对中小型船舶缺员航行及其处罚记分问题的思考

2020-08-30马云洁

世界海运 2020年8期

马云洁

一、引言

2018年1月交通运输部海事局下达了《交通运输部海事局关于开展中小型船舶安全管理专项整治行动的通知》[1]，各地海事局纷纷开展中小型船舶专项检查，取得了丰硕成果。据交通运输部海事局海上交通事故统计数据，2018年涉及中小型船舶事故件数同比下降13.4%[2]，海上交通运输规范化程度明显提升。2020年因受疫情影响，航运市场处于不理想状态。随着中小型船舶安全管理专项整治行动告一段落，中小型船舶安全隐患尤其是配员问题又呈现去而复返的态势。笔者在现场检查中明显感觉到中小型船舶缺员问题呈逐渐上升的趋势，与其相关的处罚扣分等问题应引起海事管理机构和相关航运企业的重视。本文对中小型船舶缺员航行及其处罚记分问题进行探讨。

二、中小型船舶缺员航行问题的现状

以上海海事局辖区为例，根据上海海事局行政处罚统计数据，2019年上海海事局辖区查处数量最多的违法行为是配员不足，共有2 368件，占比为13.98%。2019年度上海海事局九个分支局辖区中小型船舶缺员处罚违章案件共1 039件，其中缺船长的处罚案件276件，占比约为26%，详细数据见表1。

表1 上海海事局辖区中小型船舶缺员航行处罚案件统计表

对缺员航行进行处罚时需考虑违法情节、危害程度、实际后果等因素，《中华人民共和国海上海事行政处罚规定》第四节第二十三条规定：“对船舶所有人或者船舶经营人处以3 000元以上2万元以下罚款；对船长处以2 000元以上2万元以下罚款；情节严重的，并给予扣留船员适任证书3个月至12个月的处罚。”同时，对此项违法行为进行扣分时，“海船及内河船的船长分别扣8分和4分，严重情况下被扣留适任证书后，需参加为期5天的相关培训并考试”。通常情况下，缺少船长以外船员时，需同时对船公司和船长罚款、对船长扣分，而缺少船长时，仅对船公司进行罚款。

三、中小型船舶缺员航行原因分析

（一）安全生产理念不到位

《中华人民共和国海上交通安全法》第六条规定，“船舶应当按照标准定额配备足以保证船舶安全的合格船员”。《中华人民共和国船舶最低安全配员规则》对此也有规定：船舶配员应综合考虑船舶种类、吨位、主推进动力装置功率、航区等“硬件”要求，也需满足船员值班、休息制度等“软件”要求，为船舶配备合格的船员。一些船舶管理和经营人既对航运业相关法律知之甚少，又不太重视行业安全：一方面知晓违法行为会导致罚款扣分，但自认为如不被查到就可以逃脱监管，存在侥幸心理；另一方面是对配员不足与发生事故之间的关系缺乏深刻理解，忽视了配员不足时船员疲惫导致的精力不足、身体状况差、心情低落等问题。而这些小问题很可能会引起工作中的各种失误，在积累到一定程度后酿成安全事故。

（二）管理公司过度追求经济效益

众所周知，船舶营运需要投入丰厚的资金。许多中小型船舶的个体私营公司通过借款、贷款买船后，将公司挂靠在有营运资质的公司下开展经营，自身对航运相关的规定了解并不多，为降低成本，可能在人员配备上采取减员的不当方法。笔者了解到，有些船东忽视高级船员所代表的专业技能和经验，对安全配员有错误认识，认为驾驶员就可以开船，轮机员长时间在船就能做好机舱的工作，普通船员也可以做好船上的工作，配备船长和高级船员不是航行的必需条件，且节省他们的工资支出可以聘用更多的普通船员。在航运业尚未回暖的大环境下，如果船东过度追求经济效益的目标不变，类似缺员航行的状况会一直难以根除。

（三）船员社会性问题

船员在船工作时需要满足专业技能到位、身体条件适宜的双重条件，与陆上职业相比，具有职业成长期长、级别晋升慢且方向单一、工作单调等特点，再加上长期在大海航行带来的家庭和身体方面的问题，以及工作待遇、满足感、成就感的获得问题，越来越多的航海专业毕业生不愿意加入到航海的队伍中来，尤其不愿到船况较差、待遇较低的中小型船舶上工作。据《2018年中国船员发展报告》，沿海和内河船舶持证船员中船长平均年龄分别为50和48岁，其他高级船员平均年龄约为40岁和39岁[3]。而随着中小型船舶老一代船员平均年龄逐步增大，缺少年轻一代“接棒”，这些高龄船员在安全意识、学习能力方面将暴露出越来越多的问题，事故发生的风险也会增大。那么船东受到影响的概率也会增大，最终形成恶性循环。

（四）处罚记分制度存在局限性

对于缺员航行的违法行为，在未发生事故且未存在加重情节的情况下，通常对船舶所有人或者船舶经营人罚款4 000到9 000元。对于配备船长但缺其他高级或普通船员的船舶，不仅对船舶所有人或经营人罚款，也要对船长进行罚款并扣分。可见，缺船长时处罚责任人单一且罚款少、无扣分。相比配备船长时动辄每月两万元以上的工资支出，不配备船长时支出更少，在处罚和扣分问题上“成本”相对较小。

笔者从海事数据库中统计了2019年度全国配员不足不同分值的扣分状况，具体数据见表2。

表2 2019年全国配员不足违法扣分状况

从表2可知，因配员不足对船长扣分的记录共有3 473条，共计16 464分，占扣8分和4分分值案件数量的19%和18.4%，占比较大。年度周期内已经扣过分的船长，在选择工作船舶时必然更加警惕，同时，管理较差、违章较多的船舶招聘船长工作的难度会提高，铤而走险缺船长航行的概率也会随之加大，因此需要进一步完善扣分制度。

（五）海事监管力度不够，相关制度不健全

尽管有选船系统辅助执法人员按照检查周期检查辖区船舶，但力度和覆盖面仍然不够，尤其对于一些逃避监管的脱管船、幽灵船、走私船等。

在缺员处罚与扣分方面，处罚力度、对象和方式都存在局限，需进一步完善现有的规章制度，使处罚与扣分更为合理。另外，笔者在工作中了解到，私营中小型船舶公司的船舶配员大多由船东或公司负责招聘，船长作为被雇佣者在安全配员上并没有太大的话语权，不能很好地行使法律法规赋予的权力，对于被扣分颇为气愤也无可奈何，因此需要在制度规范中进一步确保船长在配员方面有足够的权力。

四、对策及建议

为减少中小型船舶存在的缺员航行及相关的处罚扣分问题，笔者提出以下几个方面的建议。

（一）深植安全管理理念

船公司、船东应落实好安全管理主体责任，深植安全管理理念。一方面是船公司、船东需了解安全相关事故案例和安全管理法律法规，特别是典型事故案例的具体因果，知晓缺员造成事故后对船员个人、家庭、公司等的危害，用“以案促管”辅助“以查促管”，另一方面也需让管理者明确船长在船上的重要性与必要性，重视船长职务的不可替代性。建议在对船公司进行安全管理体系审核时重点监督该模块，同时海事部门现场检查时着重对船员培训中的事故案例部分进行问询，进而督促船公司做好案例学习，保证船员对安全配员的警觉性。

（二）做好船员职业保障工作

1.优化船员队伍年龄结构

船员是航运业发展的根本，合理的船员梯队才能保障行业稳步发展。年轻船员有更强的学习渴望与激情，可塑性较强，需要提高年轻船员的比例，毕竟在年轻一代的船员中更易筑牢航行安全和安全配员的根基。

2.加强行业价值观培训

船员技能培训对船员履职、提升船员素质非常关键，但船员价值观培养、行业精神传承也不容忽视。随着我国“交通强国”“海洋强国”等国家战略的实施，国家在交通、航运领域的投入越来越多，给船员发展提供了新的平台和机遇。若参加过航海教育培训的学员都不愿意从事这个行业，对自己所学专业、所做工作没有荣誉感、获得感，那么船员的高流失率就不会降低[4]。建议在培训中增加船员职业及其价值的内容，激发他们对本行业的归属感和使命感，同时在培训时关注船员思想变化，争取通过教育培训把人才留下。

3.转变社会观念，提升船员福利

众所周知，从事船员职业比较辛苦，又难以照顾家庭，船岸薪水差距逐步缩小是又一现实，从航海院校毕业后放弃船员这条路的学生也越来越多。守好航运安全底线需要高素质人才，而海员们也需要合理的生活保障。想要解决这个矛盾，所有相关的行业都需要作出努力。一方面需要提升船员的社会地位和影响力，如进行“水上安全知识进校园”活动时宣讲典型船员事迹、各类艰险历程等，让学生对船员有所了解并产生敬意，同时在各类航海类节日和活动中向社会广泛宣讲，增加人们对船员的理解；另一方面，需整体适度调整船员收入，并形成一定的标准，在船员各类必要支出上给予补贴，让船员做得舒心，慢慢形成良性循环。

（三）加强监管，完善制度建设

1.强化船员上下船核查，加大检查频率和力度

海事管理机构对船员上下船检查时应注意核查该船的最低配员情况、人证符合情况和船员的适任状况；对于船员更换频次低的中小型船舶，尤其是水工作业船舶和“脱管船”需要定时对船舶配员状况进行核查，例如每月、每季度进行一次网上或电话核查，同时现场执法人员也应按照选船标准做好现场监管，加强水工作业区巡视和陌生船舶的检查；对于因配员不足已被处罚过的船舶应提高警惕，对该船的其他检查项目同样从严监管，对影响航行安全的项目做针对性核查；对于屡教不改、多次出现同样问题的中小型船舶，应严格执行“黑名单”制度，携手其他部门共同应对，向低标准船施加压力。还可以采取定期开展专项活动的方式督促安全配员，在专项活动期间对辖区船舶进行全面梳理检查[5]。

2.适度优化中小型船舶配员要求

随着船舶信息化、数字化水平不断提高，船舶设备的智能化水平也在逐步提高，船员在操作设备、完成日常工作等方面都更加高效省时。在船舶最低安全配员证书中有一栏“特殊要求或条件”，允许所配船员数量在符合条件的情况下做适当的增减。可以探讨在满足工作需要的情况下适当对中小型船舶的配员做出优化，用“合理减少配员”取代“缺员”，这需要船公司与海事管理机构共同努力得出最优解。

3.调整罚款额度，加大对违法公司的处罚

一些中小型船舶管理公司宁可被罚款扣分，也不愿满足最低配员要求，另外有些船长在公司影响下很难起到合理配员的监督作用，对航行作业安全与行业发展影响较大。海事管理机构开展船舶检查时遵循的是必检、应检与可检的分级机制，建议对于配员不足这类数量较多的违法行为在选船评估时单独进行记分，加大评分数值，进行针对性打击，并对船公司管理体系评估时也同样进行针对性检查。应从立法层面加大对船公司的处罚力度，综合考虑管理水平和违法船舶类型等情况确定合理的处罚数额，从而督促船公司履行好主体责任。

4.适当调整船员违法记分

船员违法记分制度中最突出的问题是在缺船长时怎么扣分。其他船员在船工作时必定是了解船舶缺少船长的，是否可以对其他船员进行扣分？建议把在船船员看作一个整体，只要缺员就对所有船员进行扣分，从而促使船舶配员足够。扣分作为一种后续监管措施，在对船长的约束与被赋予的责任上并未完全吻合[6]，需要继续完善扣分制度，并强化船公司审核。