关于宗教工作法治化的几点思考——写在新修订《湖北省宗教事务条例》实施之际

文/如枫

习近平总书记在2016年4月召开的全国宗教工作会议上强调指出，“要提高宗教工作法治化水平，用法律规范政府管理宗教事务的行为，用法律调节涉及宗教的各种社会关系”。运用法治思维和法治手段管理宗教事务，已成为我们党对待与处理宗教问题的基本立场和主要方法，宗教工作法治化是依法管理宗教事务的根本路径和必然趋势，是实施全国依法治国战略、推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，体现了我们对宗教事务管理思维的变化，以及由此带来的管理方式和治理手段的变化。

宗教工作法治化历程回顾

我国宗教工作法治化历程。宗教工作法治化是在我国实施依法治国战略的大背景下展开的。改革开放以来,宗教工作法治化建设经历了从依据政策管理到法制化管理、再到法治化治理的发展历程。

第一阶段（1978年-1990年）：宗教工作依据政策进行管理。十一届三中全会提出“加强社会主义法制，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”这一治国理念和方略，对我国宗教工作产生了重大影响。1982年中共中央印发《关于我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基本政策》，规定“绝不允许宗教干预国家行政、干预司法、干预学校教育和社会公共教育”。强调“充分发挥爱国宗教组织的积极性和应有的作用，使它们在宪法和法律的范围内主动地开展有益的工作”。首次提出制定“宗教法规”。这一阶段，宗教工作的主要任务就是纠正“文革”时期对宗教的错误认识，全面落实党的宗政策，指导成立宗教爱国组织，逐步恢复和开放宗教活动场所。由于宗教法规尚未出台，相关管理制度还未成型，宗教政策成为政府宗教管理的主要依据。

第二阶段（1990年-2012年）：宗教工作进入法制化管理阶段。1990年全国宗教工作会议及下发的《中共中央、国务院关于进一步做好宗教工作若干问题的通知》，明确提出依法管理宗教和加快宗教立法的任务。1991年至1996年，《宗教社会团体登记管理实施办法》《关于中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定》《宗教活动场所管理条例》《宗教活动场所年度检查办法》等一系列单项法规规章先后颁布并开始实施。2004年，我国第一部综合性宗教行政法规——《宗教事务条例》颁布。这一阶段，我国宗教法制体系建设开始了实践探索，宗教事务管理由从依政策管理为主逐步向依法与依规管理并举的方式转变。

第三阶段（2013年至今）：宗教工作进入法治化治理阶段。党的十八届四中全会提出全面推进依法治国方略，十九届四中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化，为我国政府宗教工作法治化建设提供了政策依据。习近平总书记在2016年全国宗教工作会议上的重要讲话，为宗教工作树立了全新的价值标准和管理目标。习近平总书记强调，要提高宗教工作法治化水平，用法律规范政府管理宗教事务的行为，用法律调解涉及宗教的各种社会关系。2018年2月施行的新修订《宗教事务条例》，标志着我国宗教工作法治化建设迈上新台阶。

湖北省宗教工作法治化实践。伴随着我国宗教工作法治化进程，湖北省宗教法制建设和法治实践取得了一定成效。

在法制建设方面，1992年12月3日，我省第一部宗教方面的政府规章《湖北省宗教事务管理暂行规定》（湖北省人民政府省政府38号令）正式实施。同时，我省宗教配套规章不断完善。2005年以来，先后制定下发《湖北省民族宗教行政执法依据》《湖北省宗教活动场所登记换证工作实施意见》《湖北省两类宗教活动场所（寺观教堂和其他固定宗教处所）的具体区分标准》和《湖北省宗教活动场所登记证编号方案》等文件。2009年10月1日，湖北省第一部地方性宗教法规《湖北省宗教事务条例》施行。2020年3月1日，新修订的《湖北省宗教事务条例》（简称新《省条例》）实施，开启了湖北省宗教法制建设新篇章。

在法治实践方面，一是加强正面引导和规范管理。加强对宗教活动场所、宗教活动和宗教教职人员的依法管理。按照《宗教事务条例》《湖北省宗教事务条例》及其有关配套办法的规定开展宗教行政审批，开展合法宗教活动场所重新登记换证、宗教教职人员认定备案和宗教活动场所财务监督管理试点工作。二是切实维护宗教界的合法权益。会同省委统战部联合下发《关于进一步加强宗教团体建设的意见》，逐步健全各级宗教爱国组织体系；加大对省宗教团体建设的支持力度，争取省政府下拨专款解决省宗教团体办公用房和天主教房产遗留问题，联合人社、民政、财政等部门，推动落实宗教教职人员社会保障和低保待遇。三是加大违法行为的治理和打击力度。非宗教活动场所、非宗教组织经营管理宗教活动场所专项治理（“两非”专项治理）、开展基督教私设聚会点专项治理工作、佛道教商业化治理、非法宗教出版物治理、抵御境外利用宗教渗透、取缔非法宗教活动、打击针对高校学生和未成年人的非法传教活动等，有效维护了良好的宗教生态环境。

利川市民宗局组织宗教界人士学习新修订《湖北省宗教事务条例》

现阶段我省推进宗教工作法治化面临的挑战

宗教工作法治化的共同思想基础还不牢固。一方面党政干部运用法治思维和法治方式处理宗教问题的自觉性有待增强。一些党政干部还未摆脱对政策和行政手段的依赖，习惯用行政命令的方式来管理宗教事务，以言代法、以权代法的现象依然存在；对运用“导”的态度和方法对待和处理宗教问题的理解不深不透，离“导之有方、导之有力、导之有效”还有较大差距。另一方面，宗教政策法规宣传普及不够，宗教界和信教群众的公民意识、法治意识和尊法学法守法用法的自觉性有待增强，教育引导其正确处理国法与教法的关系尚有很多工作要做。

宗教工作法治化的社会基础有待夯实。习总书记一再强调，宗教事务要纳入依法管理轨道，没有法外之地、法外之教、法外之人。宗教问题的敏感性一定程度上制约了法治化进程。宗教在社会生活的各个领域还远未“脱敏”。一是社会对宗教另眼相看。宗教界享有政府提供的基本公共服务还不均衡，对宗教教职人员纳入社会保障体系、享受相关政策待遇问题未得到全面落实；宗教活动场所纳入国土空间规划和城乡建设规划事宜尚缺乏实践路径。二是宗教界自身持有的特殊性意识。宗教院校和宗教活动场所的法人意识不强。国务院《宗教事务条例》虽然赋予了宗教团体、宗教院校和宗教活动场所的法人身份和地位，但自条例实施以来，全省乃至全国宗教活动场所自愿申请法人登记的寥寥无几；宗教界遵守国家财务制度、接受财务监管的自觉性、依法办理税务登记和纳税的意识不强。三是宗教团体自身建设薄弱，自我教育、自我管理、自我引导能力不足，宗教领域存在的商业化问题、教风不正、借教敛财等问题损害了宗教界的形象。

宗教工作法治化的组织人才保障还不充分。一是基层宗教执法力量不足。新一轮机构改革，大多数市、县民宗部门与统战部门合署设置后，基层宗教执法力量不足的问题凸显。二是部分基层组织执法权缺失、综合执法机制尚未确立。经济开发区、工业园区、管理特区等功能区尚不具备执法权，宗教执法事项未纳入乡镇综合执法的范畴。三是宗教工作干部的执法能力和水平还不适应宗教工作新形势新任务新要求。

宗教工作法治化的基础性工作还不扎实。一是宗教基础数据掌握不清、信息采集和更新不到位，信息化建设和大数据管理相对滞后。二是与新《省条例》相配套的制度办法有待完善。两类场所的区分标准未能作出调整，新《省条例》新增备案事项的具体备案办法等有待制定。三是宗教专项工作成果有待进一步巩固，非法宗教活动场所、基督教私设聚会点治理后易反弹。四是各层级宗教工作部门的权责边界有待进一步厘清，上下协同、规范高效的宗教执法体系还未形成，宗教工作联合执法的常态化机制尚未建立。

此外，国内外大环境对宗教领域的影响，给宗教工作法治化的顺利推进带来了许多不确定性因素，宗教工作法治化任重而道远。

以学习贯彻新《省条例》为契机，努力开创湖北宗教工作法治化新局面

加大宗教政策法规教育培训力度，筑牢宗教工作法治化的共同思想基础。一是推动新《省条例》学习培训“四个纳入”。积极争取将新《省条例》纳入党委理论学习中心组的学习内容，纳入当地党校（行政学院）主体班教学内容，纳入当地“七五”普法的重点内容，纳入干部教育培训计划，确保宗教工作“三支队伍”全覆盖。二是抓好宗教界和信教群众的培训学习。组织宗教教职人员、宗教活动场所管理组织成员和宗教院校师生认真学习新《省条例》，将新《省条例》宣传纳入宗教活动场所“四进”活动内容，支持宗教界建立法治宣传员队伍，用信教群众听得懂、易于接受的方式讲好新《省条例》内涵。三是创新学习宣传方式载体，充分运用互联网和新媒体，不断扩大社会知晓面，最大限度凝聚思想共识。

构建系统完备的宗教执法体系，夯实宗教工作法治化的制度基础。一是加快完善与新《省条例》配套的制度办法。如：两类场所区分标准，宗教活动场所改建、新建建筑物、设立临时活动地点、互联网宗教信息服务等的审批办法，以及宗教教育培训、接受境外宗教捐赠、宗教教职人员兼任主要教职或跨省任职等的备案办法。二是完善省市县三级宗教工作部门权责清单，规范行政执法行为，着力构建上下协同、规范高效的宗教执法体系。三是加强与相关职能部门的沟通协作，推进宗教工作联合执法常态化开展。

突出重点补短板强弱项，打牢宗教工作法治化的工作基础。一是加强调查研究，全面准确掌握宗教基本情况，分析研判形势，掌握其发展变化规律。二是加强宗教信息化建设，构建以大数据为支撑的宗教事务管理服务体系，实现基础数据信息的及时采集、更新和共享，助推宗教领域“放管服”改革，不断提高网上政务服务水平。三是支持宗教团体加强自身建设，不断提升其自我教育、自我管理、自我引导能力，帮助解决宗教界实际困难，维护宗教界的合法权益。四是巩固和拓展宗教专项工作成果，稳步消化非法宗教活动场所、基督教私设聚会点存量，严防反弹，减少直至杜绝增量产生。五是加强互联网宗教信息服务监管，建立网络评论员队伍，做好宗教网络舆情工作。

加强执法队伍建设，强化宗教工作法治化的组织人才保障。一是选优配强基层宗教执法人员，探索横向跨部门联合执法、纵向跨层级协同执法的工作机制。二是通过规章或规范性文件授权的方式，解决经济开发区、工业园区、管理特区等基层组织执法权问题，积极开展试点，推动将宗教执法事项纳入乡镇综合执法范畴。三是加强工作指导和业务培训，全面提高宗教工作执法水平。宗教执法人员要深入学习《宗教事务条例》、新《省条例》，将熟练掌握、正确运用条例作为看家本领，增强运用法治思维和法治方式处理宗教问题的自觉性，切实将其中蕴含的“职权法定、权利与义务对等、保护与管理并重、正面引导与违法惩戒相结合”等法治理念及法治原则贯彻到宗教工作实践中去。