国土空间规划用途管制制度创新研究

吴炜

摘要： 科学合理的国土空间规划是当前国家快速合理科学发展的重要保障，同时也是高效、集约、合理且开放的国土空间应用格局在实际应用中的重要前提，更是事关国家城市建设、基础设施建设、能源开发、相关交通铺设、水利生态农业等行业发展以及相关区域经济全面健康发展的重要前提和因素，对于国家的协调发展和可持续发展战略的实施具有较为重要的关键性作用。

关键词： 大数据;国土空间;规划

【中图分类号】F301.2【文献标识码】A【文章编号】1674-3733（2020）15-0023-02

1大数据对国土空间规划的意义

1.1国土空间规划内容

国土空间规划是一项复杂的工作，在进行国土空间规划过程中，国土空间规划按层级内容分为“五级三类”，在具体规划过程中，应当加强对人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护等方面入手，完成相应的分析工作，保证国土规划内容的合理性。

1.2大数据可以支持国土空间规划作业

每天都会产生海量数据，数据的来源种类很多、数据主体也很多，这导致具有价值的数据密度较低，要想产生的数据在国土空间规划中可以得到良好的应用，应构建国土空间规划数据资源体，完成体系建立后，对各项数据的采集和形式进行规范，可以为空间规划作业的顺利开展提供数据支持。例如，通过对导航数据进行分析可以发现，每天早上7：00-8：00，都会有大量的人从地P到Q地，而到5：30-6：30又由大量的人从Q地返回到P地，通过对这一数据可以断定Q地提供了大量的就业岗位，而居住空间相对比较紧张，因此，政府可以在P、Q地提供更多的共同交通服务，也可以在P地提供更多的岗位，在Q地为人们提供更多的住宅，从而实现对国土空间的合理规划。

2国土空间规划用途内容

2.1处理好几个关系

2.1.1政府与市场

国土空间用途管制需要同时运用好政府“有形之手”与市场“无形之手”。对于国土空间用途管制的核心区域“三区三线”地区，政府用途管制需贯穿于全部规划层级，在充分发挥空间尺度的差异化管理政策，实现底线思维自上而下的刚性传导。另一方面，要充分发挥市场在空间资源配置的决定性作用，在规划中留足弹性，自下而上统筹高效配置各类要素资源。如，“负面清单”“空间准入”“标准地”等探索，有效提高空间用途管制的效率。

2.1.2人民群众的权益和诉求

加大规划的群众参与度，在规划编制过程中充分协调各方利益，确保人群众的获得感和幸福感。

2.2用好几个手段

行政手段.按照集约节约、从紧把握、总量控制的原则，统筹用地计划安排，健全土地利用计划指标管理。调整用地预审和农用地转用审批权限。改进土地征收审批、征地补偿安置实施，优化用地报批程序。

经济手段.在自然资源资产统一确权登记和管理的基础上，探索建立包括生态补偿、国土空间开发许可证交易、发展权转移、财税转移支付等多重利益协调机制。

法律手段.构建国土空间用途管制基本框架体系、法律政策体系。将土地用途管制的理念、方法和制度扩大到所有自然生态空间，丰富用途管制手段和工具，推进用途管制从平面向立体转变。

技术手段.将空间规划作为用途管制的基础，一张蓝图统筹实施。建立高效的用途管制信息监管系统。统一基于市县空间规划的用途管控分区，划定并严守永久基本农田和生态保护红线，针对确保安全、维护稳定和提升发展等不同层次的生态文明建设需求，划分不同国土空间用途管控的等级。

3我国国土空间规划的基本特征

3.1以“多规合一”为基础，新的国土空间规划构建了五级三类四体系总体框架

将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划和海洋功能区规划融合成新的国土空间规划。国土空间规划总体框架包括五级三类四体系，五级规划体现一级政府一级事权，即全国、省、市、县和乡镇，全域全要素规划管控，强调各级规划侧重点不同;三类包括国土空间总体规划、详细规划和相关专项规划;四体系主要是指促使国土空间规划运转的运行体系四个子体系，分别是规划编制与审批、规划实施与监督、法规政策和技术保障等。运行体系的主体按照谁组织编制，谁负责实施;谁审批，谁负责监管的原则确定。

3.2国土空间规划编制突出体现了战略性、科学性、协调性和可操作性

国土空间规划的战略性主要体现在落实党国家重大决策部署，体现国家意志和国家发展规划。科学性主要体现在：以生态文明建设为发展理念，尊重自然、社会、经济和城乡发展规律，统筹兼顾、因地制宜开展国土空间规划编制。运用大数据挖掘、乡村营造、城市设计等手段，体现了规划编制的科学性。协调性确保国家发展规划、国土空间总体规划、专项规划和详细规划有各自的时空坐标定位，有序开展。规划编制注重可操作性，注意避免编制“標准化”但不好用的规划。通过约束性指标、传导机制、刚性管控和指导性要求，实现对下级国土空间规划编制主要内容的有效控制，增强规划的可操作性。

4大数据信息技术在国土空间规划中的优化应用

4.1通过大数据应用提高居民参与程度

居民的参与度往往影响相关国土空间规划的效率和质量，对于居民的满意程度具有较大的影响，当前，针对国土空间规划中存在的缺乏健全的规划管理机制这一问题，运用大数据应用，提高居民的参与程度，能够很好地完成对于相关规划的管理，并提高其民主决策和规划的相关质量，并为国土空间规划的决策效率提供重要的保障。

4.2通过大数据应用健全国土空间规划体系

当前，国土空间规划对于其自身功能和作用的掌握并不全面，对于相关规划职能的应用也并不够完善，这些都是缺乏国土空间规划体系的主要体现，同时也是影响相关协调性和整体性的重要原因，而通过对大数据信息技术的应用，能够更好地掌握当前国土资源的利用状况和发展趋势，同时，对大数据信息的应用也能够更好地构建起具有整体性的国土空间规划体系，并为国土空间规划构建起自上而下的协调规划方式，即通过对于大数据信息的处理，选择出最为合理的国土规划趋势和发展形势，并通过相关的宏观调控，完成对国土空间的合理规划。

4.3提升国土空间规划人才自身的专业素养

随着大数据信息技术应用的广泛化和深刻化，对于相关国土空间规划人员自身的专业素养要求也越为严苛，相关人员需要掌握最为先进的大数据信息处理与判断技术，同时，还需要根据这些数据信息表现出的深层次规律，掌握相关国土空间规划与管理的一般规律，从而更好地做出相关规划与应用的决策，并通过相关大数据应用完成对国土空间规划合理性的协调调整。这就要求对相关的专业人员进行深层次的培训，更好地完成对于人才专业技能的调整和升级，从而更好地掌握相关大数据应用和决策的一般方式。

4.4通过大数据实现国土空间规划监管

北京大学城市与管径学院副院长林坚教授指出“当前我们已经进入大数据时代，以前做不到的监管，现在却有能力去做，国土空间规划不仅仅需要作为一张蓝图去考量，同样还要用考核、考验的方式，检验这张蓝图是否真正地得到了准确的实施。”“用规划”显然要优于“编规划”，国土空间规划对于构建整个国家治理体系而言具有较为重要的作用，它既是展望未来的蓝图，也是检验工程治理效率的重要指标。为此，需要通过大数据，收集相关的数据和信息，完成对已规划国土空间的监管与管理。

5大数据背景下进行国土空间规划的合理化意见

5.1让数据“张嘴”说话

一些地区在国土空间规划过程中，习惯将“大数据”、“物联网”、等新理念挂在嘴边。但是，在实际作业过程中对大数据的应用十分有限，并未发挥出大数据的作用。国土空间规划并非一件政绩工程，而是一项会对人们生活造成直接影响的工程。因此，在实际规划过程中，应坚持以人为本，要让群众获益，要提升人们的生活质量，提高人们生活的幸福指数。规划编制部门要对不同类的数据进行详细分析，通过数据分析掌握城市的发展情况，对各项要素进行合理规划，最终将发言权交给“大数据”，使大数据的作用能够得到合理发挥。

5.2让数据“动起来”

政府的不同部門具有各自分管领域的数据内容，但是，如果各个部门的掌握的数据内容无法及时有效的共享，将会产生“信息孤岛”现象。而国土空间规划作业是一项涉及到多个领域、多个部门、多维度的系统工程，因此，规划编制部门在作业中如果仅依靠自身掌握的数据，则难以完成合理的规划。针对该情况，不同的政府部门要做好信息共享。在不损害公共利益，不侵犯他人利益的基础上，让大数据“动起来”，使其成为“公共财产”，在国土空间规划期间使大数据的作用能够得到充分发挥。

结论：综上所述，大数据在国土空间规划过程中具有不可代替的作用。相关部门在进行国土空间规划编制、管理、监督实施的过程中，应当意识到大数据的重要性，做好大数据的采集、分析、共享等作业，为国土空间规划提供支持。

参考文献

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