互联网背景下信息对公共政策执行的影响

申伟宁,马 斌

(河北经贸大学 公共管理学院,河北 石家庄 050061)

一、问题的提出

互联网的发展使得信息传播空前便利。公众通过互联网电子政务、微博以及网络论坛等平台参与公共政策制定、监督执行等事宜已成常态,网络民意已是民意重要来源之一,政治作用日益凸显。但鉴于中国互联网络主体结构的不平衡性(譬如年龄、学历、职业、城乡以及地域等)、特殊利益集团的网络舆论干扰、传统舆论主流媒体 “把关人” 功能的弱化与网络新兴媒体 “把关人” 的缺失,网络舆论中所含信息与源信息有一定差距,再加之人的 “有限理性” 与政府官员的利己主义心态,真实的公共政策信息在政府的委托代理层级传递、执行过程中也存在一定的 “损耗” ;而另一方面,网络舆论的正义呼声(譬如,对反腐倡廉的支持等)、网络信息管理部门的设置也会 “倒逼” 相关政府部门提高信息传递的真实性,加大公共政策的执行力度,提高公共政策执行效益,因而,公共政策执行的效益是这正反两种力量交互作用的结果,究其结果如何有待我们进一步深究,文章正是基于此而撰写的。

二、文献评述

公共政策信息真实、准确,是科学制定、执行公共政策的前提条件。美国学者J.S.利文斯顿曾指出,问题的挖掘、确认较之问题解决更为重要,对决策者而言,完整、优雅的方案解决错误问题导致的不良影响远比不完整的方案解决正确问题大得多。互联网舆论对信息传播的影响也具有 “马太效应” ,优势方(譬如知名人士、领导干部以及发达地区等)的舆论、信息通常备受信息搜集者关注并接纳,而劣势方(譬如岌岌无名者、基层人员以及落后地区等)的言论通常受到压制,没有立足之地,造成信息上传通道阻塞。美国学者拉扎斯菲尔德等通过调查研究发现,社会地位低、接触媒体少、信息渠道较窄的受众鲜有观点形成,往往求助于 “意见领袖” ,并提出了 “两级传播” 假设[1]。Noelle-Neumann最早提出 “沉默的螺旋” 这一理论以描述如下现象,即鉴于企图避免因单独持有某观点而被孤立的普遍心理,个人在表达观点时,会先感受下 “观点风向” ,如果观点广受欢迎,则会积极参与,观点也因此迅速扩散;反之,则会保持沉默,对立观点声势会更加浩大,如此循环往复,于是 “沉默的螺旋” 形成[2]。美国学者桑斯坦通过分析网络世界观点的形成过程,在《网络共和国—网络社会中的民主问题》中提出了著名的 “群体极化” 现象,即起初即存在某种感情倾向的成员,通过网络互动容易形成更具感情倾向的极端观点[3],因而,互联网对网络信息的影响具有两面性。李甘林强调,网络民意会对官员产生巨大压力,为政府官员构建了展示政绩、接受民众检阅与监督公权的良好平台[4]。美国学者李普曼等首次全面论述了新闻史上的舆论传播现象,从公众舆论角度描述了成见、兴趣、公意的形成,并提出了如何控制舆论的观点[5]。如美国学者基恩在其名著《网民的狂欢》所强调的,鉴于数字世界里媒体 “把关人” 的缺失与言论主体的匿名性,无人为信息的真实性买单,于是,错误、谎言、谣传如病毒般蔓延[6], “网络水军” 也应运而生。渐进决策理论创立者美国学者林德布洛姆在《决策过程》强调, “政策的制定是自上而下集体合作努力的结果,其中,行政首脑居上,普通公民居下,其他参与者居中,如同一架梯子,公民自下而上反映其观点、偏爱”[7]。而在其信息传递过程中,由于利己性驱使,不同层级官员总是投其上级官员所好,人为地对信息进行 “过滤” ,以致高层级官员、政策制定者很难获得真实、准确的信息[8],层级愈多,信息失真性愈高,政府官僚机构在政策执行过程中付出的努力也将越少。

关于公共政策的执行,影响因素众多,有可控因素,也有不可控的意外因素,譬如自然灾害、气候变化以及某些超域效应等因素[9]。政策执行,就组织理论视角而言,本身可视为政策制定者与其执行者在业务履行过程中所产生的一种交易,实属组织现象,鉴于此,政策执行显然当属典型委托—代理模型。实践中,中央政府基于整个社会公共需要制定公共政策,政策的整体性、宏观性与地方政府利益诉求的局部性、微观性时常存在一定偏差,因而,虽然同为谋求最大化利益的理性追逐人,处于委托人地位的中央政府与处于代理人地位的地方政府之间存在着利益冲突[10]。在中国,公共政策执行机构是由中央至地方最基层政府之间的众多层级构成,下级政府在其所辖区域承载上级政府所委托的地方公共事宜,委托—代理关系显著,尤其在公共政策自中央至地方政府、由上级到下级政府自上而下执行过程中,各级政府作为 “理性经济人” 的目标不太吻合情况下[11]。公共政策执行过程中的委托代理关系也可分为三重,委托方分别是公民与作为其代理机构的立法机关、政府行政系统、各级政府组织,对应的代理方分别是政府行政系统、各级政府组织、政府组织工作人员,但 “多重委托代理” 可能会因政府公共政策执行中的垄断地位、代理人的偏好与私欲、信息不对称等因素而失效[12]。威尔逊在其《美国官僚政治》中指出,消除政府官员偷懒现象的困难远非标准的委托人—代理人理论涉及之范畴[13]。因而,只有尽可能地综合考虑公共政策制定、执行的各种影响因素,方能估量政策制定者的行为是否实现其预期目标。丁煌[14]基于信息不对称视角考察了众多因素对公共政策执行的影响,并提出相关对策建议。互联网功能的日益强大,更为解决委托—代理问题提供了极大的便利,设置专门的网络信息管理部门,构建政府信息网络披露机制,网络化、电子化、大众化政府信息管理系统,能够有效降低公民参政、议政、监督制约政府行政权力成本,减少委托—代理层级,降低信息传递损耗[15]。网络化治理下,政府能够将自上而下垂直的单向委托代理—层级转化为双向互动、多元参与的网络化结构,利用其创新性、专门化以及灵活高效等优势处理政策执行中的目标一致、信息沟通困难及数据不足等问题,以提高政策收益。

三、网络信息对公共政策执行效果的影响

(一)网络信息对基层政府信息源的影响

“互联网+” 在扩大民众参与范围、拓宽信息来源的同时,因囿于 “数字鸿沟” 等因素的影响可能导致信息一定程度的失真。一方面,物质生活日益改善,网络技术与新媒体蓬勃发展,网民搜集信息、发现与分析问题的能力也日趋提升,参政议政意愿愈加强烈。互联网为社会多方参与公共政策制定及其监督执行提供了无限广阔平台,电脑或者各种移动终端均能让民众轻松便捷参与其中,除已广泛投产的网络问政与电子政务平台外, “两微一端” 、网络论坛等已成为网民参与公共决策的重要渠道。于是,通过互联网,公众可以畅所欲言,自由表情达意,充分行使话语权,真实呈现其对突发事件的目击事实、对当前相关政策的真实感触以及未来公共政策的态度,以益于集中民智,便于政府直接、多样化了解民众关于公共政策的意见建议,形成政府公共政策科学决策的依据,进一步提高公共政策的执行效益。网络反腐借助网络平台使大批贪官在网民检举下纷纷落马,其成效被形象喻为 “小鼠标绊倒大贪官” ,深化了反腐制度改革。此外,大数据技术不断扩大目标样本空间,极大提高了对经济、社会以及网络舆情等预测的准确性,便于公共政策制定者及时、准确、全面地把控民意动态和倾向,依据实情因地制宜出台相应政策。 “养老金并轨” “延迟退休” 以及 “二孩政策” 的实施即是明证,决策前,政府利用互联网广征民意,为决策的实施提供坚实依据。

另一方面,数字鸿沟的存在一定程度上阻碍了民意的真实表达,互联网的普及、应用存在区域和城乡等发展不平衡特性。以CNNIC 统计为据,截至2020 年3月,城镇与农村网民规模分别为6.49 亿、2.55亿,占比分别为71.8%、28.2%,网络普及率差异显著;同时,互联网普及率较高的北京和较低的云南也相差甚远,将近一倍。这种不平等性潜在地根据获取、使用和分析信息的能力差异将网民划分为 “信息富人” 与 “信息穷人” ,于是, “信息富人” 理所当然把控公共政策的决策权。其次,网络信息具有自由性、广泛性、即时性、实时互动性、高度共享性以及信息主体的隐匿性等特征,信息质量也因此良莠不齐,鱼龙混杂,而信息数量更是成倍增长,无所不容。在信息发布、传输缺乏严格检查的情况下,公众舆论会在集体无意识与从众心理作用下产生群体极化效应,呈现井喷式、非理性特征,形态各异的政客和利益团体利用公众网络表达利益诉求的机会投机钻营,在特殊利益集团别有用心的舆论操控下,或在商业网络 “水军” 等因素的干扰下,网络信息将会严重失真,正因如此,现实中相互攻击、彼此丑化的现象层出不穷。这些都在一定程度上增加了政府部门捕捉真实信息的难度,降低了所获决策信息源的真实性。

(二)网络信息对层级制委托代理关系中信息传递的影响

公共政策领域在信息完全对称情况下,鉴于作为理性经济人,民众和官员的完全理性及其之间的零监督成本,公众与官员之间关于公共权力的委托代理关系运行不会失灵。但在信息不完全、不对称情况下,委托代理双方均具有机会主义倾向,政府官员往往占据信息优势,约束与监督机制的非零成本为其追逐自身利益创造了条件,公众利益与官员政绩考核的不一致性使得政府官员在信息传输过程中往往为凸显政绩而有所保留地向上级部门传递信息,一定程度上违背民意、导致委托代理关系运行出现问题,顶层政府部门所得信息真实性与信息的传递层级呈现负相关关系。另一方面,互联网的快速发展、电子政务等公众参与公共政策制定、执行的平台的构建,激发了民众的参政热情,改变了参政的渠道、方式,拓宽了民众之间、官民之间的沟通途径,使得民众关于突发事件、热点话题以及公共事务等事宜的呼声、观点与建议能够更加有效地向上级政府部门传递,由此公众舆论在公共政策的制定、执行方面起到一定的监督,甚至出现倒逼作用。同时,部分网络公众存在信息传递、交流的失范行为,一定程度上也会加强信息自下而上传递过程中的虚假性。信息传递失范行为表现为,一些网民通过 “博客” 、网络论坛时而滥用信息发布权利,传播未经证实的虚假或有害信息,制造公共事端;信息交流失范行为表现为,些许网民违反网络语言规范,随意造词、混乱使用网络用语,通过夸大、缩小或歪曲真实信息等方式影响信息的传递质量。

(三)公共政策信息的不完备性对其执行效果的影响

及时、准确、完整的公共政策信息是确保公共政策合理制定、顺利执行的前提条件。现代决策理论创始人赫伯特·西蒙提出 “有限理性” 论并指出,信息的不完备性是决策成功实施的重要制约因素之一。公共政策制定涉及未来环境的多种可能选择,制定者所面对的是一种具有不确定性的可能政策环境状态,因而,政策制定者既无法预估政策制定所需确切成本,更无法预测执行所制定之政策的具体收益。根据穆斯的理性预期理论,不确定性源于信息的缺失,虽然可以通过搜集大量有效信息以概率化的形式降低,但对任意一次公共政策的执行来说,公共政策制定者对其执行效果依然无法准确预期,虽然制定者可以过去经验为据,通过大量有关信息和现实需要对其预期不断进行必要修正以消除、减少导致政策制定失误的因素。所以,充足、完备的公共政策信息可以降低公共政策制定者行为的不确定性。

如果在公共政策设计、制定以及执行等环节没有对公共政策的信息源进行充分调查研究与论证,吸取实践经验,将无法降低公共政策信息的不完备性,政策执行的风险会相应增加,更无法实现公共政策预期的理想效果,政策成功的可能性不言而喻会下降。而且,即便准备工作已无可挑剔,所制定的公共政策信息依然可能存在不完备性,因为政策的制定总是滞后于政策的执行,公共政策未来执行的环境总是无法完全理性预期的,因而公共政策实际执行的效果永远不会超过其制定时的预期,但会随着公共政策信息源真实性的不断提高以及政策执行时负面偶然因素的减小而不断提高。

四、模型构建

模型构建基于中国现行政府层级体制的现实情况。目前,中国政府层级体制大致涵盖5个层级,即中央、省级、市级、县级以及乡镇政府,因而存在4层委托代理关系,其中,省、市和县级政府同时具备委托人和代理人双重身份。中央政府主要负责政策制定工作,其他层级政府主要执行政策任务,而乡镇政府既是具体政策工作的实施者,也是政策执行的源信息传递者。鉴于信息传递者的理性 “经济人” 特性,源信息几乎总是不完全的,自下而上传递过程中总存在一定的 “消耗” ,而信息管理部门的介入则会增加信息的完全性与真实性,网络舆论与一些不可预测的因素也会对政策的执行产生一定的冲击。

基于上述情况,模型构建如下,假定政府官员在现有委托代理制度约束下旨在追求职位晋升,那么在信息由下向上的层级传递过程中,政府官员会优先传递既能展现自身能力,又能满足上级官员偏好的信息。因而,信息的真实性会随着层级传递链条的延长逐层下降,真实有效的信息总量逐渐减少。本文基于塔洛克的等级歪曲模式与丁煌的做法构建涵盖互联网信息的公共政策执行效益模型[14]。构建模型如下:

其中,各级政府的控制幅度均表示为w0(w0=0,1,2,…,n),因而,基层政府数量为N0(N0=w l0),l表示委托代理链条中的委托代理层次关系;委托代理链条末端的基层政府通过信息 “过滤” 向上传递的信息总量表示为I0(0≤I0≤1),由此,信息通过层级传递到达委托代理链条顶端的中央政府最终有效信息性” 所导致的政策制定者无法预期到的因素对政策执行效果的减损比例;

该模型将公共政策执行过程中信息损耗的因素设定如下:

1.信息传递过程中出现的遗漏、统计错误、理解偏差等非蓄意性失误;2.塔洛克等级歪曲模式中的功利思想所导致的主观错误。政府层级委托代理关系的各个环节是 “串联” 关系,信息在任一环节扭曲,则其之后各层级所接收的信息均会产生偏离。一般来说,因素1产生的影响较小,因素2则会因政府官员的自利性或能力等问题在不同程度上扭曲信息,以至于最后所获信息者所得信息可能严重失真。本文基于互联网背景下网络信息对公共政策制定与执行效益的影响在上述两个因素的基础上再做以下假定:3.互联网舆论会对基层政府的公共政策信息源与公共政策信息传递过程产生影响;4.政府可通过缩减控制幅度成立专门信息管理机构强化信息的搜集、传递与政策执行。

以上假设可通过如下形式展示:

其中,δ(0＜δ＜1)表示设置专门的网络信息管理系统后各级政府的控制幅度与之前控制幅度比;d i表示在第i个委托代理层级网络舆论对信息真实传递的影响,d i＞1表示网络舆论因虚假信息干扰而对信息自下而上传递产生了消极影响,d i=1表示没有影响,0＜d i＜1表示产生了正面影响;λ、f分别表示网络信息管理部门的介入对信息源与公共政策执行效益的影响,通常λ与δw0正相关,f与δw0负相关,但均不小于1,换言之,网络信息部门提升了信息源的质量和公共政策执行的效益。

五、模型分析

根据以上模型构建,可进一步将(2)整理为

采用丁煌和定明捷做法,通过给予相关变量数值的方法展现互联网信息对公共政策执行效果进行分析[14]。首先设定w0=6,I0=0.9,p=0.1,λ=1.1,则可以根据委托代理层级与互联网信息管理部门的占比情况,得到互联网信息管理部门在不同的信息传递监管力度下所获得的公共政策执行效益(表1-2)。

表1 =0.5时各参数组合状态下公共政策执行效益情况

表1 =0.5时各参数组合状态下公共政策执行效益情况

l=4,∑l i=1 x i =4 l=3,∑l i=1 x i =3 l=2,∑l i=1 x i =2 l=1,∑l i=1 x i=1 δ=1/6 5.16 5.21 5.26 5.32 δ=2/6 68.81 34.76 17.55 8.87 δ=3/6 278.71 93.84 31.60 10.64 δ=4/6 660.64 166.83 42.13 10.64 δ=5/6 1 075.25 217.22 43.88 8.87

表2 时各参数组合状态下公共政策执行效益情况

表2 时各参数组合状态下公共政策执行效益情况

l=4,∑l i=1 x i =4 l=3,∑l i=1 x i =3 l=2,∑l i=1 x i =2 l=1,∑l i=1 x i=1 δ=1/6 5.10 5.16 5.21 5.27 δ=2/6 68.13 34.41 17.38 8.78 δ=3/6 275.92 92.90 31.28 10.53 δ=4/6 654.03 165.16 41.71 10.53 δ=5/6 1 064.5 215.05 43.44 8.78

首先,由表1、表2可知,当δ=1/6时,即除去均参与到网络信息与公众舆论管理工作中的政府部门,政府现在的控制幅度为1,那么,公共政策执行效益随着委托代理层级的增加而下降,但变化不太显著;同层级情况相比,公共政策执行效益可能相等。原因在于,这种情况下,政府执行公共政策的信息源恒定不变,政府控制幅度为1,其他部门均参与了网络信息与公共舆论的管理,这些部门对公共政策执行的影响相同,但对信息自下而上传递的影响存在差异。表1中网络信息以及由此产生的公共舆论 “倒逼” 政府部门尽量客观、真实地向上级部门传递信息,提高了公共政策信息的真实性,使公共政策更具现实性、可操作性。

其次,当δ≠1/6时,即除去均参与到网络信息与公众舆论管理工作中的政府部门,政府现在的控制幅度大于1时,表1、表2情况雷同,公共政策执行效益随着委托代理层级的增加而上升,且变化显著;一方面,委托代理层级较高时,随着网络信息管理参与部门的减少,公共政策的执行效益也随之攀升,且攀升速度与层级正相关,而在委托层级较低时,网络信息管理参与部门的减少,公共政策的执行效益呈现倒 “U” 型变化趋势;另一方面,随着委托代理层级增加,公共政策的执行效益也均呈现出显著的递增趋势,且在网络信息管理参与部门较少时,增速相对迅猛。原因在于,这种情况下,政府执行公共政策的信息源恒定不变,政府控制幅度大于1,其他参数相同时,在公共政策执行过程中,层级因素对公共政策执行效益的贡献较大;网络信息管理参与部门减少,意味着公共政策的执行部门的增加通过层级作用对公共政策执行效益产生正向效应,委托层级较低时,效应较小;倒 “U” 型变化的特征则根源于委托代理的层级与政策执行的线性特性。

再次,如果相关参数可以连续取值,则根据表内所列特殊点公共政策执行效益取值可知,表1、表2政府控制幅度相同时,公共政策执行效益值域会出现交集;而同一表格内,不同政府控制幅度下,公共政策执行效益值域也会出现交集。原因在于,公共政策执行的效益是由委托代理层级、政府部门的分工特征(即网络信息管理部门与公共政策执行部门各自占比)、公共政策执行的力度以及网络信息管理部门对信息传递的监管等各种因素交互作用的结果,从某种程度上说,委托代理层级与政府公共政策执行部门的控制幅度具有一定的替代作用,而网络信息管理部门对公共政策执行的效益也具有一定程度的调整作用,正因如此,某些公共政策执行的效益可以通过多种途径实现。

六、结论及建议

综上分析可知,互联网背景下,网络信息能够从几个方面对公共政策的执行效果产生影响。首先,政府可以对信息源进行把控以提高其公共政策信息的真实性;其次,可以通过互联网络信息及网民舆论对政府委托代理层级中信息的传递进行监控,进而 “倒逼” 各级政府部门尽可能客观真实地传递公共政策信息;最后,委托代理层级与政府网络信息管理部门控制幅度在提高公共政策执行效益方面作用雷同,对提高公共政策执行效益可谓异曲同工,因而,可以根据需要协调使用。基于以上结论,特提出以下对策建议。

第一,围绕信息源从多角度切入采取措施,以确保公共政策信息的客观性、真实性。首先,加强互联网基础设施、公民网络参与平台建设,创新公民公共决策参与方式,以夯实网络参与基础。简言之,强化 “新基建” 规划,完善落后农村、边远地区网络设施建设,提高民众网络参与维权意识,使源信息尽可能多地体现大多数人关于公共政策的真实愿景;因地制宜,通过委托研究或购买服务等方式构建综合信息参与平台,为准确、快捷汇集热点信息提供软件设施;利用互联网构建民众参政与公共管理、公共服务的新桥梁,拓宽民众参政路径。其次,实事求是,坚持 “没有调查就没有发言权,没有正确调查同样没有发言权的” 工作作风,完善网络民意调查、搜集机制,扎实做好网络信息调研工作,力求搜集第一手资料,具体措施可以组建专业民意调查队伍,提高互联网信息处理能力、职业道德以及伦理水准;鼓励支持第三方民意调查机构独立发展,加强网络民意调查,精准把握网络民意。

第二,优化公民网络参政环境,深入分析网络民意,以提高公共政策信息自下而上传递的客观性、真实性。首先,完善网络信息管理法规,引导民众依法用网、理性谏言,在真实表达民意的同时,坚决打击、依法追究散布虚假信息、制造网络谣言的违法行为;其次,运用大数据全面、精准、科学分析网络民意,提升网络统计数据蕴含信息的真实性、时效性,打通政府层级之间、部门之间的 “信息鸿沟” ,实现相关政府部门之间的横向与纵向多元协同合作;最后,培养、树立网络 “意见领袖” ,适时疏导网络民意,把控舆论 “咽喉” ,公平、公正发布真实信息,巩固主流言论,以 “倒逼” 并加强政府层级之间网络信息传递的真实畅通。

第三,设置与政府管理层级相配套的规模适当的专门网络信息监管部门,以切实保障公共政策的有效执行。首先,政府委托代理管理层级较多情况下,应适当增大专门的网络信息监管部门规模,提高公共政策执行的监管力度,抵消公共政策信息因委托代理层级过多所导致的质量下降问题;其次,可以通过构建基于互联网的电子政务平台等与公众进行实时沟通以利用公众舆论监管公共政策执行,弱化委托代理层级,缩短信息传递链条,提升信息传递质量,从而提高公共政策执行效益。