基于政务微博矩阵的线上社会治理机制研究

白建磊,张梦霞

(1.山东工商学院 工商管理学院,山东 烟台 264005;2.对外经贸大学 国际经贸学院,北京 100029)

习近平总书记在党的十九大报告中指出“中国特色社会主义进入新时代”[1]10。这个“新时代”既是中华民族伟大复兴的“政治新时代”,也是迎接社会风险、化解社会矛盾的“网络执政新时代”;既是党政机关主导社会治理的“惠民时代”,也是集中群众智慧,群策群力进行“互联网+社会治理”的“网络新民主时代”。在“网络执政新时代”和“网络民主新时代”里,网络社交媒体的普及使得互联网上的话语权格局得以改变,媒体的议程设置规则也实现了“去中心化”,从而使得官民话语权力真正实现了从理论到实践上的平等。人民参政议政的方式从线下转移到线上,参政议政积极性也得到空前的释放。为此政府部门要进一步转变工作作风,积极践行“网上群众路线”,在与社会民意互动过程中及时发现社会治理中存在的盲区死角和漏洞,积极关注并回应社会关切,通过公众参与实现社会协同治理[2]17。

习近平总书记在党的十九大报告中指出,要“加强社会治理制度建设,完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制,提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”,从而打造共建共治共享的社会治理格局[1]49。毫无疑问,在互联网越来越普及的今天,线上社会治理体制作为整个社会治理体制的重要组成部分,将在整个社会治理体系中发挥越来越重要的作用。以微博为代表的社会化媒体利用其社会动员功能,通过对相关账号的整合构建政务微博矩阵;通过矩阵内账号的协同发力和公众参与,形成一个线上线下一体化,打造多方谋划(共建)、广泛参与(共治)、共同享有(共享)的社会治理新格局。更能调动最广大人民群众参与社会治理的积极性、主动性和创造性,满足民意的存在感、尊重感、认同感和获得感[2]28。

统计显示,截至2018年12月,我国网民规模达到8.29亿,其中手机网民规模达到8.17亿。微博公司2018年财报也显示,截至2018年12月,微博的月活跃用户数量(MAU)达到4.62亿,日活跃用户数量(DAU)也突破2亿大关。上述数据表明我国近六成的国民都成了网民,而网民中有一半以上的人在使用微博。经过10年的发展,微博从一个社交媒体平台逐步演化为社会治理平台,成为社会治理机制有机构成中不可替代的组成部分。从2009年11月11日我国第一个政务微博“湖南常德桃园县人民政府官方微博”开通到2018年底,经认证的政务微博账号已经达到17.6万个,2018年政务微博的阅读量达到3800多亿。上述数据表明,政务微博日益受到各级政府部门的重视,在发布权威信息、引导网络舆论、倾听民众呼声和社会管理创新等方面发挥了积极作用。“互联网+政务”是提升政府治理能力、创新社会管理范式、改善民生服务质量和激活社会创新活力的重要路径。

2016年,中央政治局就实施网络强国战略进行第36次集体学习时习近平总书记指出,“随着互联网特别是移动互联网发展,社会治理模式正在从单向管理转向双向互动,从线下转向线上线下融合,从单纯的政府监管向更加注重社会协同治理转变。”这意味着政务新媒体不仅要传播正能量,掌握新媒体上的话语权,还要发挥网络传播互动、体验、分享的优势,尊重网络上所折射出来的社会新情况、新矛盾、新诉求和新焦点,听民意、惠民生、解民忧,凝聚社会共识。线上线下同心聚力、齐抓共管,形成共同防范社会风险、共同构筑“同心圆”的良好局面[2]30。

基于上述分析,本文设想,由于微博上有着众多的活跃用户和政务微博账号,可以把一定区域内的政务微博账号通过相关关注、互相转发、@他人等方式联合起来构建政务微博矩阵。矩阵内每一个政务微博账号不单是信息发布平台,更是该机构的政务公开平台和公众的公共服务受理平台,政府部门通过该平台实现微博行政,不同的政务微博账号之间相互协同实现线上的社会治理,从而形成基于政务微博矩阵的线上社会治理机制。

一、研究综述

(一)政务微博研究综述

虽然社交媒体可以帮助公众更好地与政府沟通和交流(Bernoff and Li,2008)[3],政府也一直强调他们与公众在社交媒体上的互动,但实际上他们很少主动响应公众呼声,也很少利用社交媒体与公众对话,他们利用社交媒体的首要任务是实现与公众的信息共享(Bortree and Seltzer,2009;Seltzer and Mitrook,2007)[4-5]。Facebook已经被广泛应用在政府的信息转播和多媒体文件的共享中,但是却没有用于与民众的对话中(Paris等,2009)[6]。政府机构不可能在网络上与公众互动,除非他们在危机公关中需要保护自己的荣誉(Coombs,2007)[7]。政府在网络上更倾向于单向的信息发布以及对公众问题进行尽量简短的回复,更依赖于单向的传播来通知和教育公众,也不是双向的平等对话(Cooper and Owen,2007;Waters and Williams,2011)[8-9]。刘雪艳(2013)通过对政务微博博文内容的统计也显示,政务微博的内容中便民提醒比较多,与政府相关的新闻较少,社会热点问题契合度较低,问政于民的机会较少[10]。李晓方(2011)则指出政务微博主要充当“沉默发言人”的角色,更新速度较慢,且内容以“新闻及评论”为主[11]。

从上述研究结论中可以发现,无论是在国外还是国内,政务微博都更倾向于单向的信息发布,对于与粉丝的互动、公共服务的传递乃至线上社会治理都还停留在口头上,只有少数地方开始付诸行动。

(二)政务微博矩阵研究综述

虽然单个政务微博账号在信息发布与政务公开、舆情热点回应中发挥了积极作用,但微博的组织化、协同化和互动性优势没有得以发挥,为此实务界更多采用政务微博矩阵的方式。任雅丽(2012)曾提出微博矩阵的雏形——“微博群”的概念,它具有“跨职能部门、跨行业、跨区域”的特征[12];有学者认为政务微博应集群化发展,使得原本相对孤立的各个政务微博账号联合起来,形成虚拟的组织结构(刘雪艳,2013)[10]。“微博矩阵”的概念最早由侯锷(2011)提出,是指众多有相互联系的机构和个人微博账号通过线上的互相关注、互动和线下的行动而组成的微博体系[13]。随后侯锷(2015)又结合银川政务微博运营的实际情况,正式提出了“政务微博矩阵”的概念[14],认为政务微博矩阵的“列”由不同层次的政府部门的政务微博账号所组成,不同层次的职能部门之间通过政务微博矩阵上传下达、督导督办和汇报反馈;矩阵的“行”由同一层次中不同职能部门的政务微博账号所组成,不同的职能部门之间横向联合,做到信息共享和协同联动,再把“行”和“列”中原本孤立的政务微博账号通过线上的互相关注和互动以及线下的协同合作构建成一个有机的整体(侯锷,2015;侯锷,2019)[2,14]。梁芷铭(2014)研究了政务微博群的网络结构以及网络结构对传播效果的影响机制,发现政务微博群网络的核心-边缘模型比较接近理想模型,“核心账号”的转发行为显著影响原微博转发量[15]。王国华等人(2016)以深圳山体滑坡事件为例,发现政务微博圈群的形成以问题为导向,复杂多样,不同的政务微博账号通过信源支持、互动传播以及微型互动等联动形式形成了圈群网络[16]。

从上述回顾中可以看出,学术界对政务微博矩阵的研究尚处于起步阶段,对矩阵内不同账号之间的协同机理、快速反应机理以及政务微博矩阵运营机制的研究还很少。

(三)线上社会治理研究综述

社会治理是以实现和维护群众权利为核心,发挥多元治理主体的作用,针对国家治理中的社会问题,完善社会福利,保障改善民生,化解社会矛盾,促进社会公平,推动社会有序发展的过程。通过社会治理体系来协调社会利益,化解社会矛盾、维护社会秩序,实现政治、经济、社会协调发展(姜晓萍2014)[17]。线上社会治理不同于互联网治理或网络空间治理,指的是通过互联网来实现对线下社会的治理。

政务微博在社会治理创新方面有显著的正向作用(周晔和孟俊,2018)[18],给政府提升其回应力、公信力和执行力带来契机(陈尚荣和孙宜君,2015;张志安和徐晓蕾,2015)[19-20],也给政府效能的提高、公众对政府的监督以及公民社会的培育提供新机遇(张新明、张凌和陈先红,2014)[21]。一般认为,政务新媒体能够化解社会风险,满足公众需求并引导网络舆情(Kavanaugh等,2012;郑磊和魏颖昊,2012)[22-23]。另外,政务微博可以通过社会动员功能、构建“自组织”应急模式以及构建政务微博群等手段引导网络舆论(曹继东,2013)[24]。

从上述回顾中可以看出,目前对线上社会治理的研究集中于政务新媒体在突发事件和网络舆论治理中的作用两个方面(陈强和曾润喜,2017)[25]。事实上,政务微博在线上社会治理中的作用绝不止于上述两个方面。鉴于此,本文拟构建基于政务微博矩阵的线上社会治理机制,把它作为整体社会治理机制的一部分,并通过矩阵内不同账号之间的协同来实现线上社会治理。

二、政务微博矩阵作为线上社会治理平台的必然性

传统互联网时代的政府官方网站和移动互联网时代“两微一端”都可以作为线上社会治理的载体,为什么一定要构建政务微博矩阵作为线上社会治理的载体呢?这是因为政府官方网站和“两微一端”分别存在着以下不足:

1.政府官方网站的不足。传统互联网时代,政府机构一般是通过各自的政府官方网站发布信息并为公众提供服务。传统的政府官方网站最大的弊端在于它只有政府单向的信息发布,缺少与公众的互动。同时,现在互联网的发展进入了移动互联网时代,公众更多地使用手机等移动设备接入互联网,传统政府网站的登录次数大大减少。

2.微信公众号的不足。虽然微信的用户数量和活跃度超过微博,政务和民生类微信公众号的数量也众多(截至2015年8月底,政务民生微信公号数量已经达到83641个),但微信公号有自身难以克服的劣势:一是不同的微信公号之间难以互动,这就意味着不同的政府职能部门的微信公号之间无法协同响应公众呼声;二是无法发挥组织化优势,在线上实现对微信公号的统一管理;三是微信公号缺少与粉丝之间的互动,更多的是单向发布,用户评论由公众要运营者选择性发布。

3.政务微博账号的不足。单个的政务微博账号虽然在信息发布、网民互动、舆情热点回应和提供公共服务方面发挥了积极的作用,但是单个政务微博账号也有着难以克服的不足:比如网民对政务微博账号的主体和职能认识不清、粉丝覆盖面偏低、没有发挥微博账号的组织化、协同化和互动性优势,容易形成信息孤岛、个别政务微博账号的不作为、乱作为现象得不到组织监督。

4.客户端的不足。在移动互联网时代,由于手机的屏幕空间有限,不可能每个政府职能部门都开发一个自己的客户端为公众提供服务。事实上,绝大部分政务APP的下载率非常低,使用率和活跃度更低;各个政务APP是一个个的“信息孤岛”,不同的客户端之间无法打通,实现客户端互动和协同,所以通过政府机构开发各自部门的客户端为公众提供公共服务并不现实。

鉴于上述分析,为了克服新媒体时代“两微一端”的上述不足,本文设想,在城市党政各职能部门都开通政务微博账号的基础上,整合该城市内所有的政务微博账号组建政务微博矩阵,充分发挥政务微博矩阵的组织化、公开化和协同化优势,通过政务微博矩阵实现线上社会治理。

三、政务微博矩阵的构建

2018年12月,国务院办公厅下发了《国务院办公厅关于推进政务新媒体健康有序发展的意见》明确提出:到2022年,建成以中国政府网政务新媒体为龙头,整体协同、响应迅速的政务新媒体矩阵体系,全面提升政务新媒体传播力、引导力、影响力、公信力,打造一批优质精品账号,建设更加权威的信息发布和解读回应平台、更加便捷的政民互动和办事服务平台,形成全国政务新媒体规范发展、创新发展、融合发展的新格局。为此,本文构建如下政务微博矩阵模型:矩阵中的“列”代表着不同级别的政府部门的政务微博账号,从国家级到村级;矩阵中的“行”代表着不同的政府职能部门的政务微博账号,如各级教育部门、宣传部门、政法部门、医疗卫生部门、工商税务部门等[26],其基本结构如图1所示。

图1 政务微博矩阵模型

矩阵的“行”代表同一层级政府机构的不同职能部门,不同的职能部门之间横向联合,做到信息共享和相互支持,从而在处理社会突发事件、舆情应对、公共服务传递乃至线上社会治理时协同响应公众诉求;矩阵的“列”代表着不同层次的同一职能部门,不同层次的职能部门之间上传下达、督导督办和汇报反馈。除了上述政务微博账号之外,还可以把相关的媒体微博、官员个人微博、新闻发言人微博、社会组织微博、相关领域专家学者微博等纳入进来,从而使这些散乱的政务微博账号组成一个有机的整体。矩阵内的账号一方面通过各自给粉丝呈现与自身职能相关的内容,另一方面通过转发、提及、评论等互动方式,发挥微博账号的协同化、组织化、开放性和互动性优势,实现矩阵内政务微博账号之间的跨区域互联、跨职能互动、信息共享互通、业务优势互补、服务功能互助,从而实现协同化运作[27]。

四、基于政务微博矩阵的线上社会治理机制分析

本文构想,基于政务微博矩阵的线上社会治理机制如图2所示,由以下五部分组成:

图2 基于政务微博矩阵的线上社会治理机制框架

1.信息发布与响应机制。通过本机构的政务微博账号传播跟本机构和粉丝相关的信息,并对与本机构有关的社会热点事件迅速做出响应。目前存在的问题可以概括为“网络形式主义”,即政务微博的更新频率低,很多账号沦为“僵尸微博”;对公众的需求视而不见,自说自话,缺少互动,缺少亲民性,成为“聋子微博”;对涉及到本机构的社会热点问题保持沉默,成为“哑巴微博”;话语风格不符合网民需要,成为“官腔微博”;个别政务微博账号所发内容与政务无关,甚至出现所谓“奇葩微博”。针对政务微博存在的上述问题,可以通过城市政务微博运营机制中的组织领导机制和监督考核机制来改善,保证信息及时发布、对舆情热点及时、正确地回应、积极与公众互动。

2.政务公开机制。即通过各自部门的政务微博账号公开政务信息,实现微博问政。政务微博不单是政府信息的发布平台和舆情热点的回应平台,还应该是政府机构实现政务公开的平台,通过政务公开实现政府政策的透明和政府权力运行的透明,打造“阳光政府”。政府是公共信息的最大拥有者,政府信息公开的意义不只在于推动政府公共服务质量和效率、反腐败,政府信息公开和互联网技术以及政府的“大众创新、万众创业”政策相结合,还会产生巨大的经济效益和社会效益,这对中国经济转型、产业结构升级和科技进步影响深远(于文轩,2016)[28]。与线下公开途径以及其他线上公开途径(如政府网站、微信公众号等)一起,政务微博是政府实现政务公开的途径之一。

3.基于粉丝服务平台的线上行政中心。构建基于政务微博矩阵社会治理机制的基础是政务微博运营者把每个政务微博账号打造成该部门的线上行政中心。为此,政务微博账号可以充分运用微博的“粉丝服务平台”功能,把各自账号的粉丝服务平台打造成本部门的政务APP,通过政务微博账号为公众提供公共服务和线上社会治理,并注重用户体验和用户交互。通过微博账号的运营者通过自行定义功能菜单,把适合通过互联网,尤其是适合通过微博办理的公共服务和行政事务搬到网上,推动政务服务通过微博办理延伸,最大限度方便企业和公众处理涉公事务,打通政府联系服务公众“最后一公里”,实现“让数据多跑路,群众少跑路”。矩阵内的每个政务微博账号还可以利用粉丝服务平台中的基于地理位置的“区域推送”和基于用户兴趣的“个性化推送”,为公众提供个性化服务。

4.基于政务微博矩阵的政务办理大厅。相对于微信公众号,微博账号除了具有互动性的优势外,政务微博矩阵还具有协同化优势,矩阵内的微博账号通过相互关注、转发、提醒(即“@”)其他账号等方式共同完成一件任务。由于同一项任务往往涉及到部门职责交叉,需要分清主办、协办关系,这就需要通过建立多部门跨职责的协调配合机制来处理[19]。因此,在把每个政务微博账号打造成该部门的网上行政中心的基础上,还要把该城市内所有的政务微博账号联合起来组成政务微博矩阵,把城市内所有的网上行政中心协同起来,组建成政务办理大厅。政务微博矩阵的关键在于协同,矩阵内的各个政务微博账号共同配合、协同、联动来共同满足公众对需求。通过信息共享、互联互通、业务协同,实行审批和服务事项在线咨询、网上办理、电子监察,做到利企便民,提升社会治理水平和公众满意度。

5.线上社会治理优化机制。政务微博矩阵在运营过程中沉淀了动态的、海量的、鲜活的数据,通过对矩阵内所有账号发布信息和微博用户使用行为数据的挖掘,一方面发现用户对现有社会治理机制的不满和现有线上线下社会治理机制中的漏洞,另一方面预测公众未来对社会治理机制的需求,通过发现现有对社会治理中的不足和公众未来社会治理的需求实现社会治理机制的优化,提升公众的满意度和社会治理水平。

五、基于政务微博矩阵的线上社会治理运营机制的构建

为了保证政务微博运营者与公众的积极有效互动和不同政务微博账号之间的协同(孟川瑾和卢靖,2016)[29],需要构建一套完善的运营机制来保证线上社会治理机制的有效运营。该运营机制包括以下4个方面,如图3所示:

图3 政务微博矩阵的运营机制

1.组织领导机制。由于政务微博矩阵的运营牵涉到政府的每一个职能部门,每个政务微博账号的运营者分别属于不同的部门,在不同的地点办公,工作性质也不尽相同,因此,首先应构建一个虚拟组织来保证政务微博矩阵的运营[30]。如政务微博的样本——银川政务微博由银川市委办公厅、市政府办公厅牵头,各部门党政主要负责人负总责,并指定1名分管领导具体负责。各部门配备2名以上熟悉网络知识和部门业务专兼职人员负责本部门政务微博账号的运营[14]。对每个部门的负责微博运营的人员采用双重管理体制,既归所在单位领导,也归该城市政务微博管理部门领导。

2.考评和监督机制。在对每个政务微博账号的考评方面,不能仅仅以微博的发布数量作为指标,更要注重发布微博的质量、内容以及与公众互动的次数,通过挖掘矩阵内每个账号的微博使用行为数据和用户评论的情感分析指数来考评微博,从而从根本上杜绝“僵尸微博”“聋子微博”“奇葩微博”“哑巴微博”的出现。要以公众对该政务微博账号的满意度为主要考核指标;在对每个政务微博账号的监督方面,要以过程监督为主,辅之以事后监督。为此,可以像银川的政务微博矩阵那样,设立两个专门的监督账号:@问政银川和@银川纪委,监督矩阵内账号的运营,督促督办,受理市民的一般性、事务性投诉。另外,公众对政务微博账号的使用、评论和互动本身就对政务微博运营者形成一种无形的外部监督,与内部监督机制相结合,督促每个政府职能部门把自己的政务微博账号运营好。

3.政务O2O机制。政务O2O是指电子政务中的G2C(Government to Citizen),即政府通过互联网向公众提供公共服务。微博本身只是信息发布和双方沟通的平台,很多的公共服务通过微博平台并不能完成,还要靠线下活动才能实现。为了实现线上线下的无缝对接和高效融合,应构建政务微博矩阵的政务O2O机制。通过线上政务,要实现网络问政和互动交流,各个政务微博账号要转办民生诉求,同时反馈办理结果,接受公众的评价;通过线下政务,实现政务服务的高效办理。政府各部门通过承办民生业务,提升服务效率,强化公众的服务体验[14]。做好政务O2O的前提是线上积极地互动沟通,同时公众需求的满足关键还在于线下的业务办理的质量和效率。

4.线上社会治理协同机制。政务微博矩阵的核心在于协同。政务微博矩阵通过对公众需求的收集,自上而下实现垂直管理系统内各层级参与的责任分派,把矩阵内不同的公共需求分发给相应的政务微博账号,也可以实现同一层级横向的不同职能部门之间的同步交叉和贯通引导。通过政务微博矩阵调动矩阵内所有的政务微博账号所涉及的职能部门和传播资源,形成公共服务的统筹调动、互动互助和协作接力,从而对微博上的民生问题和舆情问题做到及时响应、快速反应和最大程度的覆盖,从而提升线上社会治理水平[19]。

六、研究局限与展望

文章构建了政务微博矩阵和基于该矩阵的线上社会治理机制,并构建了该机制的运营机制,为政务微博的运营和线上社会治理提供了一条可供借鉴的思路。上述研究还有待进一步深入,未来的研究路径有以下两个方向:

第一,政府部门使用微博的动机和行为研究。从目前的整体情况来看,政务微博的活跃度还不高,开设政务微博账号的部门和个人还不多,已开设政务微博账号的部门使用的次数还不够多,而且还以信息发布和宣传为主,缺少与公众的互动,更遑论提供社会治理了。总之,政府机构缺少采用政务微博的动机。根据机制设计理论,只有洞晓参与者行为背后的动机,才能设计出相应的机制来激发其动机。

第二,政务微博矩阵与线上社会治理其他构成的衔接。线上社会治理机制建设是一项系统工程,政务微博嵌入到线上社会治理建设中,必然要与线上社会治理的其他构成产生联系,也要充分利用线上社会治理的支撑技术,这可以作为下一步的研究方向。