我国体育精准扶贫的现状、问题及路径

田 静，辛榕榕

“精准扶贫”一词最早是在2013年习近平总书记在湖南湘西考察时提出，首次做出了“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的重要指示[1]。其内涵是为了保障广大人民群众的根本利益，以精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核为实施途径，根据贫困地区现状，优化配置各类扶贫资源，精准到村到户，逐步构建精准扶贫工作长效机制，为实现科学扶贫奠定扎实基础，因地制宜、因人而异，以精准施策为工作目标，调动社会各界力量和资源促进体育扶贫事业的稳步开展[2]。保证贫困人口基本生活是精准扶贫的政策底线和最低目标，而最终目标是消灭贫困[3]。体育精准扶贫是精准扶贫模式的创新，是推动“全民健身”和“健康中国”的有效途径，是实现全面小康的必经之路。

1 体育精准扶贫的内涵

体育精准扶贫是指在精准扶贫工作中，突出“体育扶贫，扶初体育特色”的特点，将全民健身、全民健康与全面小康深度结合，以政府为主导，鼓励社会企业、组织和贫困人民共同参与，注重实效性，充分发挥体育精准扶贫的带动作用，对体育设施、体育教育、体育文化精神、体育健康、体育产业等方面进行多方位扶贫，是一种以保障贫困人民平等参与社会发展过程的可持续精准扶贫模式[4]。在2018年7月30日, 国家体育总局和国务院扶贫办联合印发的《关于体育扶贫工程的实施意见》指出, 体育扶贫纳入脱贫攻坚总体部署和工作体系, 实施体育扶贫工程, 加快贫困地区脱贫攻坚进程。发挥体育综合带动效应，通过因地制宜开展体育赛事、发展体育产业、建设基础设施、开展大众健身等方式助力脱贫，在贫困地区创立“体育+”或“+体育”的开发模式，形成精准扶贫、体育助力的发展模式，促进体育工作与扶贫工作深度融合，让贫困人口和贫困地区脱贫致富[5]。实现贫困人口脱贫是我国在2020年实现全面建成小康社会最突出的难题[2]。

体育贫困不仅是体育资源的贫瘠，体育消费的匮乏，还包括对人类体育能力发展的忽视和权利的剥夺，体育结构发展的不均衡[6]。人们无法获得学习体育知识、技能的机会，从而导致了体育技术、知识和技能的匮乏。因此，体育贫困治理将是一种补给式、指导式、开放式、合作式、产业式和共享式的多维治理方式。

2 我国体育精准扶贫现状

2.1 扶贫政策推动体育扶贫工作开展

以2013年为节点，习近平总书记提出“精准扶贫”一词，从此体育扶贫开始从以贫困地区为对象，以体育基础设施建设和社会捐助为主要内容的传统模式开始向多元化综合模式转变，开始聚焦困难群众，以体育产业来发展当地经济，增加人民收入，改善人们的体育消费观念，提升消费水平[7]。2016年《“十三五”脱贫攻坚计划》明确阐述了脱贫攻坚整体思路、基本目标、主要任务和重大举措。2017年，习近平总书记支持中央政治局第三十九次集体学习，总结了实践经验，为脱贫攻坚指明主攻方向，并在两会时提出“绣花针”式扶贫思想[8]。同时，国家相继出台一系列文件，如《“十三五”脱贫攻坚规划》《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》等，这些文件的发表为“精准扶贫”的实施提供了广泛的政策支持。

2.2 体育元素助力贫困地区体育脱贫

自2013年习近平总书记提出“精准扶贫”思想，各省市政府将脱贫攻坚战作为第一民生工程和重要政治任务，积极作为，精准施策，全力解决贫困现状。从单一的体育场馆和设施为主要内容的模式转向聚焦困难群众，以贫困人口为主体，鼓励人们参与到体育建设中去，改变部分地区群众“等、靠、要”的落后思想，引导贫困人口积极投身到主动脱贫的道路中去。例如，陕西白马滩镇发展休闲体育带动当地人口就业，在景区设漂流、健身步道、自行车道等休闲项目，解决贫困户就业岗位1 300余个，人均年收入增加1.11万元，通过旅游产业扶贫1 635人[9]；西藏地区利用地域优势发展登山运动，每年5月举行国际滑雪登山大会，吸纳当地贫困人口就业；在青海，经营自行车骑行基地吸纳了当地200多名贫困家庭人口实现就业[10]；2016年国家体育局在精准扶贫中注入体育元素，先后在重点贫困村开展全民健身与健康知识普及等系列活动，开启“体育+”深度融合模式，创建全国首个全民健身志愿者大规模基层服务百县千乡的大型体育扶贫活动，推广普及一系列群众喜爱的体育健身项目，先后组织21万多人参与培训[11]。

2.3 体育财政资金投入逐年上涨

财政资金投入是打赢脱贫攻坚战的重要手段。2015年中央召开扶贫开发工作会议，习近平总书记提出对于贫困地区，中央及地方一般性转移支付和专项转移支付要有进一步倾斜[12]。2014—2018年全国农村贫困人口和贫困发生率逐年下降(见图1)。地方政府为全面落实党中央实施乡村战略做出重要部署，2018年广西人民政府办公厅印发了《乡村振兴产业发展基础设施公共服务能力提升三年行动计划(2018—2020年)》，实施乡村振兴产业发展、基础设施和公共服务能力提升三大专项活动，重点支持综合体育馆(场)、全民健身中心、村级篮球场等项目共100余项，项目总投资21.29亿元；四川眉山市在2018年已建成18个篮球场，还将新建20个篮球场，指导区县加快体育场及体育中心建设。近三年，全市用于体育方面的财政支出已达3.8亿元，增长约20%。安徽省富山村通过体育旅游扶贫大力发展休闲农业和乡村旅游已实现全村人民脱贫；贵州省余庆县“三措并举”助推公共体育设施建设，制定并出台了《余庆县全民健身计划2016—2020》规划，通过引导，积极申请体育项目建设，将龙溪镇全民健身中心项目打造成公共体育标志性工程，总投资1 200余万元，建设室内篮球场、排球场、羽毛球场以及体育商铺、综合办公楼等，持续推进全国体育先进县、全国群众体育先进县建设。体育与扶贫相互融通是我国当前扶贫战略实施的现实诉求，也是实现全面脱贫、精准脱贫的必要和可行性选择[13]。

注：数据来源—中华人民共和国国家统计局图1 2014—2018年全国农村贫困人口和贫困发生率

2.4 体育扶贫新思路取得成效

当今社会，一部分人口温饱问题已经得到解决，如何进一步实现经济协调发展成为了主要问题。在体育扶贫方面有很多经典案例，在“体育扶贫”新思路下，宁波奉化大堰采用“体育+旅游”“体育+赛事”扶贫新模式，先后组织一系列体育赛事和活动，开发体育旅游产业链，举办了山地户外运动挑战赛、群众登山大会、山地自行车挑战赛、童子军夏令营等活动，这些体育项目的举办推动了宁波市的经济发展[14]。在健康中国和全民健身上升为国家战略的时代背景下，体育外延不断发展，不仅对全民健康发挥积极作用，更对社会经济发展起到促进作用，体育赛事产生的价值在这一时代更有意义[15]。在这一战略要求下，体育在扶贫这一领域释放活力，通过举办赛事和各种各样的活动，使人们身心得到放松，培养兴趣理念，为未来的脱贫攻坚之路打下基础。相关数据表明，在2017年我国人均出游次数达到3.7次，比上年明显增加；全国建设各类体育场地2万余个，经常性参加体育锻炼的人口比例提高到41.3%[16]。2019年广西省体育局举行广西文化旅游暨大健康旅游产业投融资银企对接会，在合作期间将会投放文化旅游体育和大健康旅游产业发展相关贷款200亿元以上，通过“体育+旅游”新模式推进文化旅游体育和大健康旅游产业发展。江西省2019“体育·惠民100”健身气功健康扶贫巡回教学走基层系列活动，将省级健身气功巡回教学与健康扶贫走基层相结合，助力扶贫，对推动健身气功普及与发展起到积极作用。内蒙古通过举办自行车赛、马拉松、曲棍球等体育赛事，紧紧围绕“体育助力健康扶贫”主题，为莫旗2019年实现脱贫摘帽加油助威。这些成果都为“体育扶贫”积累了成功经验。 “体育+文化”“体育+健康”“体育+设施”“体育+教育”“体育+赛事”等精准扶贫模式的提出为扶贫事业提供了多样化的路径。

3 我国体育精准扶贫困境及表征

3.1 扶持对象识别方法不精确

精准扶贫要求“大水漫灌”到“精准滴灌”的转变，对基层体育精准扶贫人员和扶贫干部提出了更高的要求。一方面，精准扶贫要求精准“到村到户”，最终实现精准扶贫。但相对于经济贫困识别办法而言，体育资源贫困地区具有隐蔽性特点，尤其是人口的体育锻炼意识，锻炼能力，体育锻炼知识等很难评估，这使得以“人”为精准的贫困项目很复杂、成本高，在现实过程中难以实施，不仅使体育扶贫干部犯了难，也导致了体育扶贫对象识别不精准。因此，政府部门扶贫干部很难做到精准到村、户，挨家挨户进行贫困测量，一般在统计农村体育资源贫困程度时，只将农村体育设施作为参考指标点，这就降低了识别精准度[17]。

3.2 扶持措施落实不到位

在体育精准扶贫工作中，扶持措施落实到位是扶贫工作开展的核心。虽然当前出现了“体育+设施”“体育+产业”“体育+赛事”等体育精准扶贫模式，但在具体实施过程中，很多贫困地区趋向于“体育+设施”模式。这种扶贫方式好操作，易出政绩，但因此也出现了许多问题。经调查发现在农村体育设施建设中，体育器材的使用主要是老年人，儿童等特殊群体，很少看到年轻人喜爱的篮球场、足球场，乒乓球场等等，体育设施建设不到位。而“体育+产业”“体育+赛事”等模式需要大量的资金和专家的参与，部分有优势发展体育赛事或体育产业的贫困地区，由于资金缺乏也只能搁置，体育扶贫只靠当地扶贫部门一己之力难以出成效，因此“体育+”的价值难以体现。

3.3 扶贫专项经费使用不科学

当前，体育扶贫主要使靠外部力量主导的体育帮扶政策，资金来源渠道单一，主要依赖于市县体育局自筹经费或联系社会资源募集资金，国家和基层对体育资金扶贫方面还处于空白状态，缺乏专项经费。在扶贫实践中，由于各级政府扶贫干部对体育精准扶贫认识有限，动力不足，而且在制定扶贫计划期间将在哪些地方用到资金，具体用资金数目难以预测，即使预测出某项目在实施中需要的保守资金，但由于在具体实施中个体的差异，导致预先估算的资金与实际资金不相符，出现专项资金不足的问题。其次，相关研究发现，在资金短缺的情况下依然出现资金使用不当现象，比如任何问题都可以有理由来使用体育经费，巧妇难为无米之炊，由于资金的缺乏，原先做好的计划也难以实施，因而难出成效。从图2可以看出，2013年至2018年间中央在体育方面投资金额在文化、体育和娱乐总投资金额中占比较少，平均占比仅为17.5%(见表1)，也由此造成地方体育资金的短缺，无法满足当地体育设施建设资金需求。

图2 体育实际到位资金金额及占文化、体育及娱乐投资总金额百分比

表1 文化、体育和娱乐资金投资金额及体育实际到位资金金额

3.4 扶贫资源整合力度不足

扶贫作为国家的一项事业，政府是事业发展的决策者和实施者，都只将扶贫的重担承担在政府的身上，其他社会主体如企业、高校、社会组织在扶贫中发挥作用相对较少，同时，动员社会其他组织参与扶贫的部门与相关部门之间缺乏默契，导致扶贫资金、项目不能精准实施到贫困地区，尚未形成社会扶贫合力机制[18]。而在体育扶贫事业实施过程中，扶贫项目的实施主体主要是国家体育局，省市体育局、以及地方体育行政部门，这反映了在扶贫过程中过度依赖体育行政部门的现象，其他部门责任意识不足。比如体育文化与知识技能方面的扶贫，单靠体育行政部门是不能实现的，还需要农村书屋工程、广播电视台、送文化下乡等相关文化项目的传播与扶持。精准扶贫是一项繁杂的工程，需要各部门、各领域协调配合，在政策实践过程中体育精准扶贫不只是体育行政部门的责任，其他有关部门也要加强其责任意识，积极协调配合以提升体育扶贫成效。

3.5 法律监督机制不完善

法律监督机制是精准扶贫有序开展的重要保障。在扶贫事业进程中，由于法律监督机制不完善，导致扶贫工作出现很多问题。首先是政府对待扶贫工作形式化问题，为了出政绩，将精力集中于发展哪些更容易做出成绩的领域，对于扶贫工作采取应付态度，为了完成任务去开展扶贫工作，不关心百姓的反馈，也不关注扶贫效果，不是为了发展群众去扶贫。或者为了所谓的政绩将资金用于其他地方，并没有真正的把资金用于扶贫项目上，在上级领导视察时想尽办法欺瞒上级，政府没有发挥应有的作用，成为了摆设[19]。其次，由于缺少完善的监管体系，扶贫行为上易出现异化问题，在扶贫开发工作中，权利和资金掌握在少数基层干部手中，政府同时作为执行者与监督者，容易造成政府双重角色的权利腐败。而中央和上级政府的监管难以实时落实，就会出现监督盲区，滋生腐败现象。同时会出现扶贫专项资金的拨款、发放、投入、使用程序的不公开不透明，导致精准扶贫项目资金被一些不法分子滥用私用，谋取暴利。

4 我国体育精准扶贫的实现路径

4.1 精准识别贫困对象，实现体育扶贫资金精准调配

一是各级政府首要任务是选用科学的识别办法精准识别体育贫困地区、贫困人口，从而构建与体育精准扶贫事权相匹配的转移支付制度，在财力上保证体育精准扶贫项目的实施，扩大体育精准扶贫转移支付规模，重视并利用转移支付这一财政工具，保障体育精准扶贫工程的实施。将资金优先投入到体育精准扶贫项目中，专门立项用于弱势地区的体育扶贫，切实改变弱势地区的体育贫困现象。二是，在体育精准扶贫项目中，科学规划一般性转移支付和专项转移支付的受众对象和范围，将一般性转移支付定位于基础性的体育服务建设，专项转移支付定位于项目性，改变专项转移支付临时性补贴现状，优化转移支付结构，合理安排两种转移支付的使用范围，实现精准调配[20]。

4.2 设立体育业绩考核制度，保障扶贫措施落实到位

改进并完善政府业绩评价制度，将体育扶贫成效加入考核标准中，除了考核体育器材配置、体育场地设施布局等指标外，也要提出体育项目和引进资金数量、体育赛事活动举办次数、体育产业的开发布局等要求，从根本上提高体育扶贫受重视程度，将体育服务，满足公众体育需求放在优先考虑的地位。广泛收集政府、社会、个人的体育精准扶贫成果并进行多角度评价，建立问责机制，严惩欺骗瞒报现象，将体育扶贫成效与干部考核和奖惩联系起来，结合政府实际和扶贫效果制定合理的政府评价体系。其次是要适时公开扶贫项目执行的资金明细，项目规划等信息，向公众开放，激发群众的主观能动性，主动参与监督，变政府单一监督为群众参与监督，革新政府内部监督管理模式，建立起扶贫绩效奖惩监督机制，确保扶贫措施落实到位，有效检验地方扶贫绩效。

4.3 培养体育教师和社区指导员专门性人才，建立体育后备人才库

加大对学校体育教师的专业技能培训力度，培养体育技能专项人才，提升教师质量，提高对支教大学生志愿者补助力度，鼓励大学生投身贫困地区教育建设，建立体育后备人才库。其次，采用多种途径培训社会体育指导员 ,使该队伍能尽快在数量和质量上得到提高，以满足人民群众日益丰富的体育健身活动的需要。加强《体育法》和《健康中国2030》的宣传和落实，转变部分领导只重视经济建设忽视全民健身的活动场所建设，满足群众的健身需求[20]。

4.4 发挥政府部门主导作用，建立相关部门协同配合机制

一是要强化有关政府部门责任意识，建设服务型政府，在体育扶贫项目实践中，宏观上把握精准扶贫发展方向，提出要求、标准，并对其执行进行监管，做好表率作用。积极整合社会资源，组织社会各个层面的人力、物力，多渠道筹集体育扶贫资金。加强体育人才的输入，对深入贫困地区的体育人才进行补助，建立激励机制，提高体育扶贫志愿者的积极性，并使志愿者服务向青少年体育锻炼、农村、弱势群体方面倾斜。二是要其他相关部门积极配合体育行政部门，体育扶贫不只是体育设施的扶贫，还有体育文化、体育知识技能的扶贫，比如广播电视节目、送文化下乡项目等文化项目的传播与扶持。使得各部门在实践中协调配合，各司其职，合理分工，构建协同治理机制，助力体育精准扶贫[17]。三是基层政府要利用公告栏、挂条幅、音响广播、微信公众号、APP等多种渠道,积极广播先进的体育健身理念、宣传健身意义,树立健身榜样，开展人民群众喜闻乐见的体育活动[21-22]。

4.5 加强体育法制建设，保障人民体育权力

加强立法，将体育精准扶贫纳入法制化轨道。法制化机制有助于约束政府行为，明确各级政府责任和义务，从而切实保障人民群众体育权。在顶层设计方面，上级政府(国家和体育总局)要引进各类人才，建立智库，全面制定体育精准扶贫的法律法规。另一方面，基层政府要配套相应的实施细则，配合上级规定，确保体育精准扶贫的实施能够精细化、规范化、可持续化[17]。

4.6 结合“体育+”精准扶贫模式，加快贫困人口体育脱贫步伐

体育贫困的多维性反映了扶贫需求的多元化，随着社会现代化的发展，体育日趋复杂化和扩大化，尤其是网络媒体的发展，使得体育的社会影响和价值越来越大。解决体育贫困需要多学科、多领域的支持，同时体育也要与其他领域相互渗透。搭建“体育+设施”“体育+产业”“体育+文化”“体育+健康”及“体育+旅游”等扶贫平台助力扶贫，充分发挥体育的多元功能。与体育部门、企业、社会组织合作，以体育赛事为杠杆，提升贫困地区的知名度、打造区域品牌、带动当地的交通、饮食、娱乐、文化、旅游等产业的发展，提高贫困人口就业率增加收入，使贫困地区人口快速脱贫，形成“体育+”模式，让体育在扶贫事业中发挥更大的能量，加快贫困人口体育脱贫步伐[17]。

4.7 实施贫困县退出机制，注重扶贫的可持续性

相比于原有的只进不出式扶贫机制，贫困县退出机制是一种有进有出的动态平衡机制，这是扶贫事业三十年来重大的制度改革[23]。只有让已经脱贫的对象及时退出，贫困范围缩小，才更有利于扶贫事业的顺利开展。原有的只进不出式的扶贫机制造成了贫困对象数量的不断增加，导致早已脱贫的对象长期滞留在贫困指标内，不但造成扶贫资源的大量浪费，出现分配不公问题，还会导致贫困对象识别不精准。退出机制不仅能够让已经脱贫的对象及时退出扶贫行列，减小扶贫范围，更有利于将扶贫资金、扶贫资源对需要扶持的对象及时进行帮扶，从而实现精准扶贫。

5 结 语

打赢脱贫攻坚战，体育贫困问题不应被忽视，基于“精准扶贫”理念的提出，结合体育多元化发展模式，将“精准扶贫”理念引用到体育公共服务事业中进行研究。本文初步讨论了精准扶贫及体育精准扶贫的内涵、发展现状及存在问题，从以政府为主导相关部门协同配合机制、精准识别贫困对象、进行干部考核建立问责机制、加强法制建设以及结合“体育+”新型发展模式、培养专门体育人才和实施贫困退出机制七个方面提出了新常态下我国体育精准扶贫工作推进的策略建议，加快我国由体育大国向体育强国发展的步伐，确保我国2020年当年标准下消除绝对贫困，早日打赢脱贫攻坚战。