我国职业教育财政政策研究：回顾、梳理与展望

摘 要：职业教育财政问题始终是职业教育发展的基本问题之一，也是职业教育研究关注的核心问题之一。自改革开放以来，我国职业教育财政政策改革可分为“财政政策初步探索”时期、“多渠道财政投入”时期和“完善财政投入保障”时期三个阶段;研究者对于职业教育财政问题的研究主要集中在“职业教育财政投入”“职业教育财政政策”“职业教育财政绩效评价”三个方面。通过对我国职业教育财政政策和相关研究的梳理、总结和反思，提出未来职业教育财政制度要从形成加大政府投入与拓展社会投入相结合筹资渠道、进一步厘清中央和地方职业教育财政的事权和支出责任以及加快构建职业教育财政绩效评价体系三个方面进行努力。

关键词：职业教育;财政政策;回顾;梳理;展望

基金项目：2019年湖南省自然科学基金面上项目“乡村振兴进程中农村职业教育财政投入结构优化与支出绩效评价研究”（项目编号：11YBA218）;2019年湖南省哲社成果评审委员会基金一般资助项目“反贫困背景下农村职教发展路径与社会效应”（项目编号：XSP18YBZ102）

作者简介：胡媚，女，湖南师范大学职教研究所2016级硕士研究生，主要研究方向为职业教育课程与教学。

中图分类号：G710              文献标识码：A              文章编号：1674-7747（2020）06-0036-11

财政投入是职业教育发展的基石，尽管国家出台了一系列政策保障职业教育的财政投入，但我国职业教育依然面临着财政投入不足、生均撥款制度不完善、绩效评价体系不成熟等一系列财政问题，这些都制约着职业教育的高质量发展。本文通过回顾改革开放以来我国职业教育的财政政策，梳理和反思现有的研究成果，以期为未来职业教育财政问题的相关研究提供一些线索。

一、回顾：我国职业教育财政政策的历史演进

建国初期，为了适应计划经济制度的需要，我国实行了统收统支的财政制度。这一时期的教育的支出都是由中央统一管理，即各级政府的教育支出均由中央统一审核后逐级拨付。1966—1976年，十年“文化大革命”带来的政治动荡，导致教育的发展遭到严重破坏。直至1978年以后，国家才开始逐步恢复教育的发展。改革开放后，我国职业教育的财政政策经历了如下三个阶段的发展时期。

（一）1978—1992年，新财政体制下职业教育财政政策的初步探索

1978年，中国共产党第十一届三中全会作出决议，改变了建国以来计划经济制度下“一灶吃饭”的财政体制，实行中央财政与地方财政“分灶吃饭”的财政管理制度。国家财政制度的改变决定了教育财政政策也随之做出相应的调整，为了适应新财政体制改革，1980年的《关于实行新财政体制后教育经费安排问题的建议》对中央和地方关于教育的财政投入责任进行了统筹安排，提出中央政府和地方政府切实分级管理教育经费，即中央只对其所属的地方高等和中等学校的教育经费负责，而其他省市的教育经费由省级人民政府负责。1980年10月，《全国中等专业教育工作会议纪要》也提出增加学校经费、切实改善办学条件，中等专业学校所需基建投资应按隶属关系，分别列入国务院各部委和省、市、自治区基建投资计划。值得注意的是，该年还出台了《关于中等职业教育结构改革的报告》，文件提到应当实行普通教育与职业、技术教育并举，并且可适当将一部分普通高中改办为职业（技术）学校、职业中学、农业中学。由此，职业教育进入了一个快速发展的阶段。紧接着，《关于改革城市中等教育结构、发展职业技术教育的意见》提出，为了支持城乡职业技术教育的发展，1983年中央财政对教育部门办的职业技术教育追加一次性补助费5 000万元。

1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》提出：“在今后一定时期，中央和地方政府的教育拨款的增长要高于财政经常性收入的增长，并使按在校人数平均的教育经费逐步增长。同时，要调整中等教育结构，大力发展职业技术教育。”1986年，国务院印发《关于职业中学经费问题的补充规定的通知》提出：“职业技术教育经费应列入地方教育事业预算。由于职业中学职业技能训练要求较高，设备投资较大，实习实验消耗较多，人均经费开支一般高于普通高中，其具体标准由各地自定。同时，鼓励社会力量、单位、集体和个人捐资助学。”同年，《国家教委、财政部关于中等专业学校经费问题几项原则规定的通知》提出：“中专教育经费要和事业的发展挂钩，即按国家计划的在校人数多少计算，核拨教育经费，对招生多的多拨款，对招生少的少拨款，力求使经费与学校的发展规模相适应。”

1991年，《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》提出：“各级政府、各级财政部门、各有关业务主管部门及厂矿企业等要从财力和政策上支持职业技术教育的发展，努力增加对职业教育的投入。各级各类职业技术学校的业务主管部门要根据财力可能和事业发展的需要，商同级财政部门，制定本地区、本部门（行业）职业技术学校的生均经费标准。在国家政策规定的范围内，各地各部门应采取多种措施，扩大职业技术教育的经费来源。”值得关注的是，该文件首次提到了生均经费标准的概念。

在这一时期，教育得到了全面的恢复，也迎来了自新中国成立之后，职业教育主要是中职教育的第一次高速发展。职业教育经费节节攀升，中职经费从不足教育总经费的3%提升到1992年的3.65%[1]。但新的财政体制下的教育财政制度还存在一系列问题，如教育经费筹措的责任主要集中于地方，而财政分权又导致中央财政收入减少，对困难地区教育的帮扶能力减弱，这在一定程度上导致了教育发展的不均衡[2]。

（二）1993—2002年，逐步形成多渠道投入的职业教育财政政策

1993年，中共中央、国务院印发了《中国教育改革和发展纲要》（以下简称《纲要》），不仅提出国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，要在本世纪末达到4%，达到发展中国家八十年代的平均水平;而且还提出职业教育是现代教育的重要组成部分，到本世纪末，中心城市的行业和每个县，都应办好一、两所示范性骨干学校或培训中心，同大量形式多样的短期培训相结合，形成职业技术教育的网络。《纲要》不仅明确了我国教育财政经费投入的具体目标，也进一步确立了职业教育的重要地位。另外，《纲要》还提出了要逐步建立以国家财政拨款为主、校办产业收入、社会捐资集资和设立教育基金等多种渠道筹措教育经费的体制。1993年12月，国务院发布《关于实行分税制财政管理体制的决定》，正式实行分税制改革，进一步明确了中央与地方的财权与事权。自分税制改革实施以后，财政上移，事权下移，地方在教育财政支出方面的压力增大，因此多渠道投入的职业教育财政政策得以进一步加强。1995年，国家教委发布《关于普通中等专业教育改革与发展的意见》提到，中专教育要通过收取学费、培养费、培训费，发展校办的收益和接受社会赞助等多种渠道筹措资金，不能单纯依靠国家财政拨款。1996年颁布了《中华人民共和国职业教育法》，其中的第二十六条规定国家鼓励通过多种渠道依法筹集发展职业教育的资金;第二十七条明确要求各级人民政府、国务院有关部门用于举办职业学校和职业培训机构的财政性经费应当逐步增长。1998年，《关于实施<职业教育法>加快发展职业教育的若干意见》除了再次强调“多渠道筹集职业教育经费”，还提出鼓励各级政府每年安排一定数额的职业教育专项经费，专项用于扶持职业教育的发展。

2002年颁布的《国务院关于大力推动职业教育改革与发展的决定》（以下简称《决定》），一方面对中央和各级政府要加大职业教育财政投入提出了明确的要求，另一方面对多渠道筹集职业教育经费的规定加以具体化。《决定》提出，各级人民政府要加大对职业教育的经费投入。除了再次强调县级以上地方各级政府和国务院有关部门用于举办职业学校和职业培训机构的财政性经费应当逐步增长，还提出城市教育附加费安排用于职业教育的比例不低于15%，已经普及九年义务教育的地区不低于20%。《决定》还提出，中央政府和地方人民政府要增加职业教育专项经费;同时，企业要承担职工培训相关费用，一般按职工工资总额的1.5%提取;利用金融、税收及社会捐助等手段支持职业教育的发展;以及合理确定职业学校和职业培训学费标准，并确保职业学校实行收支两条线管理，学费不能冲抵财政拨款，任何部门不得截留或挪作他用。

在这一阶段的财政政策主要强调多渠道筹集职业教育经费，并初步形成了政府财政投入为主的多渠道投入的职业教育财政政策，力求分担政府财政投入的压力，解决职业教育财政投入不足的困境。但尽管如此，多渠道投入的职业教育财政政策并未解决职业教育财政不足问题，尤其是该阶段政府的公共财政投入主要偏向于高等教育和义务教育，对职业教育的投入并不充足，这更进一步加剧了职业教育财政投入不足的问题，影响了职业教育的发展。

（三）2003—至今，完善职业教育财政投入的保障政策

2004年，教育部等七个部门发布的《关于进一步加强职业教育工作的若干意见》提出，中央财政安排职业教育专项经费，主要通过“以奖代补”等方式引导和支持实训基地建设。同时，该文件还强调要重点支持中西部地区市（地级）、县级中等职业技术学校或职业教育中心的建设，加大对贫困地区农村劳动力培训的投入力度，对家庭经济困难群体及其子女接受职业教育和培训提供帮助。2005年，《国务院关于大力发展职业教育的决定》提出，各级人民政府要加大对职业教育的支持力度，逐步增加公共财政对职业教育的投入;明确规定城市教育附加费安排用于职业教育的比例，一般地区不低于20%，已经普及九年义务教育的地区不低于30%。除此之外，还提出要建立职业教育贫困家庭学生助学制度。该文件的出台在职业教育的发展史上具有重大的历史意义。在此之后，国家出台了一系列政策构建职业教育资助体系、完善职业教育生均拨款制度，用以保障职业教育的良性发展。

2007年，《国务院关于建立健全普通本科高校高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》提出，由中央和地方共同设立国家助学金，用于资助本科高校、高等职业学校全日制本专科生中家庭经济困难学生和中等职业学校所有全日制在校农村学生及城市家庭经济困难学生。高等职业学校国家助学金资助面应占在校生总数的20%，平均资助标准为每生每年2 000元;中等职业学校资助标准为每生每年1 500元，资助两年。2009年，《关于中等职业学校农村家庭经济困难学生和涉农专业学生免学费工作的意见》提出，对公办中等职业学校全日制正式学籍一、二、三年级在校生中农村家庭困难学生和涉农专业学生逐步免除学费。中央按照西部地区在校生的15%、中部地区在校生的25%、东部地区在校生的5%的比例对农村家庭困难学生安排中央补助资金，各地需根据实际合理确定各行政区域内农村家庭经济困难学生的比例。免学费补助资金，由中央财政统一按照每生每年2 000元的标准，与地方财政按比例分担。紧接着，2010年颁布的《关于扩大中等职业学校免学费政策覆盖范围的通知》进一步将中等职业学校城市家庭经济困难学生纳入到免学费政策范围。2012年，《关于扩大中等职业教育免学费政策范围进一步完善国家助学金制度的意见》将免学费范畴扩大到公办中等职业学校全日制正式学籍一、二、三年级在校生中所有农村（含县镇）学生、城市涉农专业和家庭经济困难学生。第一、二学年由财政按照享受免费学费政策人数和免学费标准补助学校;第三学年原则上由学校通过校企合作和顶岗实习等方式获取的收入予以弥补，不足部分由财政按照不高于三年级享受免学费政策学生人数50%的比例和免学费标准，适当补助学校。中等职业学校国家助学金资助对象也扩大为全日制正式学籍一、二年级在校涉农专业学生和非涉农专业家庭经济困难学生。同时，还提到要建立中等职业教育生均拨款制度。

2014年，《教育部、财政部关于建立完善以改革和绩效为导向的生均拨款制度加快发展现代高等职业教育的意见》提出，各地建立完善高职院校生均拨款制度，应当覆盖全部所属独立设置的公办高职院校，并提出要通过“以奖代补”的机制促进高职教育的发展。对2017年高职院校年生均财政拨款水平低于12 000元的地区，中央暂定改革绩效奖补。2014年，《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》提出，地方人民政府要依法制定并落实职业院校生均经费标准;地方教育附加费用于职业教育的比例不低于30%。该文件还提出要进一步完善资助政策体系以及加大对农村和贫困地区职业教育的支持力度。

2015年，财政部、教育部、人力资源和社会保障部发布的《关于建立完善中等职业学校生均拨款制度的指导意见》提出：“到2016年底，各地应当建立完善中职学校生均拨款制度;到2020年，建立起与社会主义市场经济体制相适应、基本满足事業发展需要的中职教育多元经费投入体系，形成以政府投入为主，行业、企业及其他社会力量共同支持的经费投入长效机制。”2019年，《国务院关于印发国家职业教育改革实施方案的通知》提到新增教育经费要向职业教育倾斜;同时，要进一步完善中等职业学校生均拨款制度，各地中等职业学校生均财政拨款水平可适当高于当地普通高中;各地在继续巩固落实好高等职业教育生均财政拨款水平达到12 000元的基础上，根据发展需要和财力可逐步提高拨款水平。

2005年后出台的一系列学生资助政策对促进职业教育尤其是中职教育发展，提升职业教育吸引力起到了重要作用。在这一阶段，虽然生均拨款制度得以重视，但依然不够完善，至今还有部分省份仍未达到国家要求的生均拨款标准。

通过对上述各个阶段职业教育财政政策梳理可以看出，我国职业教育财政政策都是在整体普通教育财政体制下衍生而来，换言之，我国职业教育尚未形成符合自身内在发展需要且区别于普通教育的财政体制。同时，還可以看出，我国职业教育财政投入依旧存在以政府投入为主、生均拨款标准仍未达到目标等问题，这些主要是相关政策落实不到位造成的。因此，要打造世界一流的职业教育，我国职业教育财政改革势在必行。

二、梳理：我国职业教育财政研究的动态

通过在中国期刊全文数据库中分别以职业教育财政、中职教育财政、高职教育财政为主题词和以教育财政为主题词进行搜索，发现职业教育财政相关研究在2005年才有第一篇核心期刊文献，而教育财政相关研究第一篇核心期刊文献早就发表于1993年。由此可见，关于职业教育财政相关研究进入新世纪以后才引起学者们的关注，起步较晚。笔者通过梳理发现，职业教育财政相关研究主要集中于职业教育投入、职业教育财政政策和职业教育绩效评价这三个方面。

（一）关于职业教育财政投入的研究

职业教育对于国家经济发展至关重要，通过对第一部分的国家职业教育财政政策的梳理可以发现，政府一直在为发展职业教育努力地进行改革与探索。但遗憾的是，职业教育财政投入不足依然是制约我国职业教育发展的基本问题之一。对职业教育财政投入的相关研究主要集中于对财政投入不足的原因、职业教育财政投入与经济增长的关系以及职业教育财政投入公平性的研究三个方面。

1.关于我国职业教育财政投入不足原因的研究。一是从国家财政体制的角度来看。自改革开放以来，我国开始实行新的财政体制，中央政府简政放权，地方政府承担了更多教育财政投入的责任，许多学者分析了分权式的财政体制对职业教育财政投入的影响。朱爱国认为，在中央简政放权的大背景下催生的“以奖代补”职业教育财政投入方式，有可能产生挤出效应，导致职业教育财政投入缩减[3]。吴华溢基于31个省的面板数据，发现中国式财政分权与高等职业教育财政投入呈负相关，地方政府财政投入更加偏好将财政投入基础教育和高等教育[4]。杨顺光等基于2000—2013年全国面板数据也发现，财政分权后地方政府对中等职业教育财政投入的努力程度（财政性教育经费占GDP的比重、财政性教育经费占教育总经费的比重及预算内财政性教育经费占财政支出的比重）不高[5]。二是从职业教育财政投入主体的角度来看。职业教育资金来源主要包括公共财政投入、企业投入、私人与公共赞助以及国际援助，很多发达国家都是以多种来源作为职业教育混合财政来源，如欧盟国家通过国家、企业和个人以间接投入或直接投入的方式承担职业教育财政的不同份额[6]。还有一些国家如英国和澳大利亚，其职业教育财政来源主要依靠企业投入，这种财政来源方式有利于满足职业教育对劳动力市场的需求。20世纪80年代，我国就已经提出了多渠道筹集职业教育经费的政策，通过多年的政策引导，已经逐步形成了政府、企事业团体和个人等多渠道的职业教育财政投入制度。但尽管如此，我国职业教育资金来源仍以政府公共财政投入为主，大多数学者都认为企业应该成为职业教育财政投入的主体，并通过研究借鉴发达国家的相关经验，建议通过减税激励、立法保障等形式，以促进形成更为完善的多元化财政投入机制[7-8]。赵志群认为，吸引企业投入对职业教育意义重大，但从国际经验来看，建立行业培训基金、政府对企业实施减税政策以及创建企业培训投入的环境并未大幅度地刺激企业对职业教育的投入[9]。

2.关于职业教育财政投入与经济增长关系的研究。经济的发展水平决定了教育的发展规模和速度，同时教育能够为经济发展提供人力资本，反过来也影响着经济的发展。许多学者通过实证研究，证明了增加职业教育财政投入能够促进经济发展。早在2007年就有李汝采用卢卡斯教育资源外溢模型，分析出1993—2005年中等职业教育财政投入对经济增长的贡献率高达39.1%[10]。王凤羽对2001—2010年辽宁省农村职业教育的财政投入数据和GDP数据进行分析发现，本年度中职预算内财政投入每增加1%，GDP将增加487.09亿元[11]。苏荟等采用固定效应模型分析出西部地区1999—2016年中等职业教育经费对劳动生产率的影响在1%以上[12]。徐晓采用柯布道格拉斯函数，通过计算1995—2012年省级面板数据中的中等职业教育投入对经济的贡献率发现存在地域差异，即中部地区贡献率较高、西部次之、而东部地区基本不明显[13]。刘晓明等研究得出浙江省的高等职业教育经费投入与经济增长具有显著相关性，但通过因果性分析发现，浙江高职财政投入对经济增长没有明显作用，其分析可能是由于高职发展与当地经济发展需要脱节所致[14]。由此可见，职业教育财政投入与经济增长呈显著相关，但是能否最大程度地发挥职业教育财政投入对于经济增长的正向影响力，还需要结合多方面因素，这为政府制定职业教育的财政投入政策提供了相应参考。

3.关于财政投入公平性的研究。随着社会的发展趋向于更加民主化，推进教育公平成为许多国家的基本教育政策。2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》虽然提出“大力促进教育公平”“逐步缩小区域、城乡、校际差距”等要求，但教育财政投入要实现效率与公平并非易事，而对于本身投入就不足的职业教育财政投入而言更是难上加难。

职业教育经费投入的不均衡主要是由于受到区域间经济发展水平差异、城乡教育资源不均衡等因素的影响，即东部沿海地区职业教育财政投入高于中西部地区[15]。不仅如此，即使是在区域内部，尤其是东部地区的内部差异也比较大[16]。许世建等分析了2001—2013年全国31个省（市）中等职业教育财政投入考察财政投入的公平性，发现中职财政投入的绝对差距不断扩大，但相对差距有所放缓，就整体而言，我国中等职业教育的财政投入正逐步朝更公平的方向发展[17]。冉云芳分析了2000—2010年各省的数据，也发现省际间中职教育投入的绝对值还存在较大的差距，但生均公共财政预算经费支出低于全国平均水平的省份数量正在不断减少，且提出地区经济条件与生均公共财政预算支出之间并没有显著的相关性[18]。章湉、喻小琴提出应当构建基于“税籍”而非“户籍”的职业教育财政投入体系，利用信息化技术构建中等职业教育的学费减免和学生资助可以跨地区携带、跨年份结余的现代职业教育财政投入体系，以适应新型城镇化发展的进程[19]。

（二）关于职业教育财政政策的研究

1.关于职业教育学生资助政策的研究。学生资助政策是进入21世纪后国家为了扭转职业教育困难局面，破解国家技能型人才严重缺失的难题，出台的一系列包括国家助学贷款、助学金、免學费补助的政策，其对完善职业教育财政体系、保障职业教育发展起到了至关重要的作用。

丁留宝等通过分析江西省的中职数据发现，中职教育资助体系虽然未从根本上提升中职教育的吸引力（教育结果），但对中职教育招生确实产生了正向影响[20]。田志磊等通过分析浙豫陕三省的数据，评估了中职教育资助政策对于中职发展的影响，发现在豫陕两省随着中职助学金和免学费政策的出台，城市职业教育招生有所好转，但欠发达县的职教生源仍然下滑;而资助政策严重冲击了浙江民办职业教育，导致了职业教育与当地产业联系减弱，从而对当地中职招生产生了显著的负面影响[21]。

目前，在职业教育学生资助体系中政府作为唯一的责任者，而其他主体责任不明确则成为了重要的问题。许晓龙认为，中职免学费政策未对享受该权利的学生制定相关的义务规范，一定程度上削弱了中职免学费政策应取得的效益，并提出从权利与义务对等的角度需进一步完善免学费管理制度[22]。郝天聪认为，当前中职学生资助体系还存在资助目标单一、资助者认定存在不公平、资助效率不高等问题，提出应该从责任伦理角度厘清政府、社会、学校、学生各自的责任，进一步完善中职学生资助体系建设[23]。

2.关于职业教育生均拨款制度的研究。早在1991年的《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》就提出了要制定职业学校生均经费标准;2002年，《国务院关于大力发展职业教育的决定》发布之后，各级政府部门更是出台了多项文件专门强调要完善职业学校生均经费标准。因此，生均经费是评价地方政府对职业教育投入的重要指标，对完善职业教育财政制度具有重要意义。

通过梳理相关文献，笔者发现尽管政府在十余个政策性文件中都强调了制定职业教育生均经费标准的重要性，但是并未对具体的标准、相关部门职责作出明确的规定。目前，各省职业教育已然存在教育生均经费标准不一、区域间差异较大、经费标准整体偏低等问题。许多学者对造成这些问题的原因进行了分析，例如：王冬认为部分省对生均拨款制度制定不健全、落实力度不够，提出必须强化生均拨款制度的法律性、刚性落实生均拨款制度、建立奖惩机制等等[24];郑敏贤认为缺乏具体法规指引、缺乏制定经费标准指导、缺乏监督机制导致中职生均拨款制度不完善，必须要从国家层面制定中职生均拨款投入机制、尽快督促各省全部制定生均经费标准、完善生均经费监督机制[25];田志磊和刘云波分析和比较了目前国际上的三种主流职业教育拨款机制，提出要根据区域职业教育特征探索符合区域职业教育需要的拨款机制[26]。

（三）关于职业教育财政绩效评价的研究

2014年，《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》提出了“县级以上人民政府要建立职业教育经费绩效评价制度”的要求。由此可见，财政投入绩效评价是现代化职业教育体系建设的必然要求，对于提升职业教育的资源利用率具有重大意义。但是我国目前的现状是尚未形成较为完善的职业教育绩效评价体系，许多研究者从理论和实证分析的角度提出了建议与对策。

1.从理论角度探讨如何构建职业教育财政投入绩效评价体系。张德利等结合投入—产出—结果组成的财政绩效闭环控制体系，构建了促进职业教育可持续发展的财政绩效评估指标体系[27]。柏广才认为，构建科学的职业教育绩效评价指标体系，主要应该包括投入绩效指标、产出绩效指标、发展潜力绩效指标和效果绩效指标四个方面[28]。张兴认为，传统的财政支出绩效评价体系缺乏现实依据，基于对某市职业教育项目评价的反思，应从评价参与主体、评价指标、评价方法和结果应用四个维度来构建支出绩效协同评价模式[29]。

2.通过实证研究分析我国职业教育财政支出的现实情况。杨广俊基于DEA方法对我国7个省、直辖市的中等职业教育的财政投入和产出情况进行了分析，发现除天津外，其他地区的产出效率都不高，并提出各地区应当依据自身情况，适当调整职业教育的办学规模、师资力量和经费投入，通过组合优化以实现职业教育投入产出效益的最大化[30]。王凤羽等以辽宁省为例，运用Malmquist指数模型，以农村职业教育的财政经费、教职工人数、教育用房面积作为主要投入指标，以毕业生人数和就业率作为农村职业教育产出的指标，对农村职业教育的内部效应进行了实证分析，发现辽宁省农村职业教育的投入效应不明显[31]。芦娟采用CCR模型、BCC模型和超效率DEA模型对我国首批骨干高职院校中的22所学校的财政投入进行了实证分析。[32]蔡文伯等基于DEA-Malmquist指数方法，通过对2000—2014年全国31省的数据进行分析来检验各省的中等职业教育经费投入效率，结果得出我国有一半地区的中等职业教育经费投入涨幅不明显，仅为1.06%，其中，广东地区的经费投入效率最高，北京中等职业教育经费投入效率最低[33]。孙琳通过对2012—2015年的全国31个省市中等职业教育事业财政支出效率分析发现，我国中职教育财政支出效率普遍较低，但均处于规模报酬递增阶段[34]。

三、展望：面向未来的职业教育财政制度调整的思考

（一）形成加大政府投入与拓展社会投入相结合的筹资渠道

从我国财政体制和教育财政制度来看，未来政府依然是我国职业教育财政投入的主体。从当前形势来看，政府虽然对职业教育的发展予以高度重视，出台了一系列的学生资助政策，在完善职业教育财政投入制度、保障职业教育财政投入方面推出了许多有力举措，但我国职业教育财政投入不足依然存在。为了有效解决职业教育的财政投入的问题，政府除直接增加投入资金外，还可以从以下三个方面进行努力：一是制定职业教育财政投入目标。虽然职业教育财政投入连年增加，但占GDP的比重反而有所下降。因此，制定职业教育财政投入目标，将增加职业教育财政投入从抽象的口号变成具象化的指标，是切实保障职业教育财政投入的有力举措之一。二是建立更加科学、公平的职业教育拨款机制。目前，我国职业教育生均拨款主要采用定额生均拨款模式[35]。通过中央对各省职业教育落实生均经费标准的一再强调，确实解决了我国职业教育发展的基本财政需求，但我国现行的生均拨款制度还存在生均经费标准难以满足高质量的职业教育发展需求、生均拨款标准落实不到位、生均定额拨款模式缺乏激励机制等问题。基于此，国家应制定生均拨款问责机制，确保各个省份都能落实职业教育生均拨款制度;同时，应该尝试更加多元化的财政拨款模式，如除了考虑学生人数外还将教师、实训设备、校园面积等纳入生均拨款依据[36]，由教育产出而非教育要素来决定财政拨款数额[37]等，通过制定一系列的措施，除使财政拨款满足职业教育最基本的发展需求外，还能激励职业学校向着更加高质量的方向发展。三是进一步规范拨款流程。如以省为单位，根据本地区的职业教育发展情况提前制定财政投入预算;由专门的部门负责职业教育经费管理等。这可以参考澳大利亚的职业教育拨款由立法设立的培训委员会（包括政府、行业、工会和雇主的代表）根据年度职业教育培训计划提出预算申请表，州或地区政府通过预算申请表后，将职业教育经费管理的责任移交至专门负责职业教育的部门[38]。

众所周知，企业参与职业教育对于解决职业教育经费不足、提高职业教育产出成果、促进职业教育与社会的契合度等方面具有重大意义，因此也有很多研究者基于日本、德国等企业高度参与职业教育的国家经验提出了许多建议。参与职业教育对于企业的吸引力在哪里？为什么我国企业对参与职业教育的意愿不强？只有厘清这两个问题，立足于我国的国情，才能真正找到促进企业参与职业教育的有效策略。一是解决参与职业教育对于企业吸引力的问题。解决这个问题需要职业教育为企业积累和发展人力资本，通过企业提高生产率和节省成本（包括招聘成本和新员工培训成本）[39]来实现;另外，企业还可以为员工提供基于工作场所的职业培训，既能够有利于提高员工忠诚度，也有助于提升企业的创新能力[40]，但是职业教育能为企业带来效益的前提是培训与企业工作相关的内容，并且提供能帮助企业员工提升工作能力、改进工作效率的学习内容[41]。二是解决我国企业对参与职业教育的意愿不强的问题。一方面，要建立具有话语权和号召力的行业组织。我国行业组织的空白是导致我国职业教育难以发展成如同德国政府、企业、学校高度融合的职业教育体系的重要原因之一[42]，因此，建立能够代表企业发声的行业组织能够提升企业参与职业教育的话语权，在职业教育相关制度制定时确保企业的诉求能够得到回应，有利于多元主体间的利益均衡。另一方面，也要注意保障企业参与职业教育的基本利益。

（二）进一步厘清中央和地方职业教育财政的事权和支出责任

从1980年开始，中央政府与地方政府的关系经历“分灶吃饭”、包干制、分税制改革等不同阶段，随着财政体制不断改革，中央和地方的财政事权和支出责任也愈来愈明确。2016年，《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》仅仅将义务教育与高等教育确定为共同事权，对职业教育却没有提及。2019年，国务院印发《关于教育领域中央和地方财政事权和支出责任划分改革方案的通知》不仅将职业教育确定为共同事权，更加明确地提出了中职教育免学费补助中央和地方在不同区域承担的比例。但除了中职免学费政策明确了中央的支出比例之外，职业教育的财政支出其实还是由本级政府承担的，中央主要通过转移支付的形式给予地方支持，因此，中央通过转移支付的政策倾斜，极大地调整了中、东、西部职业教育发展不均衡的问题。但在中央政府掌握了大部分的财政收入的情况下，职业教育财政还是由主要地方政府来承担，且转移支付主要是专项资金投入，这可能会导致支付能力有限或是地方政府财政投入偏好[43]缩减职业教育的财政投入的问题出现;同时，缺乏弹性的转移支付制度也未考虑到地区内部的差异性，而且对共同事权的职责划分并未有明确规定，也容易导致中央和地方之间出现互相推诿的情况。通过一些教育发达国家的经验来看，如芬兰教育经费主要由中央和地方两级分担，地市具有很大的自治权，中央政府仅承担教育总支出的25%，市政府可以筹措剩余部分并自行决定其使用途径[44]。德国著名的双元制职业教育财政大部分来源于企业，而对于公共财政需要承担的部分州政府承担了80%，地方负责剩余的部份[45]。当然，我们讨论中央和地方的教育财政事权和支出责任，都必须考虑其财政支付能力。因此，进一步厘清中央和地方事权和支出责任的划分，确保事权与财权相匹配，同时对职业教育事权从法律角度进一步加以规范，这对政府合理有效地制定和落实职业教育财政具有十分重要的意义。

（三）加快构建职业教育财政绩效评价体系

2014年，财政部、教育部发布的《关于建立完善以改革和绩效为导向的生均拨款制度加快发展现代高等职业教育的意见》提出，要建立以绩效为导向、以奖代补的高职教育财政投入机制。2019年，国务院发布的《国家职业教育改革实施方案的通知》也提到，要完善政府、行业、企业和职业院校共同参与的质量评价机制，将考核结果作为职业教育政策支持、绩效考核和标准奖励的重要依据。但截至目前，我国仍然未能建立起科学、全面的职业教育财政绩效评级体系。参考国际上的做法，如美国对职业教育的绩效评价进行了立法规范，同时职业教育的绩效评价结果也是获得聯邦政府财政投入的重要依据，其绩效评价指标包括阅读、语言、艺术、数学方面的学术水平指标、技术成就指标、学生就业指标、非传统的职业教育项目参与情况指标、职业证书获得指标、学生毕业率等等[46]。澳大利亚通过出台《核心绩效考评办法》（Key Performance Measures）对以TAFE为主的职业教育培训实施绩效评价，其包含市场对职业教育的认可指标、企业对职业教育技能培训的认可指标、参与职业教育学生获得的学习成指标及公共资金的产出效率等。这对于构建我国职业教育绩效评价体系主要有以下三点启示：一是从立法层面促进职业教育绩效评价，包括从法律层面制定职业教育绩效评价框架、指标及问责机制。二是将绩效评价结果与财政拨款相联系。在满足了职业教育基本发展所需的财政投入的基础上，应该将绩效评价结果作为财政拨款金额的重要依据，对绩效评价优秀的区域予以奖励，以此促进地方政府发展职业教育的积极性，提升职业教育发展的质量。三是将社会评价作为职业教育的评价主体之一。目前，我国职业教育的评价主体主要是上级教育主管部门，但职业教育重要的社会职能之一就是需要服务于区域产业发展。只有将企业、行业等纳入职业教育评价主体之中，才能真正了解职业教育发展与当地产业发展的契合度，实现职业教育促进经济发展的功能。

参考文献：

[1]田志磊，赵晓堃，张东辉.改革开放四十年职业教育财政回顾与展望[J].教育经济论，2018，3（6）：73-91.

[2]杨会良.改革开放以来中国教育财政发展史论纲[M]. 北京：中国人民大学出版社，2005：90-91.

[3]朱爱国.财政性职业教育经费投入方式解析[J].职教论坛，2015（10）：4-11.

[4]吴华溢.中国式财政分权增加高等职业教育投入了吗？——基于31个省际面板数据的分析[J].高教探索，2018（6）：36-44.

[5]杨顺光，李玲，刘雅奇.地方政府对中等职业教育财政投入努力程度的实证研究——基于2000—2013年全国31省的面板数据[J].中国职业技术教育，2016（9）：20-24.

[6] ABUSELIDZE G，BERIDZE L. Financing Models of Vocational Education and Its Impact on the Economy：Problems and perspectives[EB/OL].[2020-03-23].https：//doi.org/10.1051/shsconf/20196601001.

[7]杨琳，郭扬.发达国家职业教育经费投入模式比较和启示[J].职教论坛，2015（4）：25-30.

[8]王迎新，黄日强.借鉴发达国家经验完善我国企业投入职业教育的保障机制[J].成人教育，2010，30（9）：95-96.

[9]赵志群.促进企业投入职业教育的国外经验[J].职教论坛，2010（21）：1.

[10]李汝.我国财政性教育投入与经济增长关系的实证分析[J].辽宁教育研究，2007（11）：36-39.

[11]王凤羽.辽宁省农村职业教育财政投入与经济增长关系的实证分析[J].农业经济，2012（8）：100-101.

[12]苏荟，张继伟.论中等职业教育经费投入与地区劳动生产率——以西部地区为例[J].职业技术教育，2018，39（22）：46-50.

[13]徐晓.中等职业教育投入经济增长效应的实证研究——现实困境与突破[J].教育学术月刊，2015（6）：58-63.

[14]刘晓明，王金明.浙江省高等职业教育经费投入与经济增长的关系分析[J].浙江师范大学学报（社会科学版），2013，38（6）：86-89.

[15]王贤德，邱小健.完善江西省中等职业教育财政政策公平的思考[J].职教论坛，2014（13）：73-76.

[16]张晨，郭文富.职业教育经费投入水平的地区差异分析[J].职教论坛，2011（25）：22-26.

[17]许世建，饶玉婕.公共财政下中等职业教育区域投入公平性研究——基于省级面板数据的实证分析[J].财政研究，2012（8）：54-58.

[18]冉云芳.中等职业教育生均经费投入现状分析与对策——基于2000—2010年数据的实证研究[J].教育发展研究，2013，33（1）：60-66.

[19]章湉，喻小琴.新型城镇化进程中职业教育财政投入机制创新研究[J].职教论坛，2016（13）：42-45.

[20]丁留宝，张洁，王为.中等职业教育资助体系的历史沿革[J].中国职业技术教育，2013（3）：30-35.

[21]田志磊，黄春寒.中职教育学生资助政策评估报告[J]. 教育学术月刊，2017（11）：3-19.

[22]许晓龙.权力与义务对等的中职学生免学费资助模式构建研究[J].职业技术教育，2013，34（29）：64-67.

[23]郝天聪.责任伦理视角下中职学生资助制度的伦理困境与反思[J].教育与职业，2017（3）：36-42.

[24]王冬.高等职业教育生均拨款制度有效实施的分析与建议[J].职业技术教育，2018，39（24）：56-60.

[25]郑敏贤，宁永红.中等职业教育生均经费投入的变化分析与建议[J].职教论坛，2014（22）：76-80.

[26]田志磊，刘云波.国际视野下的职业教育拨款机制：模型、特征及适用环境[J].职教论坛，2016（1）：82-86.

[27]张德力，许正中.促进职业教育可持续发展的财政绩效评估指标体系研究[J].教育与职业，2014（11）：17-19.

[28]柏广才，李晶.高等职业教育财政支出绩效评价研究——以江苏省为例[J].會计之友，2014（20）：34-39.

[29]张兴.协同视野下的财政支出绩效评价——以X市职业教育项目为例[J].地方财政研究，2017（7）：94-99，105.

[30]杨广俊.基于DEA的中等职业教育投入与产出相对有效性评价[J].职业技术教育，2011，32（25）：60-63.

[31]王凤羽，温涛.基于Malmquist指数模型的农村职业教育投入内部效应分析——以辽宁省为例[J].农业技术经济，2014（7）：27-36.

[32]芦娟.我国高等职业教育财政投入效率实证研究[J]. 教育评论，2015（12）：95-98.

[33]蔡文伯，翟柳淅.我国中等职业教育经费投入效率及影响因素分析——基于DEA-Malmquist指数模型与空间面板计量模型[J].职业技术教育，2018，39（1）：55-59.

[34]孙琳.中等职业教育财政支出效率研究——基于省级面板数据的DEA分析[J].地方财政研究，2018（4）：66-70，86.

[35]北京大学中国教育财政科学研究所.地方政府对高等职业教育的财政支持[EB/OL].[2020-03-23].http：//ciefr.pku.edu.cn/cbw/kyjb/2016/kyjb_8187.shtml.

[36] KLEIN，BUGARIN，HOACHLANDER. What Does It Cost？ An Analysis of Annual Statewide Expenditures for Vocational Education in Wyoming. Wyoming Education Finance Issues Report[J]. Quintessence International，2002，33（9）：656-660.

[37] SONDERGAARD，LARS，MURTHI，etc. Skills，Not Just Diplomas：Managing Education for Results in Eastern Europe and Central Asia[J].World Bank Publications，2011，19（1）：93-95.

[38] ADAMS，ROSS. Allocation of VET Funding by State Training Authorities [R]. South Australia：NCVER，2005.

[39] HOECKEL K. Costs and Benefits in Vocational Education and Training [R]. OECD，2008.

[40] RUSSO，GIOVANNI，BAINBRIDGE，etc. Benefits of Vocational Education and Training in Europe for People，Organisations and Countries[R]. Cedefop - european Centre for the Development of Vocational Training，2013.

[41]CEDEF OP. The Anatomy of the Wider Benefits of VET in the Workplace[R].Office for Official Publications of the European Communities，2011.

[42]劉明兴，田志磊，王蓉.探索中职教育发展的中国路径[N]. 光明日报，2014-10-14（14）.

[43]杨顺光，李玲，刘雅奇.地方政府对中等职业教育财政投入努力程度的实证研究——基于2000—2013年全国31省的面板数据[J].中国职业技术教育，2016（9）：20-24.

[44] AALTONEN，KATRI，LAUKIA，et al.Practical Skills，Education and Development：Vocational Education and Training in Finland[C].HAAGA-HELIA University of Applied Sciences，2013.

[45] OECD.Education Policy Outlook 2019[EB/OL]. [2020-02-26].http：//www.oecd.org/education/education-policy-outlook-4cf5b585-en.htm.

[46] STONE J R ，LEWIS M V . Governance of Vocational Education and Training in the United States[J]. Research in Comparative & International Education，2010，5（3）：274.

[责任编辑    秦   涛]

Financial Policy Research of Vocational Education in China： Review， Combing and Prospect

HU Mei

Abstract： The financial problem of vocational education is always the basic problem that determines the development of vocational education， and it is also one of the core issues of vocational education research. Since the reform and opening up， the financial policy of vocational education in China can be divided into three stages： the period of "preliminary exploration of financial policy"， "multi-channel financial investment" and "improvement of financial investment guarantee". The researchers' research on the financial problems of vocational education mainly focuses on "financial investment of vocational education"， "financial policy of vocational education" and "financial performance evaluation of vocational education" three aspects. Through combing， summarizing and reflecting on the financial policies and related research of vocational education in China， this paper put forward that the future financial system of vocational education should make efforts from three aspects： increasing government investment and expanding social investment， further clarifying the authority and expenditure responsibility of the central and local vocational education finance， and speeding up the construction of the financial performance evaluation system of vocational education.

Key words： vocational education; financial policy; review; combing; prospect