全域旅游背景下旅顺口区旅游公共服务体系建设研究*——以大连市旅顺口区为例

江海旭

导语

我国旅游业自1978年以来，呈现出高增长，高消费，高景区开发率的迅猛发展态势。但与之相匹配的基础设施和公共服务设施等的建设相对滞后，存在一定程度上的短板。而随着大众旅游消费需求多元化层次的不断加深，实现将我国旅游业打造为幸福产业的目标还有很长一段路要走。作为衡量旅游目的地整体服务质量重要指标的旅游公共服务体系，逐渐地受到社会各界的关注与重视。在信息愈加数据化、服务愈加智能化、需求愈加多元化的旅游业发展新形势下，对旅游公共服务体系的不断完善和调节将是重中之重。

旅顺口区于2017年5月完成了“国家全域旅游示范区”创建的申报工作，为顺利申报设立为国家全域旅游示范区，更有效的拉动当地经济发展，优化旅顺口区产业结构，进一步深化供给侧结构性改革，同时将打造以“旅游+”为整体框架，以“智慧旅游”为动力、以“大众旅游”为核心、以“优质旅游”为基础、以“生态旅游”为要求、以“文化旅游”为内涵、以“体育旅游”为特色、以“文明旅游”为形象的新型旅游业，积极促进旅顺口区旅游产业转型升级，成为引领旅顺口区业态发展新动向的支柱产业。根据《大连市人民政府关于进一步深化全域旅游加快旅游业发展的实施意见》《大连市人民政府关于大连市推进基本公共服务均等化的实施意见》和《旅顺口区旅游发展专项资金管理办法》要求，将加快旅游公共服务中心布局，建设旅顺口区旅游综合服务中心，形成旅顺口区旅游公共服务体系建设多方联动机制，以游客消费需求为导向，突出全域全民共建共享，更好地促进旅游公共服务转型升级。

1 旅游公共服务体系的定义

依据《中华人民共和国旅游法》，旅游公共服务体系是指以县级以上政府为主导、以社会团体如旅游行业组织和旅游企业等为补充的供给主体，在财政资源及社会合作资源可行范围内，以为旅游者与旅游企业及相关组织提供旅游公益性服务为目的进行有关服务内容、服务形式、服务机制、服务政策等制度安排，以弥补市场机制配置资源的不足。通过对相关条款内容的梳理与提炼，我国旅游公共服务体系涵盖以下方面：旅游资源节约与环境保护体系，旅游市场规则与服务标准体系，旅游综合协调体系机制，旅游行业组织自律体系，旅游规划和促进体系，旅游经营与服务的规范体系，旅游安全体系，旅游监督管理体系，旅游纠纷处理体系，违法的责任与惩罚体系。

目前学术界对于旅游公共服务体系还没有统一的概念。公共服务基于其“公共”的特性是不以赢利为目的的。相对于旅游公共服务来说，旅游公共服务体系是将各类服务资源进行有效整合互为优势，从而实现一个可持续发展的长效机制。由此旅游公共服务在公共服务基础上，是以政府为主导旅游管理部门为主体相关公共部门共同参与的为满足公共旅游需求、保障旅游者游憩权益、实现旅游最大便利性而提供的公共服务。因此，实现旅游公共服务的行为主体、营运机构、基础设施或承载服务的设施载体，以及相应的公共政策共同构成旅游公共服务体系。旅游公共服务同样强调政府职能部门的主导供给，强调服务的大众化、共享性等特点。围绕旅游公共服务体系的概念和游客旅游过程中的需求，可以构建旅游公共服务体系，建设内容主要包括旅游信息咨询服务体系、旅游安全保障服务体系、旅游交通便捷服务体系、旅游便民惠民服务体系与旅游行政服务体系五大内容[1]，详见表1。

2 旅顺口区旅游公共服务体系建设现状与存在问题

2.1 旅顺口区旅游公共服务体系建设现状

2.1.1 加强基础设施建设，奠定全域旅游基石

旅顺口区距大连市中心45 km，交通设施设备齐全作为全国唯一具有铁路、港口、火车轮渡、高速公路、城市轻轨、市际公交等多种公共交通系统的区级单位，正在不断优化“六位一体”的交通布局，逐步形成轻轨—公交—景区的无缝对接，涵盖白玉山、旅顺博物馆、东鸡冠山、老铁山、旅顺日俄监狱旧址博物馆、军港公园、万忠墓和203高地樱花园等多个主要景区。同时，全区将逐步建设景区间网格化旅游专项交通线路运营体系，为市民与游客提供更加便捷的交通方式。

表1 旅游公共服务体系内容表＊

2.1.2 重视信息平台搭建，改善全域旅游状况

一是旅顺口区重视对于旅游信息公布与宣传，逐步展开信息平台搭建的筹备与规划。二是通过宣传公示、电话咨询、微信公众号推广与搭建，不断拓宽游客获取信息渠道。同时希望与现有商业微信公众平台合作，进而达到“全域旅游，信息共享，商旅互通”的效果。居民与游客可以及时有效全面地了解到旅顺口区各项精品旅游路线、各种特色节庆活动和各类营销以及游购导览信息等。

2.1.3 开发个性公共服务，创新全域旅游体验

专业化、量身化、智能化、个性化的服务方式将是未来旅游行业中旅游消费者需求的重点开发方向。旅顺口区人民政府在创新旅游公共服务新方式，打造公共服务新环境，逐步形成覆盖整个旅顺口区智能化、数据化公共服务体系方面，为游客和当地居民进行更加方便、更加快捷、更加优质的公共服务等方面的努力与探索。

2.2 旅顺口区旅游公共服务体系存在的问题

2.2.1 政府对公共体系建设支持力度仍需提升

首先，旅游公共服务体系并不是单一狭义上指旅游业的公共服务，更多的是与当地的城市基础设施服务体系、卫生服务体系、教育服务体系、医疗服务体系、文化服务体系、社会保障服务体系、生态环境服务体系以及信息化、数据化服务体系等社会公共服务相融合相包含的一种多层次、多方面的公共服务形态。从基本公共服务水平测度指标体系[2]（表2）中可见，社会基本公共服务水平衡量指标体系所包含的各项主要项目与类别和旅游公共服务体系中所包含的测评指标和测评类别结构框架基本一致。因此，旅游公共服务体系建设和社会公共服务体系建设需要政府各个部门协调共管，通力合作，保证旅游公共服务体系建设和旅游活动的顺利开展。但是由于各个行政服务部门职能都相对独立，导致各个服务建设与监管方向分散而不统一，无法形成强有力旅游公共服务职能，进而各级旅游机构在和其他相关的政府职能部门联合办公中出现旅游行政管理部门权威不够，难以高效发挥其组织协调能力。

表2 基本公共服务水平测度指标体系表＊

其次，从以往来看，政府往往更多的关注于旅游产业为当地带来的经济贡献值，而对旅游产业为当地带来的民生价值重视程度相对较低，忽视了旅游公共服务体系的系统建设。对于旅游公共服务体系建设相应的制度和政策保障并未加以严格制定，进而使旅游公共服务发展进程受到影响。

2.2.2 旅游公共服务供给结构仍须优化

大数据、云计算、物联网等当代信息技术的广泛使用以及“5G”技术的推广与普及，将促使游客对于旅游咨询方式、咨询服务内容、行程预订途径以及游客集散中心的设定需求发生很大的变化。原有的旅游共公服务供给结构已经无法适应当前旅游市场快速发展的需求变化[3]。

2.2.3 旅游公共服务信息与科技融合仍须深入

目前旅顺口区旅游公共服务信息虽然有公示板、政府网站、微信公众号等线上线下设施，但其硬件严重落后并且未能应用智能化电子设施设备作为载体，线上平台系统形式层次较少，对外信息推广严重滞后，更是无法实现预期功能。同时，微信平台功能单一，数据陈旧，仅有概况信息介绍，居民了解认知度和参与度低。与旅游商企平台缺乏合作，在旅游目的地市场品牌树立和旅游客源地品牌推广上经验不足，旅游会展活动策划等方面呈现短板，自身大数据库也有待建设，无法体现出信息数据化、服务智能化、体验智慧化功能。为了弥补旅游公共服务建设在这些内容方面与全域旅游公共服务体系之间的差距，因此要在不断完善旅顺口区旅游服务体系构建的过程中，逐步融合与深化移动电子商务、物联网技术、旅游大数据系统分析、云计算处理技术、人工智能技术等相关前沿技术应用，从科学技术方面为保障旅顺口区旅游产业的全面发展提供动力支撑。

3 旅顺口区旅游公共服务体系建设原则

3.1 充分利用大数据，开启智慧旅游

国务院于2016年颁布的《“十三五”旅游业发展规划》和2016年国家文化和旅游部（原国家旅游局）先后印发的《“十三五”全国旅游信息化规划》、2015年《关于促进智慧旅游发展的指导意见》和《关于实施旅游+互联网行动计划的通知》，就旅游信息化提升工程、旅游业态向综合性和融合型转型提升、国家智慧旅游公共服务平台建设等多方面作出了明确要求。要求在旅游公共服务领域，对于现代信息技术的应用应加快步伐，在旅游公共服务体系建设中，要加大对新一代信息网络技术和装备的运用，注重大数据库资源的整合与共建共享，实现旅游服务、旅游管理、旅游营销、旅游体验的线上线下衔接，拓宽旅游服务信息化供给渠道，真正实现旅游公共服务质量的提升。

3.2 融入全域旅游理念，构建生态环境网络

将建设拥有发达便捷的交通体系、完善的旅游咨询集散系统、有效的智能旅游引导网络、高标准的生态卫生服务等与基础公共服务相结合的新型旅游公共服务体系为目标。要开展旅游公共服务体系和社会公共服务体系的融合工作，进一步拓展旅顺口区多元公共服务覆盖范围，深化和拓宽旅顺口区旅游公共服务的深度与广度。打破单项单行业建设的现行方式，将生态环境保护红线作为旅游公共服务体系建设过程中的通行标准，形成在建设中保护生态环境、在建设中依托生态环境、在建设中融入生态环境、在建设中丰富生态环境的环保理念和立体式、深层次、全覆盖、硬标准的生态社会公共服务发展体系和绿色旅游公共服务体系相融合的建设发展方向，进而为实现将旅游产业建设作为全域化、大众化、优质化、文明化的幸福产业之首夯实基础。

3.3 以利益相关者为核心，实现全员共建共享

基于利益相关者理论，建设旅游公共服务体系涉及多方主体，因此在其建设和发展的过程中要重视多方协调统筹，坚持责任共担、成果共享的理念。发挥好政府、投资者（股东）、顾客（游客）、社区、员工、非政府组织、非赢利组织等在旅游公共服务体系建设中的作用，尤其是在资本投入过程中，在政府主导的基本框架下，在社会资本特别是民间资本进入旅游公共服务体系建设时，要加以积极引导和相应的政策支持。在当前旅游投资上有PPP、BOT、BT、TOT、TBT、PFI、ABS等多种投资运营模式，鉴于我国实际情况，可运用PPP模式，即公共资本和社会资本相结合的形式[4]，也就是政府和非营利组织、赢利性企业形成的相互合作关系。这样既可以解决基础设施建设和旅游服务项目建设过程中出现的资金短缺问题，又能增强风险管控能力，降低系统性风险和非系统性风险发生概率，保证融资模型的可实施性和稳定运行。在人力资源投入和运用等方面，可将中后期建设和维护运营阶段所需的基础岗位提供给当地居民，雇佣当地失、待业和离退休的居民，用以缓解人力资源闲置问题。对于专业知识型人才的选用，因旅顺经济技术开发区高校众多，可运用政府—学校—企业三方联动方式，既解决了人才短缺问题，也为高校提供了实践教育基地，同时在一定程度上降低了从外引进人才的障碍以及资金消耗。

3.4 深化供给侧结构性改革，拓展旅游者需求供给空间

坚持以人为本，始终以游客的需求作为自身发展建设的方向。要积极进行发展方式的转变，即由需求侧向供给侧转变，从刺激需求向优化供给的转变，在旅游公共服务体系建设过程中，要做到制度改革、规划改革、供给改革和理念改革四个方面齐头并进。其一，制度改革要做到卫生、交通、民政、司法、公安、科技、教育、财政、环境、人力和社保，以及文化和旅游等跨部门协同合作，政府、各高等院校和相关企业协同合作，并制定跨部门、跨类别发展规划。其二，听取当地社区居民、各行业从业者以及旅游者对于基础设施建设和旅游公共服务体系建设的想法和建议，充分考虑当地社区居民的感受和切身利益，并将这些纳入旅游公共服务体系建设规划中，真正实现全民共建共享。其三，供给改革主要体现在旅游服务体系建设的融资供给、环境供给、资源供给和实施供给四个方面，以融资供给为例，要在传统的政府补贴和“旅银”合作的基础上积极接纳社会资本的进入，对于华侨投资和外资的进入要进行细致科学的讨论与研究。其四，在深化供给侧结构改革的进程中，最重要的也是最困难的一部分就是理念变革，这不单指政府方面，更多的在于大众以及参与企业的理念和思维的转变。只有大众真正认识到自身在旅游服务体系建设中的作用，只有企业真正认识到消费者也是建造者，才能真正实现和消费者的平等对接，而这也就是旅顺口区旅游服务体系建设乃至全域旅游示范区建设的关键所在。

4 旅顺口区旅游公共服务体系的构建与具体内容

围绕旅顺口区建设全域旅游示范区和打造近郊游、生态游、历史文化游以及体育游等品牌旅游线路，以“先保护后开发为底线”稳步推进旅顺口区旅游公共服务体系建设，搭建旅游公共服务智慧体系，其主体框架可阐述为：一个中心（智能化综合服务中心）、两个方向（前方应用服务方向和后方质监保障方向）、三个平台（政企合作平台、高校智库平台和社会交流平台）、四个技术（大数据、5G信息、人工智能和云计算）。

4.1 优化旅游基础设施建设结构

首先是旅游休憩区、厕所等基础配套设施的建设。随着旅顺口区乡村旅游、文化旅游、红色旅游和海岸旅游的推广，尤其是在白玉山、老铁山、旅顺博物馆等公共型和外景开放式旅游景区的推广过程中，与之配套的旅游休憩区、厕所等公共基础设施仍需扩建。要坚持生态化、品质化、可持续建设理念，让厕所融入景区，实现旅游休憩区风景化，以及无线网络全覆盖、“互联网+厕所”的智能定位。其次要做到医疗服务站、旅游咨询投诉站、景区线上体验推广和特色纪念品无人导购站等在主要景区、相关街道的定点投置，由初期人力资源配置，过渡到后期各景区、各街道的智能电子服务。最后增设匹配的多语种服务和老弱病残人士服务设施，为多语种游客和老弱病残人士提供最大程度的便利和帮助，实现全民全域旅游。

4.2 构建旅游交通智慧便捷体系

首先是对道路交通结构优化。旅顺口区整体交通道路种类齐全，但道路老化程度严重，且线路结构陈旧，全国首批乡村旅游重点村水师营街道小南村和第五届全国文明村镇双岛湾街道张家村旅游业发展迅速，因此对于道路建设和配套绿化亟待扩展。同时对于相应的乡村旅游交通线路和相应导览系统建设要和原有的公交系统相串联，在公交系统和导览标识建设上，实施统一规划，突出旅顺口区旅游品牌形象[5]。其次，在交通系统构建的过程中，扫码乘车、各个站点一键定位等要做到智能化、便捷化，可借鉴海南公交系统电子一卡通形式，对于公交卡押金等也应做出对应调整[6]。同时要注意自驾游私家车公共停车场的规划和自驾车营地的开发，以满足自驾车游客门票、餐饮、娱乐、住宿、购物、加油等多方面的需求，打造旅顺口区特色自驾旅游品牌形象。

4.3 提高旅游公共信息服务水平

首先开展大数据智能化信息平台的搭建，推动人工智能、5G通讯信息、互联网、VR技术、云计算等在旅顺口区旅游公共服务领域的应用。在自身微信公共平台的基础上，进一步优化升级旅顺旅游APP，借鉴北京故宫相关APP软件，开发“文体旅顺”APP，并在全区主要站点进行宣传推广，将旅顺旅游信息有序整合，推出各种优质旅游参观路线以及景区实时情况汇总，如天气、客流量、各种节庆活动和各项优惠活动信息等。其次，要促进酒店业的不断更新调整，向信息化、智能化发展。在原有的思想观念中，酒店属于企业商业活动的一部分，但是基于服务大众特别是旅游者的考虑，把游客“留住”，旅游业的真正意义才算圆满实现。因此，对于酒店的把关不单单是“硬环境”的监管，更是“软服务”的提升，而及时、准确地提供信息，应是旅顺酒店业长远发展的重要标准。

4.4 不断推进社区居民参与服务

实现全域旅游示范区的建设，对于当地居民参与服务、建设的积极性调动必不可少。以黄山附近的西递、宏村为例，政府引导、企业投资、居民建设，成为真正为当地居民带来实惠，为当地政府缓解压力，为企业自身赢得效益的良好典范。而且基础设施建设与保护、旅游公共服务体系建设和生态环境的保护等，要有当地居民参与，当地居民切实参与建设和保护所获得实惠和成就感，会有效吸引更多企业，进一步优化地方经济结构，同时促进地方经济转型发展。

4.5 改善旅游便民惠民服务方式

首先落实门票优惠政策。“十一”黄金周国内发布了新一轮旅游景区门票降价方案，可见景区经济尤其是全域旅游经济的发展不能单靠门票经济作为支撑和来源，这一点在白玉山、东鸡冠山等景点实施免票制度后有所展现。因此对于门票问题要进一步科学对待，可以采用“环状门票”收费方式，即将景点划分为核心景点、周边景点和外围景点三环，对于核心景点实施收取门票制度，对于周边景点，依据具体情况实施季节型、节庆型等门票制度，对于外围景点实施常年免票制度。同时，要制定社区居民和游客的门票优惠制度，以提升旅顺口区旅游品牌价值和美誉度，具体方式可以参考承德旅游门票优惠制度。其次，架构休闲服务设施体系。要推进城市休闲廊道建设，以步道为例，开展绿色生态步道、文化步道建设，将健康理念、本地文化、特色产品、环境生态融入到步道建设中，推动绿色出行新模式建设，以实现游客与居民的健康休闲需求，形成“主客共享”旅游公共服务模型，进而提高全民幸福感，实现幸福产业建设。

4.6 优化旅游公共服务行政体系

首先要逐步建立健全旅游安全保障管理体系。对于重点区域和景区实施24小时监督管理制度，组建旅游应急救援服务工作办公室，保障节假日人流密集期间旅游态势的安全稳定。其次，完善旅游信用监管体系。对旅游者、企业、社区居民实施征信制度，对于出现失信行为和不文明行为者，实施记录和惩戒制度，实现文明旅游。

5 结语

因旅游公共服务体系构建关联方向众多，在论述过程中未能全部展开，只是对直接利益相关者进行了讨论，没有从多元化的角度进行讨论，没有考虑到其他政策和国际贸易等问题以及军事管理区等因素，比如历史文化建筑、民族聚居区文化环境等因素，可为旅游公共服务体系构建提供了广阔的发展空间，因此最终影响了结论的深度和广度。此外，限于篇幅，没有对旅顺口区旅游公共服务体系建设融资投资机制构建和风险控制方向进行讨论，这将在今后研究中进一步探索研究。

（本文在写作过程中得到了政协旅顺口区委员会办公室的帮助与指导，在此表示衷心感谢！）