基于城市服务边界的城中村改造模式研究

叶剑锋，赵林娟

(1.浙江建设职业技术学院,浙江 杭州 311231;2.浙江至诚运通房地产土地资产评估有限公司，浙江 杭州 310004)

伴随着城市化进程,城市建成区面积不断扩张,部分行政村土地被征收,农民转为居民后仍在原村落居住,由于其地域被城区包围或半包围,形成“城中村”。城中村是转型不完全和具有城乡二元结构的地域实体[1],其在实质上是以血缘关系为基础的农村社区。农村往往缺乏居住区规划,建筑布置杂乱,存在建筑间距、公共配套、日照条件不足等问题。然而因其具有较好的地理位置,成为低价出租房的集中地,也因此带来环境脏乱差、管理混乱等问题。解决这些问题,需要对城中村进行综合整治等多种方式的改造。

1 研究现状及存在问题

对于城中村改造,国内外学者对此进行了诸多研究。城中村改造需要科学地谋划、论证、选择、确定安置房分配方法,公正、公平、公开地核算村民应该得到的征地拆迁补偿资金,规范具体操作程序,建立城中村改造风险防范机制[2]。城中村改造资金缺口是主要问题,郭斌[3]通过建立不完全信息下动态博弈模型,总结出多种城中村改造资金筹措模式。以融资为突破口,分析和构建相关融资模式,解决城中村改造的资金平衡问题。张鹏程[4]从“无形改造”、分类指导、规范土地国有化转制、规范集体经济转型与完善村民社会保障体系等五个方面对西安市城中村改造,提出政策上的建议。

各地政府都重视城中村的改造工作,经过十多年的实践,逐渐形成各自的方式。城中村改造的主要内容是改造主体、政府作用、改造方法、拆迁补偿方式、改建房屋类型、土地权属变更以及管理体制变更等,不同的要素加以组合就形成了各具特色的改造方式。梳理国内主要城市的城中村改造实践,主要有五种比较典型的做法,具体见表1。

表1 五种典型做法

现有改造方式,从改造结果看,过于注重景观城市化,而忽略在改造中文化、教育等内涵的融合。城中村改造的目标包括物质景观改造、土地集约利用、经济结构调整、社会文化融合、历史文脉延续等方面。这些具体目标的背后,隐藏着各利益相关者利益关系的协调和各自利益诉求的实现。城中村改造需要为各利益相关者有效地创造价值[5]。

此外,城中村改造还存在以下问题。首先,非理性维度下的城中村治理,大拆大建,未关注租赁人群的利益。由于其为非产权人,其利益只受租赁合同的法律保护。然而,租赁人口数量庞大,不考虑该群体,会造成严重的社会问题。其次,拆除重建的改造模式,会使其丧失原有的特色及价值,给城市文脉造成难以挽回的损失[6],而城市文脉的形成需要历史沉淀。最后,拆除重建的改造模式还会造成社区形态和文化的瓦解问题,村庄的形成需要时间沉淀,具有历史性,货币补偿让原有以血缘为纽带的社区居民各奔东西,存在瓦解社区形态与文化的问题。

城中村的问题在本质上为城市空间增长边界UGB(Urban Growth Boundary)和城市服务边界USB不重合,需要引入城市服务边界理论对城中村改造进行分析。

2 城市服务边界分析

城市服务边界USB(Urban Service Boundary)是指引导城市增长的一种工具,由政府划定提供城市基础设施以及公共服务的区域范围[7]。在城市服务边界的范围内,可以享受政府建设的各项公共配套基础设施,而在边界之外,则没有政府出资建设的城市服务和基础设施。城市服务边界理论的方法主要有城市引力模型、哈夫模型、GIS网络分析法和空间句法。

城市引力模型是研究城市经济影响力范围从而城市区域辨识的方便工具。在运用引力公式描绘城市之间的吸引力时,应该注意到由于科技进步、交通方式的改变所引起的城市间引力的动态变化[8]。哈夫模型认为任何一个设施对于特定空间上分布的所有居民点都可以提供服务功能。GIS 网络分析算法是对网络模型进行分析运算,按照其功能进行分类。空间句法理论是把空间作为独立的元素进行研究,并以此为基点进一步剖析其与建筑、社会和认知等领域之间的关系。

这几类城市服务边界理论方法,都需要以居住区配套公共服务设施为基础。根据《城市居住区规划设计标准》相关理论,居住区配套公建包括行政管理、金融邮电、文化体育、医疗卫生、商业服务、社区服务、市政公用和教育等八类设施[9]。城中村往往在城市空间增长边界UGB范围内,但城市服务边界并未向社区延伸,进而造成城中村的系列问题。

3 城市服务边界与城中村改造模式

综合整治模式。对于部分未在居住区配套公建八类设施的服务边界范围内的城中村,可以采用综合整治的改造方式。根据八类配套公建设施的服务边界不足,相应整治改造。对区域内市政公用道路进行整治,尤其是原来的“断头路”要打通以完善路网,提升道路通达程度[10]；全面改善供电、供水、供气、通信、电视、消防、治安及公交等配套基础设施。对部分建筑进行改造或拆除重建,配建区域范围内的文体教育、医疗卫生、公厕等配套公共设施建设。严格雨、污分流,沟通区域范围内的河网水系；城中村改造中的违法建筑,特指在城市规划区内的集体土地上,建造人违反国家法律、行政法规关于建筑行为的相关规定所建造的各种建筑物及其附属设施[11]。整治范围内各类违法建筑,包括落地违法搭建、加层等不符合建筑工程规划的建筑；同时,进行房屋立面整治,统一规划空调架、晾衣架、防盗窗,消除安全隐患。

拆除重建模式。对于大部分未在居住区配套公建八类设施的服务边界范围内的城中村,可以采用拆除重建的改造方式。通过对整个区片重新规划,以整体规划引领把服务、产业导入原城中村范围。拆除重建的方式下,往往能实现居住区配套公建八类设施的完善配套。通过采用拆除重建模式改造的城中村,在原村拆除后,一般会新建安置房小区或购买调拨其他安置房源对原村民进行安置。新建小区采取的现代化物业管理,一般来说能够满足社区管理的基本要求[12]。采取拆除重建的改造方式较为彻底,但还须以项目的资金平衡或盈利为基础。

综上所述,可根据城中村是否在城市服务边界范围内而采取不同的城中村改造模式,具体见表2。

表2 城市服务边界与城中村改造模式

4 案例分析

杭州市自2017年以来,对主城区的城中村进行了一轮全面改造,在这过程中涌现了一批实践案例。在上文城市服务边界与城中村改造模式分析的基础上,选取杭州市白沙泉社区改造(综合整治)和长木、草庵、沈家三村连片综合改造(拆除重建),进行案例研究。

4.1 案例概况

杭州市白沙泉社区。白沙泉社区行政隶属于西湖风景名胜区北山景区,为景区金沙股份经济合作社农居点,土地性质为集体土地,行政服务托管西湖区北山街道曲院社区,2001年上半年撤村建居。占地面积约8.67 hm2,总户数211户,常驻人口955人。

长木、草庵、沈家三村的连片综合改造。长木、草庵、沈家三村位于下城区德胜高架之北绍兴路之东,为该区片的城市服务洼地。涉及农居1 817户,其中城市危旧房屋614户。改造区域占地面积为1.93 km2。周边配套较差,且阻碍周边形成连片发展规划。5层楼以下的建筑占比98%以上,土地利用效率低下。

4.2 案例实践

白沙泉社区改造,通过公建配套布局调整及提升、立面整治、违章建筑拆除等综合整治,整体改善城市服务配套。另外,由于其优良的经济区位,成功引入金融产业,实现跨越式发展和提升。长木、草庵、沈家三村连片综合改造,通过区片整体规划,自身配建安置房、中小学和幼儿园、公共服务设施用房、社会公共停车场、公共绿地及公园、配套道路等,实现区片的整体转型。整体进入公共服务边界范围,并可为周边提供公共服务。见表3。

表3 案例实践做法分析

5 结 语

城市化过程中形成的城中村,具有转型不完全性,为城乡二元结构的地域实体,其在实质上是以血缘关系为基础的农村社区；它存在违章建筑多、环境脏乱差、管理混乱等多种问题。本文总结国内外研究现状,以及国内各城市城中村改造的典型模式。引入城市服务边界工具,并进行详细归纳分析。提出根据城中村是否在城市服务边界范围内采取不同的城中村改造模式,即对于部分未在居住区配套公建八类设施的服务边界范围内的城中村,可以采用综合整治的改造方式,如杭州市白沙泉社区；对于大部分未在居住区配套公建八类设施的服务边界范围内的城中村,可以采用拆除重建的改造方式,如杭州市长木、草庵、沈家三村。城市服务边界工具,具有空间地理特性,后续研究可以在软件运用的基础上,进行空间地理分析。