“无县时代”， 或成发展新趋势

王环环

近段时间，我国行政区划调整密集进行。6月以来，撤县设区（市）的消息不断，成都、长春、烟台、邢台等城市先后迎来了撤县设区（市）的行政区划调整，江西省龙南县、青海省同仁县、湖北省监利县撤县设市也均于近期获批。新一轮的撤县设区（市）热潮涌动。

事实上，撤县设区（市）早已不是什么新鲜事。据统计，过去十年间，全国共撤销138个县，同期增加17个县级市、112个市辖区。而在四大一线城市和15座新一线城市中，北京、上海、广州、深圳、武汉、天津、南京、东莞、佛山这9城都已进入“无县时代”。另外，一些大城市尽管仍管辖少量的县，逐步向“无县”状态靠拢的意味却相当明显。

“无县化”背后的根本推动力，是中国不断加快的城镇化进程，也是城镇之间联系不断紧密的结果。在现如今的现代化发展背景下，撤县设区（市）这种较为刚性的宏观调控方式，是很多城市壮大发展空间、推动经济发展的直接方式。撤县设区（市）的发展进程上，不少地方正跃跃欲试：河南郑州、福建三明、山西太原等地均已将撤县工作提上日程。

不过，撤县设区（市）不可盲目而为。曾任中国社科院城市发展与环境研究中心主任的牛凤瑞表示：“是否撤县设区（市），需要看中心城市本身的辐射力和带动能力，以及距离中心城区的远近而定。”

随着城镇化进程的不断加快，我国行政区划调整正密集进行。近期的行政区划调整包括多种方式，主要有以下三种：

第一种是城市行政范围内的区域调整，主要是将城市下辖的县（市）撤县设区，这也是较为普遍的方式。比如成都下辖的新津县改成了新津区，烟台的蓬莱市、长岛县被撤销，合并设立为烟台市蓬莱区等。

第二种则是将市域范围以外的、原属于其他地市的部分区域纳入，扩大城市的发展空间。比如，近日，经国务院批复同意，将原由四平市代管的县级公主岭市改由长春市代管。这种方式难度较大，近十年共有5个城市通过这种方式实现了城市扩张，且都是省会城市。

第三种是撤县设市，比如，江西省龙南县、青海省同仁县、湖北省监利县撤县设市均于近期获批。

县与区一字之差，但待遇相去甚远。尤其体现在上级的定位中，县一般以农业为主，市则以工商业或者服务业等非农产业为主。而在独立性和自治权方面，作为一级独立政府的县政府要比身为市政府派出机构的区政府略胜一筹，而且县级政府的县域管理也更为独立，在区域规划和产业发展方面有更强的自主性。

华东师范大学城市与区域规划研究院院长曾刚认为，县和区最大的区别，就在于规划权和建设权，改成区后，把规划权和建设权上收，有利于大城市在自己的辖区内进行统一规划。随着城镇化进程不断加速，农村人口市民化的需求不断增长，县的农村经济形态减弱而城市经济形态增强，就会产生撤县立市和撤县设区两种需求。

对县（市）来说，撤县（市）设区后，地方行政级别提升，可以享受到市里的经济辐射与带动作用，带来农村人口市民化、区域一体化协同发展、基础设施建设加快、公共服务水平提升等诸多好处。如2015年增城市撤销并设增城区，两年之后广州就把地铁修了过去。如果没有撤县（市）设区，很难想象通地铁的动作能这样迅速。

对市来说，撤县（市）设区后全市的经济总量、土地、人口、空间资源都将进一步提升。地级市在省里的重要性与话语权提高，包括地铁等基础设施建设的审批资质更容易达标。这些都将增加对原有县市资源的统一调配能力，区域经济发展更能发挥协同效应。

统计数据显示，2010年年底，全国共有县级行政区划单位2856个，其中市辖区853个、县级市370个、县1461个。根据全国行政区划信息查询平台的数据，目前共有2846个县级行政单位，其中有965个市辖区、387个县级市、1323个县。也就是说，在将近十年的时间内，全国共撤销了138个县，同期增加了17个县级市、112个市辖区。

而与此同时，在四大一线城市和15座新一线城市中，北京、上海、广州、深圳、武汉、天津、南京、东莞、佛山这9城都已进入“无县时代”。另外，一些大城市尽管仍管辖少量的县，逐步向“无县”状态靠拢的意味却相当明显。

“无县时代”，或成发展新趋势。

其实，撤县设区（市）早已不是什么新鲜事。20世纪90年代，我国就曾掀起撤县设区（市）的热潮，但由于不少地方随即出现的“占用耕地”“假性城市化（指标不达标）”等问题而被迫叫停。

随着经济发展，城市扩张的需求也在急剧膨胀。“冻结”多年后，2013年1月，国务院一次性批复同意了两个“县改市”。此后，撤县设区（市）的闸门重新开启。

如今，越来越多的地方加入到撤县的队伍中。业内普遍看法认为，在国家鼓励发展中心城市的背景下，县改区之后，当地能够全面接受中心城市的辐射，例如基础设施将纳入整个城市通盘进行考虑，公共服务和老百姓的生活质量将得到不同程度的提高。

从区域来看，撤县设区在东部沿海地区十分频繁。目前，在广东和江苏这两个经济大省，区的数量已经超过了县（县级市）的数量。在经济大省山东，自2012年來，也已有12地撤县设区。

6月10日，福建省三明市人大常委会同意撤销梅列区、三元区，设立新的三元区;撤销沙县，设立沙县区，要求市政府尽快按程序报批。6月28日，三明市民政局相关工作人员表示，目前三明市行政区划调整方案已经上报给省政府，最终将由国务院根据上报情况予以审批。

与此同时，中部地区也正积极筹备。今年6月上旬，郑州官方在回应网友提问时表示：“目前我市的撤县、市设立市辖区的区划调整工作正在积极进行中。”根据《郑州建设国家中心城市行动纲要（2017—2035年）》，郑州将优先完成中牟、荥阳、新郑的撤县（市）改区，尽快实现全域城区化。而山西太原则计划到2022年，清徐、阳曲“撤县设区”全面完成，与中心城区协调发展取得重大进展。

撤县设区（市）并非一蹴而就，而是一项系统工作。成都新津县早在2017年就启动了撤县设区工作，历时三年后，于今年6月获得国务院批复。而三明市民政局相关工作人员也透露：“撤县设区牵涉的内容较多，从经济发展、社会基础设施建设到规划等，光材料就有好几本书这么厚，筹备时间至少要花1年。”

但也有地方仍处在观望之中。湖南省长沙县民政局区划地名办公室的工作人员表示，前些年，当地曾有撤县设区的意向，向上报过相关资料，但由于资料已过期，“目前当地尚未重启撤县设区工作”。

撤县设区（市）使城市对被撤并的县有了更强的统筹协调力度，使其能够打破市县边界而推动区域融合发展和利益共享。有学者发现，撤县设区（市）催生了越来越多的“无辖县城市”，这有力推动了区域一体化并拉升了城市的首位度，对于增强城市整体竞争力有很大作用。

然而，撤县设区（市）并非万灵药，也并不适合所有城市。撤县设区（市）是加快城镇化和区域一体化的手段而不是目的，不能本末倒置，将其视为各个城市都要追求的一种政策手段。比如，广东省的撤县设区改革在珠三角地区的经济拉动效果最好，而在非珠三角地区的作用并不明显。单纯为了空间扩张而进行“摊大饼”式的撤县设区，可能不利于城市“消化”被撤并的县，甚至使县单纯为城市“输血”。此外，一些在产业布局、区域规划等方面有特色的县和县级市，会在撤县设区后失去地方特色，而这也是城市应予充分考量的问题。

城市期望“吞并”实力较强的县，将其纳入麾下，成为“巨无霸”的城市;跻身“百强县”的强县期望保持独立;而实力较弱的县期望融入城市发展。这使撤县设区背后充满着利益博弈和角力，而最终的结果往往是妥协而非最优的选择。

在市强县弱的情况下，地级以上城市能够较好地融合被撤并的县，并带动这些县的城镇化进程和经济发展。但是，如果地级以上城市和县的经济体量相当，甚至是市弱县强而谁都不服谁，那么试图通过“蛇吞象”的方式来做大城市，就可能导致撤县设区的矛盾和内耗。

由此可见，如果城市缺乏足够的区域辐射力，即便成功实现了撤县设区，也无法真正带动被撤并的县。

随着新型城镇化加速推进，可以预见的是会有更多的城市进入“无县时代”。应该认识到的是，无县化不是城市发展的终点，而是其提升城市发展质量的一个阶段。

不是所有城市都应追求无县化，适度保留县和县级市，使城市和县之间错位发展，也是很多地区可以考虑的选项。更为重要的是，无县化的城市要加快带动被撤并县的融合式发展，使其能够真正实现城镇化并融入城市一体化发展之中。

撤县设区，不是行政区划的简单变化，它是一个地区经济发展达到一定程度的必然结果，最主要的目的是为了提高城市化水平，促进经济发展。前民政部部长多吉才让在谈到撤县设区问题时强调：“对于县改区，要从市辖区调整入手，本着有利于行政管理、有利于经济的可持续发展、有利于环境的改善和人民群众生活质量提高的原则进行。中国地域辽阔，各大城市之间以及单个城市内部城区之间在区位、规模、经济发展水平、产业特色等方面有較大差异，因此不能相互效仿、一哄而起。要从本地的实际情况出发，充分调查研究，按照精简、效能的原则，合理调整大中城市市区行政区划，从严控制县改区，防止大中城市市区范围不合理地盲目扩大。”

“从总体来看，未来撤县设区的区域，可能主要是围绕中心城市周边的县市进行。”胡刚分析，中心城市的经济总量、人口规模比较大，辐射范围比较广，周边市县如果距离中心城市在80公里以内，可以考虑撤县设区，但反之，则容易导致“小马拉大车”，出现拉不动的情况。“关键还是要看中心城市的能力，能不能拉动（县改区）这驾马车。”