人类海洋活动视角下的世界海洋管理演变研究*

王 杰 陈 瑞

纵观世界历史，多数大国和强国的崛起，通常与国家海洋经略有着密切联系。随着时代的发展，海洋在政治、经济、军事等方面的影响愈发深远，开发利用海洋已成为诸多国家提高本国经济与增强综合国力的重点方向。海洋管理作为政府有效开发和利用海洋的手段，直接影响到一国海洋事业的发展。深入分析世界海洋管理演进历程及其特点与规律，有助于把握海洋管理的发展脉络与方向，为中国的海洋强国战略提供支持。

一、人类海洋活动下的海洋管理演进阶段分析

人类社会不断进步，海洋管理伴随着人类海洋活动的拓展而由简到繁，经历了从萌芽期逐步到成熟期的动态演进过程。

（一）海洋管理演进的阶段性划分标准

纵览古今，海洋管理演进大都伴随着重大事件的推动，需要从时间维度和事件层级维度两个方向加以考量，既要考虑到海洋管理相关事件的重要性和影响力，又要将之置于具体时段进行比较分析。

具体而言，海洋管理演进的划分标准，包括影响海洋管理的外部条件变化、海洋管理的内部演进两方面。整体上，海洋管理演进的阶段划分，应以外部条件变化为主要参照，以内部演进为辅助参考，前者涵盖所处时代的经济、科技、政治等宏观（背景）内容，后者包括当时人类海洋活动的微观（具体）内容，两者互相促进，共同构成海洋管理演进的阶段性特征。概言之，海洋管理演进过程中，宏观的外部条件变化相当于量的积累，微观的内部演进相当于质的变化，内部变化是外部条件变化在海洋管理领域的具体和特殊体现，当社会外部条件变化累积到一定程度时，必将引起海洋管理领域内部重大变化的发生，进而体现出海洋管理演进的阶段性。两者互动关系如图1所示。

海洋管理变迁过程，正是由于外部条件和内部因素的彼此互动，从而实现由低级到高级、由简单到复杂的进化。据此，将海洋管理演进过程划分为五个阶段，如表1所示。

图1 海洋管理演进阶段的划分标准

表1 海洋管理演进历史阶段一览

（二）海洋管理演进的具体阶段

从人类开展海洋活动的历史来看，海洋活动主要属于生产和生产关系，随之出现和发展的海洋管理属于上层建筑，二者彼此影响，共同进步，呈现出大致相同的发展脉络，如图2所示。

图2 人类海洋活动与海洋管理演进阶段关系一览

1.萌芽阶段

从原始人类尝试滨海活动，到人类进入近海海域从事经济活动，逐渐开启人类海洋活动的探索阶段，时间约为15世纪以前。

就外部条件而言，该阶段处于自然经济状态，总体知识水平低下，人类社会组织形态落后。就内部演进而言，海洋活动内容比较简单，同时缺乏远洋航行的知识和技术支撑。故而海洋管理空间范围小，内容相对简单，手段单一且随意，可视为人类海洋管理的萌芽阶段。

2.初创阶段

新航路的开辟，使海洋成为世界交通的主要通道，西方国家开始大规模经营海上航运与贸易，由此开启了人类海洋开发的初级阶段，时间约为15世纪到19世纪上半叶。

就外部条件而言，经济方面以开展海外贸易和殖民贸易为主，欧洲列强开始运用法律对海上活动进行规范[1]。就内部演进而言，人类海洋活动的空间范围扩展，开始逐渐形成公海、领海等海域空间概念和理论。概言之，此时人类的海洋认知不断深化，欧洲列强海洋管理意识日益增强，海洋管理进入初创阶段。

3.成长阶段

工业革命使生产力极大提高，推动了海上贸易的迅猛发展，由此进入了海洋开发利用的发展阶段，时间约为19世纪中期到20世纪上半叶。

就外部条件而言，世界经济由自由竞争进入垄断阶段，工业革命推动科技不断进步，资本主义开始向帝国主义转变。就内部演进而言，海洋管理的内容得以扩大，地理空间范围得以推出。此时期人们的海洋认知有了重大提升，海洋管理内容和空间范围更加丰富和扩展，进入成长阶段。

4.完善阶段

伴随科技迅猛发展，各国以各种方式扩大沿海管辖权，掀起了开发与利用海洋的热潮，开始进入海洋开发利用的深入阶段，时间约为二战后到20世纪70年代。

就外部条件而言，人类开始认识到海洋的经济潜力和价值，引发了海洋技术革命，各国开始注重海洋合作。就内部演变而言，海洋管理全面扩展到海洋科研等多领域多方面管理，同时国家主权下的海洋管理和海上执法空间得到初步明确。总之，这一时期人类的海洋活动范围和能力得到全面提升，海洋管理进入完善阶段。

5.成熟阶段

经济全球化时代，海洋资源过度开发问题日益严重。为了实现可持续发展，人类开始重视海洋资源和海洋环境保护，由此开启了海洋开发与保护阶段，时间约为20世纪80年代至今。

就外部条件变化而言，世界进入经济全球化和区域经济一体化时代，海洋科技取得了全面进步，海洋领域的国际合作更加广泛深入。就内部变化而言，海洋管理内容日趋全面，同时国家主权下的海洋区域划界规则得以基本建立。可以说，海洋管理得到良好发展，进入成熟阶段。

众所周知，特点作为海洋管理演进过程中的外在表现，具有一般性与普遍性；规律作为海洋管理演进中的诸特点之内在联系，具有客观性与必然性。在此，按照一定的逻辑顺序，由特点而规律开展研究，进而分析海洋管理未来发展的态势。

二、海洋管理演进的一般特点分析

尽管海洋管理演进是一个曲折的动态过程，但是作为人类文明的一部分，作为人类海洋活动的必然反映，其中势必隐含着诸多一般性与普遍性的演进特征。

（一）由单一分散向多元综合发展

随着人类海洋活动日益频仍，建立在行业管理基础上的单一和分散的海洋管理体制，已难以应对当今的海洋事业发展，综合化和多元化的海洋管理正成为世界海洋管理发展的主流。

首先，海洋管理协调程度不断提高。一方面是协调内部冲突，各国从自身国情和发展阶段出发，探索建立或巩固部际委员会与协调机制，从而更加高效地实施海洋管理[2]；另一方面是协调外部冲突，主要是国家间的领海和公海划界问题。各海洋国家在《联合国海洋法公约》等国际公约的约束下，积极探索国际协调机制，推动区域性或国际性海洋管理组织的建立，以达到加强海洋综合协调管理的要求[3]。

其次，海洋管理由行业为主向综合为主过渡。发展初期，各国都采取了以行业管理为基础的分散化管理体制，随着海洋新事物的不断出现，海洋管理的对象日趋复杂，整体性问题逐渐突出，基于实践而形成的综合管理概念和理念应运而生，海洋管理遂开始由行业管理向综合管理过渡。

再次，海洋综合管理的内容日益丰富。一方面，海洋管理空间范围由岸向陆过渡，出现了海岸带管理。另一方面，海洋管理力量不断壮大。《21世纪议程》中强调，海洋管理协调机制“应在适当情况下包括学术部门和私人部门、非政府组织、当地社区、资源用户团体和土著人民参加”[4]。这种机制形成国家与社会共同管理海洋的新方式，有利于整合全社会力量进行海洋开发与管理。

（二）由博弈竞争向协调合作发展

由于海洋活动的复杂性以及行业复合性，海洋管理会出现多个管理主体，彼此因为不同的管理目标导向而产生博弈，不利于海洋管理的开展。为此，各国海洋管理行业内部以及行业之间，甚至国家之间，均呈现出由竞争走向合作的态势。

首先是海洋行业内部。各国明确规定单一海洋行业内部的管理部门职责，在合作基础上开展相关工作。英国早期渔业管理曾出现内政部和贸易部共管局面，两部门激烈争夺管理权，直到议会下院出台了相关法案，进一步明确各自权责，渔业管理开始由竞争走向合作[5]。

其次是海洋行业之间。海洋行业划分越细致，竞争就越复杂，不利于国家海洋事业整体发展。为此，国家组建综合协调机构，对海洋行业管理部门进行统一协调指挥，共同开展合作，美国的综合协调机构国家海洋理事会即为此例[6]。

再次是国家之间的海洋管理。国家间的竞争既影响到国际关系，又易造成海洋资源破坏。为此，各国日益倾向于保证本国利益又兼顾他国利益的双赢策略，开始由竞争走向合作，通过建立海洋管理国际组织，制定海洋管理国际公约，对各国海洋活动及其管理进行指导和规范[7]。

（三）由杂乱无序向规范法制发展

生产力和科学技术的发展日新月异，海洋对人类生存与发展的作用日益显著，各国对海洋管理国际公约和本国海洋管理法律的研究与实践随之不断深入，各种海洋法规开始出现，在推进本国海洋经济发展、维护国家海洋权益等方面发挥了积极的作用。

一方面，国际层面的海洋管理法制化水平明显提高。随着海洋经济日益成为世界经济发展的新热点，各国为平等合理利用海洋资源、维护本国海洋权益，要求调整国家间的海上关系。为此，世界各国把历史形成的国际习惯通过双边、多边国际条约的形式固定下来，或制订新的国际海洋法规则，以确定各缔约国之间的权利和义务，国际海洋管理法律体系逐步得到了发展。根据现代国际海洋管理法律规则，从沿海国海岸线起，将海洋分为内水、领海、毗连区、群岛水域、用于国际航行的海峡、专属经济区、大陆架、公海、国际海底区域等九个不同区域，上述区域的法律制度以及争端解决方法，构成了现代国际海洋管理的基本内容和法律体系[8]。

另一方面，国家层面海洋管理体制的法制化水平有所提升。海洋立法作为海洋国家建设海洋管理体制的重要基础，是国家开展海洋管理的主要依据。在海洋利益逐渐凸显、国家间海洋利益冲突不断激化的世界海洋格局发展变迁中，海洋国家的海洋管理法制化水平逐渐增强。目前，世界各主要海洋国家的海洋管理法律体系不断建设和发展，大都建立了符合本国海洋利益的法律体系，并通过引入新的法律和政策，完善本国海洋管理法律法规建设；在此过程中，世界各国不仅设置了多种海洋管理的单项专门法律，也设置了兼顾海洋事业整体发展的综合性海洋法律，为本国海洋事业发展及其管理提供了有力支撑。

三、海洋管理演进的基本规律探讨

纵观人类海洋活动，走过了一条由简单到复杂、由单一到多样的发展历程。同样地，作为人类海洋活动的管理主体，海洋管理也经历了由内而外、由低级到高级的发展轨迹，体现出鲜明的规律性。

（一）呈现由内而外的发展脉络

考察各国海洋管理发展演进历程，均先着手改进本国海洋管理职能，在国内管理职能边界扩张到一定程度和范围之时，开始谋求向域外扩张，体现出由内而外的发展脉络。一方面，国内海洋管理机构职能不断完善。在海洋管理的起始阶段，政府大多按照海洋活动的自然和经济属性，采用简单的行业管理方式；随着海洋活动类型增加和范围扩张，海洋行业管理划分更多更细，日益复杂化，出现了由多个海洋管理机构并行拥有多项管理职能的状况；延至现代，各国为提高管理的效率效果，开始尝试整合海洋管理机构，由单一的综合机构对多种海洋活动进行统一管理。另一方面，海洋管理活动由内而外不断发展。早期海洋管理活动主要集中于本国海岸和海域，管理对象主要是本国居民及其海上活动；伴随国内海洋管理的日渐成熟，海洋管理职能随之延伸，一些海洋大国的管理活动已不仅满足于领海、毗连区等海域，转而寻求对专属经济区和大陆架乃至更大范围的海洋区域管控[9]；管理内容已基本覆盖海面和海底资源，构成了立体化管理。

（二）遵循由低级向高级的演进路径

伴随着人类海洋活动由简单到复杂、由低级到高级的发展趋势，海洋管理也呈动态变化。各国海洋管理的每一发展阶段均比上阶段层次更高，更加先进和完善，整体朝着高级化方向发展。

一是海洋管理手段多样化。早期海洋管理多采用暴力管控手段，随着社会进步，渐由单一行政手段发展到经济手段、法律手段和行政手段等交互配合，使得海洋管理管控与执行能力得到增强[10]。同时，为了提高海洋管理的能力和效率，各国纷纷将高新技术运用于海洋管理活动，海洋管理对科技手段的依赖不断加深。

二是海洋管理制度规范化。制度是保障海洋管理活动开展的基础，是海洋管理的重要依据。一方面，制度规范化能够保证海洋管理活动的有序性和科学性，严格海洋管理行为，进而实现对海洋活动的有效管理；另一方面，制度法制化既能够实现海洋管理行为的规范化和程序化，提高效率，又能够对海洋管理活动本身进行监督与约束，保证海洋管理的公平公正公开。

三是海洋管理理念系统化。15世纪以前，海洋管理具有随意性和临时性，尚无专门的理念或观念。15至19世纪，以海运管理和渔业管理为代表的海洋行业管理迅速发展，产生了“海洋自由论”等理论[11]。19世纪至20世纪80年代，海洋科技飞速发展，海洋管理行业日趋全面，“综合管理”的理念日渐清晰。21世纪以来，人类对海洋管理有了更深层次的认知，形成了“促进海洋可持续发展”等共同理念，海洋管理理念逐步走向系统化和科学化[12]。

四是海洋管理日益以人为本。随着人类社会文明的不断进步，海洋管理从低级阶段的仅简单考虑海上活动的生命财产救助，到中级阶段的强调人性化管理和服务型政府，再到高级阶段的基于人类愿景，注重人类文明的延续与发展，经历了一个由局部而整体、由简单而复杂的发展轨迹。

（三）依照普遍性与特殊性共存的发展模式

通观人类海洋活动不同阶段，每个阶段的海洋管理，均具有多国共同特征和一国个别特征并存的现象。一方面，海洋管理作为政治文明的有机部分，发展必然受到所处时代主流政治制度的指导和制约；同时，作为人类海洋活动的“派生品”，海洋管理自然受到管理对象的影响。海洋活动由简单到复杂，由低级到高级，海洋管理随之不断进行调整和完善，以适应当时的海洋活动特点，由此导致同时期的各国海洋管理呈现出诸多共同特征，并随着国际交往的频密，共性特征日益得到加强。另一方面，人类社会的每一特定发展时期，由于不同国家或民族的历史与文化背景不同，经济和社会发展不一，海洋活动深度和广度差异，导致各国海洋管理的组织结构、操作手段等，表现出明显的不同或差异性，需要从本国国情出发开展海洋管理。仅就管理体制的普遍性而言，早期均以海洋渔业、海运贸易等少数行业管理为主；后来随着海洋能源开发以及海洋环保等出现，海洋管理行业渐多，管理体制趋于分散，物极必反，随即出现了海洋管理由分散体制向集中或半集中体制转变，以适应新的海洋活动需要。就管理体制的特殊性而言，综观当前各国海洋管理，韩国实现了由海洋水产部统一管理的集中综合管理体制[13]，日本则属于国土交通省和综合海洋政策本部为首的半集中管理体制[14]，还有国家仍坚持分散的海洋行业管理体制，这些均与本国社会制度、经济发展和文化传统直接相关。

四、海洋管理发展的主要趋势判断

伴随人类海洋活动的不断拓展和深化，人类对资源的需求逐渐提高，海洋将成为各国资源开发的重要对象，人类社会发展对海洋的依赖程度也将增强，海洋管理势必发生同步演进。只有紧跟时代发展脉络，根据环境变化适时做出管理调整，才能满足时代赋予的任务。

（一）综合管理是海洋管理的发展方向

随着人类文明和科技进步，海洋活动不断呈现出新的特点，传统的分散管理体制难以适应新形势的要求。一是海洋活动日益具有综合性，同一活动常常涉及多种海洋行业，单一部门往往无能为力。二是未来人类海洋活动必将不断涌现出新领域新行业，若再以传统的行业管理为主，将造成海洋行业管理机构的持续增多，海洋管理体制也会变得更为庞杂，协调难度加大，使得海洋管理的整体效率持续降低，最终不利于海洋相关产业的发展。因此，对不同海洋行业管理机构和职能进行有效整合，通过设立海洋综合管理机构或综合管理协调机构，将行业部门利益置于国家整体利益之下，既能有效解决各行业管理机构间的冲突，发挥集聚效应，降低运行成本，提升管理效率；又能有效应对海洋新兴产业，将之顺利纳入海洋综合管理，保障新产业在政府监管下的有序稳定发展。

（二）顶层设计是海洋管理的发展策略

随着科技进步，海洋管理行业类别和规模不断扩张，海洋管理领域的国家竞争也更趋激烈。为此，海洋大国纷纷针对海洋管理进行顶层设计与推进，制定了一系列海洋战略，以保障本国海洋事业持续稳定发展。一是海洋经济是国家未来发展命脉之一，制定高端的宏观海洋战略有利于更好地发展海洋经济，提升海洋实力；二是未来海洋综合管理机制更为统一，职能更为丰富，政府只能通过制定海洋战略，针对综合型海洋管理体制建设进行规划与指导；三是未来国家间的海洋管理竞争与合作将逐渐增多，为了处于主动和优势地位，各国政府需制定高层次的海洋战略，指导本国海洋管理体制建设和发展[15]。

（三）制度规范是海洋管理完善的有力保障

海洋管理的规范化建设，对内有助于本国海洋管理政策的有效落实，对外有助于各国官方交流的对接顺畅。目前多数国家采取国内法律先行模式，同时通过更为规范的国际公约对本国海洋管理进行指导，未来海洋管理发展的规范化程度仍将持续增强。一是随着海洋管理事务事项的增多，各国进行合作的意愿仍将进一步提升，为扩大合作的深度与广度，需要国家间形成大致统一的海洋管理体制模式和职能分配，从而使得海洋管理及其体制日益规范；二是未来各国海洋管理的内容更加庞杂，需要既考虑本国国情，更重视借鉴他国经验，适应海洋管理发展规律，满足其内在合理性，由此使得各国海洋管理体制日渐趋同，越来越规范和合理。

（四）海洋科技是海洋管理进步的核心动力

相较于陆域而言，海洋管理任务更为艰巨，新科技应用恰好缓解了这一压力，日益成为海洋管理不可或缺的工具。一方面，海洋科技（如海洋卫星遥感监测、船舶交通控制系统等）运用于政府管理过程，既丰富了海洋管理的手段和方式，也提高了管理效率和效果；另一方面，科学技术的应用对于海洋管理的系统结构产生巨大冲击，直接影响到海洋管理内部权力配置的形成方式，产生以统一化和分权化为二元取向的变革，最终推动海洋管理的发展和完善。一是海洋科技仍将持续发展和深化，各国的海洋依赖性将逐渐增强，加强科技在海洋管理过程中的应用，是实现国家海洋战略的重要方式和手段[16]；二是海洋科技管理本身即为海洋管理的重要职能，未来海洋科技管理的发展必将更加依赖政府推动，海洋管理中的科技因素也会更为突出；三是实现海洋综合管理必须借助科技，通过信息化等手段，弥合或减少部门间沟通障碍，加强海洋管理综合管控的能力，方能保证职能综合下的各机构有效运转。

（五）合作共赢是海洋管理发展的根本理念

海洋作为人类赖以生存的资源，本身蕴含着巨大经济价值。鉴于海洋具有的诸多特点，使得海洋管理需要广泛国际合作。首先是海洋具有开放和流动性，各国海洋管理的对象经常涉及他国，只有彼此有效合作，才能保障管理活动正常开展；其次是海洋资源具有共享性，各国围绕海洋资源的竞争日益尖锐和复杂，通力合作、共同开发才是解决问题的有效方式[17][18]；再次是海洋具有广阔性，使得海洋管理的技术要求较高，成本较大，仅靠一国自身对海洋进行管理的能力有限，必须加强国际合作，共同管理海洋。可以说，随着人类社会的不断进步，合作共赢理念深入人心，更多国家将会寻求合作，共同管理海洋，以达到双赢；同时，随着经济全球化和区域经济一体化的发展，各国在海洋领域的共同利益不断增多，相互联系和依赖程度仍将进一步加深，通过国际合作共同管理海洋，扩大共有利益，共享海洋成果，将得到更多沿海国家的认同。