突发事件下政策议程进入过程模式分析

【摘要】金登的多源流分析框架是分析公共政策过程问题的经典分析框架。随着我国进入风险社会，政府部门通过出台政策来应对、平息和预防突发事件，已然成为一种常见手段。本文通过多源流分析框架分析我国《疫苗管理法》制订进入政策议程的过程，并加以适当修正，提出此类突发事件推动政策进入议程的过程模式。

【关键词】突发事件  疫苗管理  多源流

一、问题提出

随着新媒体的普及，信息传播越来越快，在公共安全领域，任何一件事件都有可能爆发成为一件重大的突发事件。为了妥善处理突发事件，避免类似事件的再次发生、发酵，给老百姓一个交代，往往政府部门会在突发事件之后修订相关法律法规或出台有关公共政策。然而，上述公共政策的制定过程并非通过常规途径与传统流程，既有其偶然性，也有其必然性。本文尝试使用约翰·金登的多源流理论框架，这一分析公共政策模糊性问题的重要理论工具，来分析我国《疫苗管理法》的制订过程，并通过分析结合我国现状对多源流理论框架进行适当修正。

二、分析框架

（一）金登的多源流分析框架概述

约翰·金登的多源流分析框架是在有关组织行为的“垃圾桶”模型之上的一种修正形式。他设想政策过程是由行为人和过程的三个源头组成的，即所谓的问题源流、政策源流和政治源流。在他看来，这三条源流在通常情况下是互相独立生成运作的。但当在“机会之窗”开启的条件下，决策主导者将三条源流汇合，政策变化就会发生。

（二）多源流分析框架适用性分析

多源流理论的提出背景是基于美国的政治、经济和社会情境，由于这些背景因素与我国实际情况的差异，多源流理论是否能够直接运用于中国公共政策问题的分析，是一个需要在运用前讨论的问题。有一部分的学者对多源流理论在中国的适用性有了相关的讨论、解释和例证。少数学者在多源流理论的基础上提出新的设想，进而修正了理论模型，如朱朝霞等（2015）认为问题源流、政策源流和政治源流之间的影响并不完全与金登设想的一样是并行的、不存在交叉的、权重相当的，而是三个源流的影响路径可能存在交错、互动。在中国实际下，政治因素对政策制定具有至关重要的作用，政治源流处于中心地位。随着中国逐渐向现代化国家，中国政府越来越强调防控风险和问题导向，在风险频发的中国社会大背景下，问题源流、政策源流和政治源流互相之间不可避免地出现呼应、引领和影响。探讨三个源流的交互关系和影响程度，在原有基础上进行修正理论模型，可以对相似情境下的中国实际政策制定过程有深刻的认识和理解。

三、分析与论证

（一）问题源流

疫苗就是一项实现这一健康诉求的伟大发明。作为一种需要注射入人体体内的生物制品，疫苗本身具有一定的风险性，其生产、流通与接种环节均与健康息息相关，2005年以来全国各地发生了多起影响面大的疫苗安全事件，如2005年的安徽泗县大庄镇疫苗违规接种事件、2007年河北涿州市人用狂犬疫苗事件、2007年黑龙江假狂犬疫苗事件、2009年辽宁大连市金港安迪生物制品疫苗违法添加事件、2009年广西来宾市假狂犬疫苗事件、2012年山东潍坊非法经营疫苗案、2014年辽宁侬生生物制药疫苗不合格事件、2016年山东济南非法經营疫苗系列案件，直至2018年的长春长生疫苗事件，差不多每年一件，始终触动着公众的神经，让公众对疫苗安全的问题始终萦绕，对国产疫苗的质量安全产生疑虑，对国家的疫苗监管体制提出质疑。其中，一类疫苗作为国家“强制”接种的品种，让有疑虑的老百姓也倍感无处可逃。随着一次次事件冲击，疫苗安全的这股问题源流不断增长壮大。2018年的长春长生疫苗事件将疫苗安全问题发展到全国范围的强烈关注，问题源流达到顶峰。

（二）政策源流

相对于问题源流的持续增长，至2018年长春长生疫苗事件之前，国家对疫苗管理的政策相对较少。在疫苗流通和接种领域，自2005年制订了《疫苗流通和预防接种管理条例》之后，仅因2016年的山东疫苗事件，经国务院进行部分修订。在疫苗生产领域的管理政策主要涵盖在整个药品的大概念内，但《中华人民共和国药品管理法》中与疫苗有关的条款自2001年起也未发生特别变化。国家层面，10多年未将疫苗这一每个公民息息相关的产品管理予以重视，从而纳入政策议程。地方层面，经查询各省市药监、卫生和疾控中心网站，其主要应用于管理的政策依据，仍然是《中华人民共和国药品管理法》和《疫苗流通和预防接种管理条例》，管理模式十多年未发生特别的改变，由药监部门将疫苗产品作为药品的一个类别，进行生产环节和经营环节的监管，由疾控部门负责疫苗的采购、使用和接种的管理。即便每年一次疫苗安全事件的发生，也没有激发政府监管部门对疫苗政策调整的重视。除了政府部门自身，人大、政协、研究机构、高校等也是政策源流的一大来源，查询中国知网中主题包含“疫苗管理”的文献研究，在《疫苗管理法》发布征求意见之前，每年的期刊论文篇数统计见表1。因有部分期刊论文主要研究的是兽用疫苗和工商管理等研究范畴，统计除去相关文献，对疫苗管理政策源流提供政策建议的文献与其他领域的政策建议文献不在一个量级。

表1  2005-2018年疫苗管理相关期刊论文数

自2016年山东疫苗事件发生后，相关政策研究出现明显增长，至2018年长春长生疫苗事件发生后，相关政策研究出现爆发性增长，2019年，疫苗管理相关期刊论文数是2005-2018年相关论文年平均数的5.5倍，达到了131篇，政策源流出现。

（三）政治源流

媒体报道与公众舆论往往是相辅相成的，媒体将公众关注的信息进行收集整理并广泛传播，公众在众多渠道的信息下畅所欲言从而推动舆论持续扩大，引起全社会的大讨论。长春长生疫苗事件之后，同样产生了强大的舆论攻势，对疫苗安全的恐慌和质疑之声逐渐占据主流，随着国民情绪进一步的发酵，公众把矛头指向了政府监管部门的失职、疫苗监管体系的失效和违法犯罪人员的失德。十八大以来，中国共产党越来越强调以人民为中心，抚平国民情绪，维护国民利益，满足国民诉求，已然成了中国共产党执政的重要执政理念。疫苗安全涉及人民群众的最基本生命健康权，解决不了这类问题，会严重影响民众对于执政党的信任，甚至可能动摇政治权力。长春长生疫苗事件发酵几天内，克强总理对长春长生疫苗事件就作出批示和重要指示，要给人民一个交代，并要求立刻派出调查组进行彻查。国外访问的习总书记也作出重要指示，一查到底、严肃问责、从严处理，完善疫苗管理体制，守住安全底线，保障群众利益和社会稳定。可见国民情绪已然引起党和政府高层的高度重视。

（四）政策之窗开启

金登的多源流理论认为问题源流、政策源流和政治源流相互之间是独立存在的，只是在政策之窗开启时，三源流才会相遇，从而将问题纳入政策议程。政策之窗受到三源流的冲击都有能开启。比如政治源流中的一个事件，如行政当局的变更，会产生“新官上任三把火”的现象。但在政策之窗的短暂开启时间内，如果问题源流和政策源流还不够充足，则问题仍将难以提上政策议程。

对于《疫苗管理法》的制订而言，全国震惊的长春长生疫苗事件的发生就是政策之窗开启的契机。

2018年7月，长春长生生产的一批次百白破疫苗效价不合格被行政处罚，25万余支产品已被销售，库存仅剩186支。同期，长春长生公司被国家药监局根据线索组织的飞行检查，发现在狂犬疫苗生产过程中存在记录造假等严重违反药品GMP的行为。以“兽爷”为代表发表的一篇篇关于长春长生公司私有化、违法违规生产的前世今生文章，在网络上被大量传播，引起了公众的广泛关注和愤怒。随后，各大新闻媒体对此事件开展高热度的跟踪报道，公众对违法企业的愤怒不断增长，接着，愤怒情绪很快转移到政府管理的头上，出现了大量对政府监管部门查控不力、处罚太轻的质疑和问责。一时间问题源流大爆发，一部分问题源流冲击带动了政策源流中专家学者的研究和政策建议，一部分问题源流引起了国民情绪的爆发，进一步引起了政府高层领导的重视，从而带动政治源流增长流动。这三股源流在問题源流的带动下，齐头并进通过政策之窗。最终，经2018年12月常委会一审、2019年4月常委会二审，在2019年6月29日，全国人大常委会十一次会议上表决通过了《中华人民共和国疫苗管理法》。

四、结论

实际上，在长春长生疫苗事件发生之前就已经在全国各地发生了多起疫苗安全事件，其中一些甚至还疑似造成了多名婴幼儿的死亡。究其原因可能当时的社会舆论环境有关，随着社会民主的不断扩大，辅以信息革命的不断发展，公众获取信息，感知社会和表达态度的途径越来越多、障碍越来越小。全民关注的全国范围的舆论突发事件也成了现今风险社会的一大特征。为了解决突发事件，以问题为导向，凝聚三股源流，灌入政策之窗，促成政府形成改革政策的例子也不止《疫苗管理法》一个，例如《食品安全法》《校车安全条例（草案）》等等。可以预见，这种以问题源流为导向，政策源流跟进，政治源流发力的政策议程进入过程，可能会成为三源流研究框架的一种新的变式。

参考文献：

[1]萨巴蒂尔.政策过程理论[M].生活·读书·新知三联书店，2004.

[2]杨雪琴.多源流决策分析理论及其在国内外的应用[J].决策探索，2006， 5.

作者简介：范鹏程（1990-），男，上海青浦人，上海交通大学国际与公共事务学院2017级MPA研究生，研究方向：公共管理。