场环境。

关键词：新能源汽车补贴;绿色经济;市场竞争

中图分类号：F426.471  文献标识码：A  文章编号：1673-2596（2020）07-0054-05

我国新能源汽车补贴制度经过十多年的发展完善，初步形成了具有中国特色的财政补贴体系，加快了汽车行业的产业转型和清洁能源的利用，创造了可观的经济和生态效益，但是随着社会的快速发展和公众出行方式的转变，再加上立法的局限性，新能源汽车补贴在实践中已然暴露出基础设施不完善、监管不到位等一些问题。针对新能源汽车补贴政策暴露出来的实际问题，学者陈黎认为要顺应《反垄断法》的补贴机制完善我国新能源汽车补贴的法律制度并且修改相关立法[1];学者黄永颖认为可以借鉴美国、日本等发达国家分类分指标的优惠政策完善我国的能源补贴机制[2];学者冯辉也认可应通过法律对新能源汽车补贴政策进行优化，营造公平竞争的市场环境[3]。本文主要从新能源汽车补贴法律体系缺失的立法理念入手，分析由于法律制度缺位带来的监督、管理、补贴方式等方面的缺陷，针对突出的法律问题提出科学合理的建议，力求为新能源汽车产业的后续发展打好基础。

一、新能源汽车补贴法治化的现实意义

新能源汽车补贴是通过政府用宏观调控的手段通过刺激市场活力，调节市场失灵等情况，促进汽车产业结构的转型，引导国民的能源消费观以及提高新能源汽车的使用率。税收是新能源汽车补贴的主要来源，政府按照法律规定的操作标准对生产和销售新能源汽车的企业进行补贴，降低新能源汽车的购置成本、提高大家对于开发生产和使用新能源汽车的积极性。用法治化规范补贴行为，将法治作为新能源汽车补贴整体流程的基本遵循，对于保护纳税人的合法收益、制约公权力的行使、提高行业活力和环境质量都有重要意义。

（一）经济意义

通过新能源汽车补贴政策，推动汽车企业的产业转型，在发挥市场为主导作用的同时引导企业对清洁能源的研发和利用，既节约资源又保证经济的稳定增长。我们通过对大理燃油公交车和新能源公交车的使用成本、车辆购置成本等经济性因素的比较分析可以发现燃油车使用成本远远高于纯电动车的使用成本，但是其全寿命周期成本却是纯电动车的2倍[4]。在使用周期、维修费用、里程数相同的情况下，纯电动车的经济效益显然更为可观。并且根据新能源汽车的发展规划，2025年，新能源汽车年销量占比要达到20%[5]。新能源汽车成为影响国民经济和节约能源的重要战略地位已成定局。

（二）生态意义

新能源汽车补贴将环境利益放在首位，通过提高新能源汽车的使用率减少二氧化碳等温室气体的排放，运用GREET模型和WTW体系，通过传统内燃机汽车和新能源汽车全生命周期污染物排放量的对比分析发现，新能源汽车不仅节约能源而且温室气体的排放量相对较低，虽然对酸雨污染物的排放量增加了35.36%，但是从总体的生态效益而言发展新能源汽车比传统内燃机汽车环境效益更为明显[6]，能更好地实现我国到2020年单位国内生产总值温室气体排放比2005年下降40%的行动目标，对于应对全球气候变化的生态效果显著。

二、我国新能源汽车补贴法治化实践中的问题

我国的新能源汽车补贴制度从2009年起发展至今已然初具规模，新能源汽车产业基本实现了弯道超车进入绿色发展的快车道，但是由于初期绿色发展等立法理念的缺位导致我国新能源汽车补贴法律体系不健全、管理机制不协调、缺乏有效的监督机制、补贴形式单一等一些实体和程序问题，政策的倾斜性不仅影响了市场的良性竞争也可能造成国家资源的浪费。

（一）法律依据不健全

首先，绿色立法理念的缺位。实行新能源汽车补贴的落脚点在生态保护和绿色发展，以经济发展促进环境效益的实现，但是在政策制定的过程中经常发生以损害环境为代价来刺激经济增长的情况。例如《节能与新能源汽车产业发展规划（2012-2020年）的通知》重点在于扩大新能源汽车产业的规模，闭口不谈可能引起的敏感环境污染问题，所形成的四项基本原则是关于促进企业生产的一整套发展措施[7]。新能源补贴政策的制定偏向经济化而忽略生态效益，与环境资源与保护的理念相冲突。

其次，缺乏上位法的指导。我国的《能源法》立法进程缓慢，作为能源治理与开发法律体系的核心法，由于受到政治、经济等因素的影响一直未颁布实施，导致新能源汽车补贴法律规范缺乏统一的指导。现阶段新能源汽车政策的制定受制于《节约能源法》，新能源汽车补贴的法律体系与环境资源保护法不能完全接轨，造成补贴与退补机制的缺陷，再加上其涵盖新兴产业的经济属性以及补贴政策的政治属性等多方面元素，《节约资源法》显然无法完全覆盖和调节新能源汽车领域的环境与经济问题。

第三，对政策的依赖性强。新能源汽车补贴的退补和激励机制，大多通过政策实施。2019年3月26日，财政部、工业和信息化部、科技部以及发展改革委联合发布了完善补贴政策的通知[8]，随后北京、天津等地政府纷纷出台相关政策对新能源汽车补贴进行规制;用政策去刺激新能源汽车产业的发展毫无疑问是可取的，但是忽视产业发展可能产生的环境污染问题却并不合理。从结构来看，新能源汽车是由两部分组成的：新能源和汽车。在构建环境友好和资源节约型社会的大环境下，对新能源汽车进行补贴的大部分原因在于新能源這一环境属性而非汽车这一经济属性，但是补贴政策的制定者却默认生产新能源汽车的全过程都是无污染的，忽视制造等过程导致环境问题的可能性，一味地将侧重点放在大力推广和发展新能源汽车规模。

（二）管理机制不协调

第一，公共配套设施不完善。新能源汽车补贴的重点在于推动行业转型、激发创新能力、促进科研技术水平的进步。我国的新能源汽车生产技术经过十多年的探索已经有很大程度的提升，但是与世界上的发达国家相比还有一定的差距，例如对电机、动力电池等技术领域的研究。我国的补贴政策激励企业扩大产业规模，根据销售数量发放补贴金，对充电桩等配套公共设施的关注相对薄弱，致使销售出去的汽车和投入使用的汽车不成正比。目前充电设施由企业与停车场、大型商场等业主自行协商合作构建，充电桩数量很难满足市场需求。再加上近期油价下跌降低了传统内燃机汽车的出行成本更是给新能源汽车的使用带来阻力，在充电桩短缺的情况下使用新能源汽车远行是存在一定困难的。

第二，破坏市场的公平竞争。新能源汽车是低碳出行的不二选择，虽然在技术领域和运营方面出现一些问题，但是在理论上完全可以实现清洁高效的出行，传统汽车将会被逐渐取代，但是我国的补贴政策破坏了市场竞争的公平，在抢占了传统能源汽车市场的同时并未充分考虑到传统汽车产业的生存危机，对中小企业而言根本无力支付转型初期的资金，风险自负的转型使大多数企业望而却步。

（三）缺乏有效监督机制

第一，法律缺位导致监督力度不足。我国新能源汽车补贴最高位阶的法律是国务院制定的行政法规，行政监管是主要的监督形式。当行政权力脱离法律制度的制约，监督效果将大打折扣。目前新能源汽车领域的大多数企业对于大数据的统计和运用能力与互联网、电子商务和传统汽车企业差距甚远[9]，依靠数据监测、社会监督等方式无法对权力形成有效的约束;上位法的缺失无法对新能源汽车补贴的审批和申请流程进行统一的指导和监督，致使地方和国家的补贴流程不一致，行为人利用政策的漏洞实施骗补。经过数据统计和论证，2015年骗补行为最为猖獗，截止年底涉骗车辆占总产量的15.4%，涉骗金额占中央财政补贴总额的27.7%[10]。对于骗补行为人的违法责任也未明确规定，补贴资金的流失在一定程度上会降低科研工作的积极性。

第二，地方保护主义严重。地方政府的私利性使其在制定补贴申领细则时对外来企业区别对待，违反行政法规私自设立地方准入机制，调高外地企业进入标准，严重破坏了市场公平竞争的氛围;由于行政机关的政治属性，在制定补贴政策时对于新能源汽车的市场信息和产业结构等经济属性了解不全面，补贴政策偏向地方龙头企业，弱化了对中小型汽车行业的补贴，有些地区自选补贴名录，只对纯电动汽车进行补贴，对技术相对成熟的混合动力技术汽车视而不见;政府基于公益角度的出发对新能源汽车产业进行补贴投资，企业基于抢占市场的利益角度获取补贴份额，政府和企业的最终目的出现偏差导致政策激励没有达到预期效果，一些行业受到政策补贴的激励加快对产业的转型，但会出现获取补贴后挪作他用的情形，转型后的企业抢占市场份额，影响一些有能力的中小企业的发展。

（四）补贴形式的单一性

为刺激消费需求，我国的新能源汽车补贴主要集中在销售领域，在汽车出售上牌后发放一部分的补贴，当从注册登记之日起2年内行程满足2万公里之后可以按照规定的程序申请后续补贴，主要是由企业先从销售金额内将补贴扣除然后将优惠过后的价格提供给消费者，再由政府将补贴发放给企业。这种专项补贴的方式，给企业骗补提供了可乘之机，企业根据补贴金的数额故意提高售价或者制造假的销售记录进行骗补的行为屡禁不止，严重浪费国家公共资源。

三、我国新能源汽车补贴法治化的完善对策

新能源汽车补贴作为影响国民经济的重要能源战略，必须在党的绝对领导下运用法治的手段对于出现的问题进行规制，充分考虑环境和经济要素，考虑人民的需求和市场的自我调节能力，科学合理地规划能源补贴的方式方法，健全能源补贴法律体系，协调管理机制，构建有效的监督制度，丰富补贴形式，有效发挥政府的宏观调控能力，构建清洁高效、便捷安全的低碳能源体系。

（一）健全法律体系

首先，奠定绿色原则的基础地位，坚定可持续发展的生态理念。民法作为万法之母，能够指引和评价大多的民事活动，根据民法和环境与资源保护法的相通性，在新能源汽车补贴法律制度缺乏绿色发展的理念时要紧跟民法确定的指导原则展开立法。民法典草案第9条规定的绿色原则，完全可以作为新能源汽车补贴相关法律制定的立法理念。我国新能源汽车补贴政策的实施已然步入相对成熟的阶段，应当摒弃初期为了激发市场活力轻视环境价值的理念，在进一步完善新能源汽车补贴法律制度时，注重绿色经济和可持续发展，协调发展和保护的关系。

其次，制定指导性的上位法。要积极推进能源立法，作为指导能源发展和治理，处于能源管理法律体系核心的《能源法》，对于新能源的发展和补贴有统一的指导原则;新能源汽车作为促进资源节约的新兴产业，能源补贴涉及经济、政治、环境等多方因素，简单地依靠《预算法》《节约能源法》和效力等级不高的地方性政策并不能构建全面的法律体系，可以考虑制定专门的补贴法律规范对审核、申请、退补等环节统一规定，使政府投资做到进退有度，增加法律的权威性和前瞻性。

第三，减少对政策的依赖性。健全的法律体系给企业带来的安全感远胜过资金投入。政策的制定必须受立法的制约，通过法律向行政机关、企业和消费者传达补贴的相关政策，统一程序标准，尽量避免多头管理的情况发生，维护法律的稳定和权威。政策的制定也要综合考虑新能源汽车的发展因素，包括补贴的科学性、规范性、生态性等因素，转变补贴的侧重点将更多的焦点放在新能源的研发利用而并非汽车制造规模和销售上。

（二）协调管理机制

第一，加快公共基础设施建设。加快推动新能源汽车充电桩等基础设施的建设是解决新能源汽车使用频率较低的有效手段，基础设施的前期建设需要政府提供正确的引导和补助，2020年3月20日，工信部下发文件称要将新基建作为重点任务，3月21日国家发改委也表示要加快推动新基建高质量发展[11]。北京、广西、国家电网等行政区域和单位也纷纷表示为建设新能源汽车充电桩提供助力。通过国家政策的倾斜尽早实现充电桩1：1的规划，为新能源汽车的出行提供可靠的能源保障。在制定充電桩的补贴政策时要总结早期建设中存在的资源浪费等问题，科学合理地对基础设施的选址进行规划，利用相较成熟的陆上风电和光伏电为充电桩输送电力，提升运营服务的质量保证充电的高效性和安全性。

第二，营造公平竞争氛围。从产业结构上，对传统汽车产业而言尽快完成产业转型是大势所趋。在环境污染和传统能源稀缺，我国大力构建生态文明的背景下，新能源汽车的发展和使用才是迎合市场需求，抢占市场份额的绿色产品。从政策补贴上，要扩大补贴范围，政府投资的关键点应该由扩大销售规模转移到核心技术的研发，加强共性技术的供给。传统汽车产业由于企业规模和经营时间的优势对于汽车的外观设计、生产技术相较新兴企业便捷，转型的难点在于研发核心技术资金的风险承担以及知识产权的保护。政策补贴可以弥补因研发技术造成的经济损失以及预防侵权事件的发生。

（三）建立有效监督机制

第一，增加监督力度。在法律体系建设过程中增强法律责任的规定，丰富监督的形式，设立立法层面的监督，发挥人大监督的作用。用法律统一补贴的审核、申请、发放、监管等流程的标准，借鉴互联网、传统汽车销售领域构建大数据追踪技术的经验设立云检测平台，监督行政权力的行使;建立补贴的预算和审计机制，对于补贴的前期发放、中期追踪、后期验收进行科学合理的规划和合法性审查;平衡受补贴者权利和义务之间的关系，对于骗取补贴数额巨大的行为人不仅应该追究行政、民事责任，必要时追究刑事责任。

第二，破除地方保护主义。用法律约束地方政策，削弱地方财政的补贴权，大额补贴由中央财政统一发放，对于外来企业准入条件的审核实行立法监督及司法审查，将2016年6月国务院出台的《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》规定的公平竞争审查落到实处[12]，废除地方保护色彩严重的地方性法规和政策，禁止地方对外来企业设立法律规定之外的义务，营造公平竞争的市场氛围，让法律为新能源汽车产业的发展提供明确清晰的指导;强化政府的管理能力，在充分了解市场信息和产业结构的情况下制定公平合理的补贴方式，提高对中小型企业的关注度，改正違反《行政许可法》的补贴行为，统一补贴名录，允许对具体行政行为提起行政复议或行政诉讼，实行双积分管理机制;虽然政府公益导向的目的和企业追求利益最大化的需求存在冲突，但是通过对我国2009-2018年A股新能源汽车板块36家上市公司的面板数据进行分析后发现，政府补贴对新能源汽车企业创新投入的绝对值有正向刺激[13]，通过补贴的宏观调控能形成政府和企业共同推动新能源汽车发展的合力，要充分发挥政府补贴的正向激励作用，引领新能源汽车领域的绿色发展。

（四）丰富补贴形式

实践证明，为了刺激消费需求实行专项补贴的方式并不利于市场的良性竞争和资源的公平分配，为了科学合理地规划补贴金的发放方法，应当丰富补贴形式，转变补贴类型。首先，可以借鉴欧美等发达国家的补贴经验，降低我国专项补贴的力度，实施普惠性补贴。现如今，我国新能源汽车产业的自我发展已经可以独当一面，为平衡市场竞争力和避免国外的反补贴措施，我国的补贴范围可以考虑扩大到外资企业。其次，由以往的供给型补贴转变成减免型补贴。根据我国《税法》的规定对于发展新能源汽车的产业实行一定程度的税收减免，减少企业优惠，将补贴直接发放到消费者，预防骗补行为的发生。第三，根据市场的供求关系实施补贴倾斜，通过政府投资的形式激发产业活力。

结语

新能源汽车补贴是以环境价值为本位，以激励绿色经济为目的的宏观调控手段。在新能源汽车退补已成定局的情况下，将由市场自己制定新能源汽车产业的内部运营方案和产业升级策略，在退坡到位之前，我们必须吸取补贴政策的积极经验和失败教训，将成型和有效的国家政策上升到法律层面，以绿色和可持续发展的立法理念为指导，构建科学高效具有前瞻性的法律体系;协调充电桩等公共基础设施的建设;构建云监管的大数据平台，强化政府、企业和消费者的责任，充分发挥市场的主导地位，激发产业的良性竞争;丰富补贴形式，根据市场的供给侧需求调整补贴力度，将补贴资金主要投入新兴技术的研发和创新，实现新能源汽车产业的全程低碳。

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参考文献：

〔1〕陈黎.新能源汽车财政补贴相关法律问题研究[J].赤峰学院学报（哲学社会科学版），2017，38（09）.

〔2〕黄永颖.新能源汽车补贴机制必要性分析[J].现代商贸工业，2017（10）.

〔3〕冯辉.新能源汽车产业政府补贴的法律规制研究[J].政治与法律，2017（12）.

〔4〕王松.新能源汽车经济效益初步分析[J].汽车与驾驶维修（维修版），2019（03）：70.

〔5〕陈琦.2015年、2020年、2025年，我国新能源汽车产业的关键时间点[J].汽车与配件，2020（04）：44.

〔6〕金莉娜、陆怡雅、谢婧媛等.基于GREET模型的新能源汽车全生命周期的环境与经济效益分析[J].资源与产业，2019（21）：1.

〔7〕杨蔚林、赵若汀.我国新能源汽车法律制度中的四个矛盾及其解决[J].河北法学，2018（36）：50.

〔8〕刘一乐.2019年新能源补贴落地[J].商用汽车新闻，2019（10）：1.

〔9〕张静静、刘璐、李剑玲.生态消费视角下的新能源汽车商业模式创新研究[J].生态经济，2020（03）：77.

〔10〕黄永颖.新能源汽车补贴机制必要性分析[J].现代商贸工业，2017（10）：131.

〔11〕秦胜南.充电桩建设有望迎来加速期[N].中华工商时报，2020-3-25：01.

〔12〕陈黎.新能源汽车财政补贴相关法律问题研究[J].赤峰学院学报（汉文哲学社会科学版），2017，38（09）：86.

〔13〕应晓妮.政府补贴对新能源汽车企业创新投入的影响研究[J].中国物价，2020（02）：33.

（责任编辑 赛汉其其格）

On the Problems and Countermeasures in the Legal Practice of New Energy Vehicle Subsidies in China

WANG Jing-ge， GAO Xiao-lu

（School of law， Henan University， Kaifeng 475001， China）

Abstract： The subsidy system of new energy vehicles has greatly promoted the development of new energy vehicle industry and laid a foundation for building a clean and low-carbon industrial chain to promote the construction of public infrastructure such as charging piles. However， due to the lack of the concept of green economy legislation， the imperfection of the legal system， the disharmony of the management mechanism， the lack of effective supervision mechanism， the simplification of the form of subsidies and other practical problems， the function of the new energy vehicle subsidy system is not obvious. In order to improve the level of the modernization of the government's governance system and governance ability， we should consider the ways of improving the legal system， coordinating the management mechanism， establishing an effective supervision mechanism and enriching the forms of subsidies， and create a good market environment for the development of the new energy automobile industry.

Keywords： Subsidies for New Energy Vehicles; Green Economy; Market Competition