乡村治理转型的实践逻辑与反思*

韩鹏云

一、问题的提出

乡村治理的基本形态由国家“入场”与乡村社会“在地”共同形塑而成，具有一定的稳定性又呈现为动态的过程：一方面在特定历史背景下，乡村治理会形成特定的体系和能力来完成治理;另一方面又会随着政治结构及乡村社会基础的变迁而动态演化。在传统社会时期，乡村社会秩序主要依赖于士绅和宗族自治来实现，但这并不意味着乡村社会与传统帝国体系割裂，科举考试的转化体系使帝国的知识精英保持了自下而上的流动来联结起国家治理和基层治理，尽管“皇权止于县”，但依赖于基层精英所形成的士绅治理体系与内生型的自治能力达成了“简约治理”，①实现了地方稳定秩序的建构。进入20世纪以来，传统士绅治理已经走到了尽头，治理体系中出现了诸多“赢利型经纪”，以汲取农民的资源为主要目的，乡村治理遭遇了“内卷化”。②在建国之后的人民公社时期，政经合一的治理体系带来了基层的强大动员能力，但对政治权力的过度依赖使其具有不稳定性，也从较大程度上钳制了社会的活力。在人民公社体制瓦解之后，乡村治理形成了“乡政村治”的基本格局，尽管村民委员会组织法规定乡镇政府与村民委员会之间并非行政隶属关系，但为了完成收取农业税费、计划生育等任务，乡镇政府以利益来激励村级组织，围绕农业税费及计划生育罚款提留等两种资源形成了“利益共同体”，③造成了日益严重的“三农问题”。在农业税费取消之后，伴随着国家资源下乡，乡村治理的转型逐步开启，进入新世纪的第二个十年，尤其是党的十八届三中全会提出治理现代化的发展目标及党的十九大报告中提出乡村振兴战略以来，乡村治理的新一轮转型开始呈现，初步形成不同于以往的新的样态和新的趋势。

* 基金项目：国家社会科学基金一般项目“新时代农村基层党组织带头人队伍分化与整合研究”（18BDJ052）

① 黄宗智：《集权的简约治理——中国以准官员和纠纷解决为主的半正式基层行政》，《开放时代》2008年第2期。

② [美]杜赞奇：《文化、权力与国家：1900-1942年的华北农村》，王福明译，江苏人民出版社，2003年，第29页。

③ 魏建、赵钱龙：《中国乡村利益共同体的变迁及其影响——由均势到非均势》，《学习与探索》2008年第2期。

当前学术研究领域也开始关注这一转型过程并提出建构的方向：其一是在研究中提出了“选择性行政化”及“制度型支配”“协商治理”等理论概念，景跃进认为国家权力的下渗加深了原本就存在的村干部行政化现象，形成的“选择性行政化”对村庄治理带来了复杂影响;景跃进：《中国农村基层治理的逻辑转换——国家与乡村社会关系的再思考》，《治理研究》2018年第1期。邹建平等认为制度型支配加强了乡镇对村级组织的控制，有利于贯彻国家的意志。邹建平、卢福营：《制度型支配：乡村治理创新中的乡村关系》，《浙江社会科学》2016年第2期。其二是呈现乡村治理的困境，阐释推动治理转型的关键因素或改革重心所在。项继权等重点提出了新型城镇化对乡村治理转型的影响，这不仅要求农村基层治理空间体系重构，而且要求农村基层治理制度体系的重建。项继权、王明为：《新型城镇化与乡村治理转型》，《求实》2016年第10期。周庆智对乡村治理转型或变革的研究从权力结构和法治规则等方面切入，认为乡村治理现代转型要从社会发展立场来看基层治理改革，要确立法治规则和社会改革方向。周庆智：《乡村治理转型：问题及其他》，《江西师范大学学报》（哲学社会科学版）2015年第6期。

综述之，当前有关乡村治理转型的研究具有较强的启发性，为进一步的研究提供了基础，但当前研究大都是从侧面或局部涉及到乡村治理转型，缺少对新一轮转型趋势的整体把握，所提出的方向原则性强，但也容易陷入泛泛而谈。从本质上看，乡村治理转型是一个系统性、综合性的实践过程，与乡村社会基础的巨变、基层政府的改革走向紧密相连，是治理体系和治理能力从“量”到“质”的嬗变过程。鉴于此，本文拟从乡村治理体系和治理能力两个层面入手，对当前的转型样态和趋势进行提炼，并对转型的生成逻辑进行分析，在此基础上提出转型的反思，力图做到实践与理论的统一，为乡村治理的进一步研究提供基础。

二、乡村治理体系转型的实践样态

乡村治理体系指的是为了实现有效治理所形成的综合性系统，可以划分为治理体制和治理机制两个层面：乡村治理体制是体系的核心，指的是乡镇政府和村委会在治理过程中所处的位置和角色，以及二者之间的组织关系;乡村治理机制是体系运转的关键，指的是乡村两级组织之间实现协作的基本规则。治理体制、治理机制的协同运转共同组合而成乡村治理体系。以农业税费取消为界，乡村治理体系正在进行实践样态的新旧过渡。

首先是乡村标准化的治理体制逐步成型。税费改革之前，乡镇政府的重点任务是征收农业税费并贯彻计划生育政策，村委会协助乡镇政府完成这些重点工作不能简单诉诸于政策和法律，需要依赖“权力-文化”网络、社会资本及地方性知识来达成目的，村委会干部将自身比拟为“当家人”，并不严格界定各自的岗位属性。但随着农业税费全面取消，村委会干部的待遇开始由财政转移支付，加之税费取消后各地农村“合村并组”政策的推行，行政村覆盖范围剧增，鄉村标准化的治理体制逐步定型，也即基层政府通过组织结构的重塑将村委会功能角色规范起来，具体表现在三个方面：

其一是村干部职业化。当前全国各地村干部职业化已经成为常态，一方面村干部待遇由政府财政进行兜底，乡镇政府对村委会各项工作进行量化考评并以此作为评定绩效待遇的依据。一些地区将村两委干部的待遇比照乡镇站所行政干部来施行，使村两委干部群体成为利益连带体。另一方面改变了农业税费时期的兼业状态，村干部成为一种职业岗位，不仅按照要求进行坐班、值班和考勤，而且还有制度化的退休福利保障和相关培训教育的要求。这些举措使村干部已经成为一种职业岗位，职业化使村干部作为基层政府“代理人”的身份更加彰显。

其二是“条线”事务专业化。农业税费取消之前，村委会干部的主要精力集中于各类中心工作，具体分工并不十分明确。但农业税费取消后，村委干部的职责分工逐步明确起来，对应于乡镇政府的不同“条线”，专业化“条线”开始延伸到村級组织，村级组织的“条线”干部要不断进行专业化培训或继续教育，以确保各项任务得到有效“落实”，现在全国很多地区的基层政府已经将村会计、党务工作者、社保员、安检员等人员的岗位进行专设，部分岗位必须持证上岗，由乡镇部门统一管理，这从一定程度上拆分了村两委“块块”的权力整体性，其目的在于以高效率、专业化水平来落实各项工作任务。

其三是人事调整程序化。农业税费取消之后，随着村干部职业化程度的提高，乡镇在乡域的人事统筹权进一步提升，产生了由乡镇直接任命行政人员任村书记，或村书记调到乡镇站所或部门任职的上下交流使用的现象，甚至在一些发达地区乡村，各村之间的“条线”干部可以交流使用，也即打破了乡镇和村两委的人事隔阂，实现了“流官化”。同时村级后备干部遴选权力已逐步上移，全国很多地区已经开始通过标准化考试的方式来遴选村级后备干部，一般由区县人事部门统一组织实施，会设置有关学历、户籍及其他相应资质进行标准化选拔。

其次是乡村两级组织的制度化治理机制形成。农业税费取消之前，乡镇政府按照税费征收或计划生育工作的情况给予村干部利益“提留”，这对村干部形成了利益激励，也造成了全国各地农业税费过重的问题。在税费改革之后，乡镇政府缺乏必要的资源手段，只能通过“感情运作”陈柏峰：《从利益运作到感情运作：新农村建设时代的乡村关系》，《开发研究》2007年第4期。的方式来调动村干部，但随着国家“资源下乡”的推动，一些地区的村委干部可以利用自身的体制性身份承包部分小项目或参与附属工程来获利，乡村两级组织之间“利益捆绑”现象再次形成。但随着十八大以来党和国家相关政治举措的严控，乡村两级组织之间的制度化治理机制已逐步形成，呈现出三方面的鲜明特征：

其一是通过制度加强对利益和资源的管控。村“三资”管理和各类“落地”的项目资源往往是问题的高发区。当前针对这一问题已经进行了充分的制度化建设：对各类项目资源进行分类监管，对于超过一定数额的项目则严格按照招投标制度管理;同时对村“三资”进行集中清理整顿尤其针对村集体财务开支进行全面管控，不仅施行严格的财务审批制度，而且建立村会计委托代理制和任期、离任各项审计制度，而在饱受诟病的村委干部“大吃大喝”的问题上更是严格执行八项规定，施行零招待和零餐费制度，当前这些举措已经发挥了重要作用，基层风清气正的政治环境已形成。

其二是加强对村级权力运行的监督和规范。推动村级权力制度化建设，一方面依赖于组织架构，2017年中办国办印发了《关于建立健全村务监督委员会的指导意见》，村务监督委员会由村民或代表会议选举产生，村委会成员也不得担任监委会成员。这一规定目的在于明确监督权的独立性。另一方面依赖于程序规范，尤其是征地拆迁、低保评定、土地流转等涉及村民利益的环节严格执行公开，而在一些资源和利益比较密集的村庄，确立了村委会小微权力清单，例如浙江宁海县对涉及村集体资产、征地拆迁、便民服务等大小36项事务权力作出标准化的流程式规范等。巢小丽：《乡村治理现代化的建构逻辑：“宁海36条”政策绩效分析》，《中国行政管理》2016年第8期。

其三是对村级具体工作事务进行规范。为了分解自身压力，基层政府将自身行政事务及各种“自上而下”的任务下压给村级组织，造成村级组织负担过重。针对这一现象国家相关部委开展了“减负增效、费随事转”专项整治行动，一方面大力清理各类考核和评比项目，逐步规范台账资料，减轻村委工作人员的负担;另一方面严格控制转移给村级组织的行政性事务，实施准入制进行严格审批。这一专项整治行动目的在于将乡镇组织与村级组织的事务边界清晰化，尤其是将摊派给村级组织的不合理、不合规的工作事务取消。这一举措取得了一定的效应，从一定程度上减轻了村级组织的负担。

综述之，从体制上看，在农业税费取消之前，村两委在“代理人”和“当家人”之间寻求平衡，依赖于村委干部的人格化特征来治理。农业税费取消之后，村干部职业化已经定型，事务处理专业化与人事组织规范化使村级组织的治理体制逐步标准化;从机制上看，农业税费取消之前，乡镇政府更多以利益联结的方式来驱动村委干部，但党的十八大以来，乡村组织之间制度化治理机制已经成型，以制度和规则来统领的观念开始深入人心。乡村治理体制与机制转型重塑了乡村治理中的基本权力关系和组织结构，给乡村治理格局的变迁带来了深刻影响。

三、乡村治理能力转型的实践趋势

乡村治理能力指的是乡村两级组织处理事务和问题所采取的举措、方式、行为及其所达成的效度。在农业税费取消之前，乡村两级组织的中心任务是税费征收和计划生育，乡村治理能力主要表现为农业税费资源的汲取能力和相关事务的管控能力，目的在于既征收资源又保持稳定，谨防出现群体性事件影响基层稳定和发展。税费取消之后，不再向农民征收税费，转而向乡村社会提供各类服务，在这一过程中技术治理的理念、方式和载体开始被大量启用，乡村的技术治理能力得到彰显。相较于之前，当下乡村治理能力中的公共服务能力和技术治理能力成为核心关键词，公共服务和技术治理作为主导性的实践趋势开始凸显。

首先是乡村公共服务能力成为当前治理能力的核心。治理能力转变本质上是乡村组织职能定位的转变，在税费取消之前乡村两级的主要职责是征收农业税费并保持乡村社会的稳定，税费取消之后引领经济社会发展的职能成为重点，乡村两级组织在征地拆迁、土地流转、社区建设等方面发挥了重要的牵引作用。十八大以来，随着服务型政府理念的深入推广，乡村公共服务的职责定位愈发凸显，面对农民的新期待和新需求，提供便利、高效、精准的服务可以极大地提升基层政府的合法性。作为一种实践趋势，乡村公共服务能力提升在三个层面体现出来。

其一是乡村便民服务能力。农业税费时期，乡村便民服务的办理会出现壁垒，服务的效率总体也比较低，甚至会出现“门难进，脸难看”的情况。农业税费取消之后，随着基层行政体制改革的推进，乡镇政府正在全面设置便民服务大厅，各部门入驻设置服务窗口并设置统一平台，“放管服”和“最多跑一次”改革也正在一些乡镇基层试点推行，各村社也正在完善党群服务中心、为民服务中心或服务站等综合服务设施提供“一站式”服务。在便民服务的内容上具有综合性，基本涵盖了就业创业、党员服务、养老保险、合作医疗、流动人口证明等几十项业务。

其二是乡村社会保障能力。农业税费时期，乡村社会的社会保障主要以“社区化”的方式开展，村社集体在“五保”和临时救助中扮演了重要角色，但救助方式单一且救助内容较少。农业税费取消之后，乡村社会保障服务开始进入“县乡为主”的阶段，随着财政投入力度的增强，乡村社会保障服务体系不断健全，在农村养老保险缴纳，农村五保、低保及临时救助，新型合作医疗及大病救助，扶贫攻坚等诸多举措的共同作用下，社会保障的兜底功能充分彰显。乡村组织在农村社会保障系统的具体执行过程中发挥了基础性作用，民生服务能力的增强提升了农民对基层政府服务的满意度。

其三是乡村社会服务能力。农业税费取消之后，乡村组织不仅支持举办传统文化活动及体育活动，大力推动农家书屋工程和“电影下乡”，而且针对老年人、残疾人、青少年群体及其他特殊困难群体开展精细化服务。在这一过程中，出现了政府购买农村社工服务的新趋势，也即通过设置购买服务平台将农村社会服务交给社会组织或其他相关组织去承担，可以提高社会服务的专业度和服务效率，例如通过项目的形式向农村文化组织购买文化服务，向社工组织购买适合农村需求的养老服务、儿童及青少年服务等。也正是在这一方式的推动下，全国各地尤其是发达地区农村的社工服务蓬勃发展，成为乡村社会服务的重要载体。

其次是乡村技术治理能力成为当前治理能力的关键。在农业税费时期，乡村治理的开展主要依靠乡村两级组织来应对各类问题和压力，治理决策具有人格化特征，过程存在一定的模糊空间，这种治理方式的治理成本高且总体治理的绩效并不明显。伴随着新世纪信息技术的广泛运用，乡村技术治理开始成为一种新型的治理手段广泛运用于治理过程之中。“技术是世界的构成方式，是我们认识世界的媒介，是人与世界之间实践意义上的沟通和交流”。吴国盛：《反思科学》，新世界出版社，2004年，第135页。技术治理作为一种工具性的思维方式和治理工具，表现出实施载体的信息化管理、实施过程的清晰导向、实施方式的程序主义等特征。当前乡村治理过程中技术治理的趋势已经逐步成型，主要体现为以下三方面。

其一是以信息技术来提升治理绩效。近年来随着信息技术的高速发展及在乡村治理中的广泛应用，各类基于互联网技术开发的专项系统广泛普及，在党建、综治、计生、人口管理、文化等诸多领域都建立了多功能网络平台，可以实现信息的快速和精准传递，一些发达地区“智慧村庄”的信息平台也已经构建完成。此外，很多地区还设置了统一的村庄诉求反馈平台，例如12345市长热线、互联网便民投诉平台等，设置专门的机构和人员进行流程化处理，来快速地反馈和回应村民的诉求。信息化平台的广泛应用与税费改革之前的传统型治理方式形成了鲜明对比，不仅极大地提高了国家对乡村社会的“数字管理”能力和认证水平，也增强了治理的回应性。

其二是通过网格化来实现精细管理。随着行政村规模的扩大，村庄已经成为一个“半熟人社会”，贺雪峰：《半熟人社会》，《开放时代》2002年第1期。为了实现更为精细化的治理，乡村网格化管理开始得到大力推动，设置联动中心、网格长、网格员的体系，将村社区域划分为多个责任网格，由网格员负责各自区域范围内的矛盾调处、基础信息采集、对特殊群体的帮扶及各类为群众服务的事项等，同时负责收集区域范围内的群众诉求并予以回应，网格长及联动中心负责监督管理并对疑难问题进行反馈处理。这一机制将村社划分为不同的责任区域并建构全功能的“小微治理”格局，使“小问题不出网格、大问题不出村镇”，全方位地提升了精准度和回应性。

其三是在政策执行过程中贯穿程序正义。农业税费取消之后，乡村社会中各项政策的执行过程中出现了一个明顯特征，即贯穿程序正义：程序具有严格的流程和技术指标体系，目的在于约束基层组织对政策的执行，力图以程序来实现公正目的。例如在农村扶贫的过程中，会设计数字化的量化指标并辅之于大量的台账资料来保障其精准性，又例如在农村低保评定的过程中，会按照严格的细则和具体的程序来实现其公正性。应该说政策执行中程序正义的强调能从较大程度上形成对乡村两级组织的监督和约束，其意义在于保障政策执行不会出现大的偏差，确保治理的合法性和正当性。

综述之，农业税费时期，“资源汲取”和“维稳管控”是乡村治理能力的重心所在，其实现过程与传统型的乡村治理体系相契合。在农业税费取消之后，尤其是新世纪的第二个十年，与乡村治理体系转型相伴而生，乡村治理能力在转型过程中凸显了公共服务能力和技术治理能力两种趋势，技术治理成为公共服务的载体，而公共服务则成为技术治理目的所在，二者共同强调了治理目标的公共性和治理过程的客观性，更新了乡村治理能力的时代内涵。

四、乡村治理转型的现代化生成逻辑

随着20世纪现代化进程的到来，民族国家的整合力量开启了乡村现代化的进程，后发现代化浪潮中国家力量开始启动对乡村的“改造”，但国家的权力和制度体系重塑乡村社会是一个渐进的过程，从20世纪初叶乡村社会的政权建设“内卷化”到政经合一的人民公社体制，再到“乡政村治”时期通过“利益激励”的方式来完成各类发展任务，呈现的正是在不同的权力结构背景下国家整合乡村的历程。但一直到农业税费取消之后，尤其是十八届三中全会上通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出了国家治理体系和治理能力现代化，党的十九大报告又提出了乡村振兴的伟大战略，十九届四中全会通过了《关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，作为党和国家对现代化治理的最新理论总结，治理现代化的提出和乡村振兴战略的实施开启了新时代的乡村治理转型。

新时代的乡村治理转型要解决的核心问题是以什么规则来实现乡村振兴和乡村“善治”：从治理体系上看，传统的乡村治理体系更多依赖于村委干部的人格化特征，例如有权威、有财力且可以通过各种策略方式完成治理任务，在这一过程中基层政府通过“利益激励”的方式给予动力。当下的乡村治理在治理体制上则更加突出标准化，将村委干部作为一种职业岗位进行管理，同时通过制度化的治理机制予以保障。从治理能力上看，传统的乡村治理依赖“强制力”来完成资源汲取及维稳工作，当下的乡村治理在治理能力上更加突出公共管理色彩，通过技术性的治理手段提升效能。这一转型过程表明在“乡土中国”向“城乡中国”的历史转型过程中，国家对乡村社会的整合正在发生质变，传统的乡村治理体系和能力已经不能适应当下乡村的发展需求，必须引入更具现代性的治理体系和治理能力进入乡村社会，以现代治理规则来取代传统的治理规则，形成具有现代公共性质的新型乡村治理体系和治理能力。而之所以能实现这一过程，不仅依赖于国家自主性，同时还取决于工业城镇化的发展阶段以及“三农”问题的现代化等关键变量。

其一是新时代国家治理的自主性。国家自主性是一个具有深刻理论渊源的经典概念，马克思恩格斯提出了“国家具有相对独立性”的论述，到西方马克思主义学派又逐步发展为“国家相对自主性”的理论，到上世纪70年代末，出现了“找回国家”的“国家中心”研究范式。郭建明、朱满良：《国家自主性理论的研究范式及其变迁》，《中共中央党校学报》2012年第3期。斯考切波认为国家是“一套自为的组织，其具有自身的逻辑和利益，而不必与社会支配阶级的利益和政体中全体成员群体的利益等同或融合”，[美]西达·斯考切波：《国家与社会革命：对法国、俄国和中国的比较分析》，何俊志等译，上海人民出版社，2007年，第27页。国家作为具有自主能力的组织实体依托于国家能力按照国家职能的要求开展行动。农业税费取消前，过重负担影响了基层政权的合法性，乡村治理体系和治理能力已经不适应时代的需求。新世纪初，农业税费完全取消，党和国家在战略层面提出了统筹城乡发展的部署，一方面推动大规模的“资源下乡”来重新建设乡村以防止乡村的衰败，另一方面对实际问题和困境不断做出回应，对乡村治理的体系和能力建设不断提出新的要求。中央和各级政府不断探索乡村治理体系现代化的具体举措，围绕稳定乡村、服务乡村的理念，不断探索乡村治理能力现代化的具体路径，乡村治理体系和治理能力的转型就是在这一背景下发生的。

其二是工业城镇化发展的阶段性。上世纪80年代改革开放之后，乡村社会开始融入商品化和市场化的大潮之中，但当时国家工业化发展水平较低使财政能力受到较大制约，农村的公共服务职责下压给地方政府通过税费附加的形式从体制外进行解决，乡村治理体系和治理能力的重心都在于顺利汲取资源并保持稳定。但进入新世纪以来，随着我国工业化发展水平的不断提升，国家财政能力已经有较大的增长，不仅税费取消而且代之以大规模的“资源下乡”，国家财政能力的增强提供了国家整合乡村的制度成本，也正是伴随着资源的“落地”，进一步强化了乡村两级组织的资源调控能力，各类带有现代公共性的制度体系和能力建设与此相伴而生。另一方面，与工业化相伴而生的是城镇化发展，当前我国人口城镇化率已突破60%，县乡域城镇化发展水平愈加增高，农村集中居住社区开始大量出现，各类与城镇化相伴生的治理事务大量涌现，传统的熟人社会已逐渐式微，以村落为基础单位的传统治理体系和治理能力已无法有效回应需求，必须建立更具稳定性和标准化、规范性的治理体系和治理能力来回应城镇化发展的需求。

其三是“三农”问题的现代发展。在国家自主性和工业化、城镇化发展的共同推动下，乡村治理转型的趋势已不可逆转，在这一过程中“三农”问题的现代发展扮演了助推力量，也即农民、农业和农民的现代化发展给乡村治理体系和能力的转型形成了“倒逼”效应：一方面是农民的现代化。随着务工市场的快速发展和农业税费的取消，青壮年劳动力大量外出务工，在积极融入城市务工市场的过程中现代权利意识得到了正向增强，相较于以前更善于运用多种方式维护自身的权益。同时随着“政策下乡”“法律下乡”等各类国家整合举措向乡村社会的传递，对农民权利诉求表达形成了正向激励，农民现代化政治意识的增强对乡村治理的诸多方面提出了挑战，也反向促使乡村治理体系和能力不断进行自我革新。另一方面是农业和农村的现代化转型。随着农民城镇化速度的加快，传统小农经济已经不再是农业发展的主导，很多地区农业已经实现了规模化经营。同时近年来，很多地区的自然村正在逐步消逝，新型农村社区与“美丽乡村”建设已蔚然成风。农业和农村的现代化转型也给乡村治理体系的完善和治理能力的建设提出了全新课题，进一步推动了乡村治理转型的发生。

新时代乡村治理转型受到国家自主性、乡村工业化城镇化以及“三农”的现代发展等诸多因素的共同影响，其中国家治理自主性是乡村治理转型的第一推动力，其通过政策、规则及治理要求的不断输入来确保乡村治理体系和能力适应且引领乡村治理的方向;工业化和城镇化发展是乡村治理转型的基础，当工业化和城镇化发展到一定程度时，国家制度体系及对能力的要求才有基础和能力进入乡村社会，并完成对其现代化的改造;而农民和农业、农村现代化发展也对乡村治理转型起到了“倒逼”效应并发挥了推动作用。综述之，乡村治理转型的逻辑是在特定历史发展阶段上国家治理现代化逻辑向乡村的延伸，从本质上是现代国家政权建设和乡村治理现代化的逻辑。

五、乡村治理转型的反思

国家自主性、工业城镇化发展及“三农问题”的现代发展共同促成了乡村治理转型的发生，这一转型本质上是国家整合和改造乡村的现代化过程。但现代化并不意味着工业完全代替农业，城镇完全代替乡村，更不意味着用城市化的治理体系和治理能力来代替乡村治理，现代化本质上意味着乡村社会的内在结构进行自我的渐进革新。这一结论与当前我国的具体国情相关，也与乡村社会自身的特点有关：首先从当前国情上看，我国人口基数规模大，即使城镇化处于较高的水平，依然有几亿数量的人口长期生活在农村，乡村社会在一个很长的时期内会长期存在，很多被保留村和集中居住村作为乡村社会的主体力量依然发挥重要作用，这部分人群的生产生活质量将决定了现代化发展的总体水平。而且由于我国城镇化在很大程度上由农民城镇化推动，乡村社会依然可以发挥国家“蓄水池”和“稳定器”的天然功能，贺雪峰：《新农村建设与中国道路》，《读书》2006年第8期。可以有效减少社会危机和国家治理危机，这些都要求必须建设好乡村，建构适应需求的乡村治理体系和治理能力。其次是乡村社会自身的特点。当前乡村社会正处于转型时期，农民城镇化速度加快，青壮年劳动力流出較多，土地规模流转规模增大。但这并不意味着乡村社会原有组织秩序的全部瓦解，由于农地集体所有制的长期存在和地缘关系、血缘关系一定程度上的维系，乡村社会共同体的内生秩序并没有彻底失效。同时乡村社会面积广阔，地域性强，区域差异大，当前如果完全按照城市社会通过外在的制度与组织体系来实现重构，也必然是国家治理无法承受之重。这些都要求重新考量如何基于乡村自身的实际和特性来设计治理体系和治理能力。

乡村社会不能被替代和消灭，但乡村社会也不可能成为国家治理之外的“飞地”，这就意味着将乡村社会纳入国家整体治理框架之中，既要重塑其传统治理体制和治理能力，也要尊重其自身的自治属性。基于这一认识，反观当前乡村治理转型过程，需要做出实践反思。

其一是乡村治理体系的转型应确保体系的弹性和活力。治理体系必须要与治理对象、治理内容充分适配。当前乡村治理体制的标准化和机制的制度化给治理带来了有效保障，但也从一定程度上形成对村干部的钳制，形成村干部“向上负责”的官僚主义作风，而且也可能会压制村民自治的弹性空间，难以顾及到不同地域的实际情况而带来治理的僵化。在这一背景下，很多地区的乡村开始将治理重心下移到自然村，在自然村一级开展村民“微自治”相关创新来提高治理体系的活力。例如广东清远在自然村基础上成立村民理事会，湖北秭归在自然村基础上推动了“幸福村落”，四川成都在自然村基础上成立了村民议事会等，取得了一定的社會成效。但社会重心的下移也面临着很多实际困难，例如体制上的障碍，财政上的困难等。也正是因为这些困难，造

成治理中心下移的迟滞，影响了治理体系的活力。史亚峰：《村委会下沉自然村的实践、成效及问题研究——以广东省清远市的改革为例》，《理论观察》2015年第5期。针对此，需要进一步加强体制创新的推动力度，启用根植于乡村社会的内生精英力量来形成多元的非正式组织，对乡村社会“自下而上”的事务和诉求进行回应，继续保持乡村治理体系的活力。

其二是乡村治理能力的转型需突出组织能力和民众参与。当前乡村治理能力的转型突出了公共服务能力和技术治理能力，力图通过高水平、高效率的精准化服务和管理来达成治理的成效。但这也会从一定程度上使治理成为一个“去政治化”的技术性过程，甚至在一些情况下会出现“以服务代替政治”“以技术代替政治”的现象。一些地区的乡村治理中调动物质资源的能力已经很强大，在精细化服务和管理的同时却与村民愈加“悬浮”，动员和组织村民的能力没有得到实质性的提升，诉求和权利表达的空间和渠道还有待完善，甚至“人民没有了自己的组织，只剩下办大事的行政社区和行政官僚，没有了公共生活，丧失了对直接涉及自己利益之事的发言权。”潘维：《当前“国家治理”的核心任务》，《人民论坛》2014第13期。这对乡村治理能力的转型提出了警示，要强化对农民的组织能力，在组织过程中重点是保障农民的政治权利，尤其是使村民有参与感，“在实施重大关乎民生的公共政策的过程中，应该明确加上要有由下而上的民众参与，把其当作重大关乎民众切身利益的政策的必备条件，而不是简单依赖官僚管制或党组织的‘动员和‘宣传来执行政策。”黄宗智：《国家与村社的二元合一治理：华北与江南地区的百年回顾与展望》，《开放时代》2019年第2期。在民众充分参与的基础上，才能形成强有力的共识性规则，逐步形成多元主体间的协商民主机制。

实践的反思也会相应带来理论的反思。从学术脉络中看，乡村治理转型透视的是国家整合乡村的政权建设过程，我国曾长期处于农耕文明时期，随着现代化的不断发展，国家必然要通过载体形式和各类举措来实现对基层社会的全面渗透，最终将基层全部纳入国家的整体治理框架之中。这一国家政权建设的过程也就构成了乡村治理转型的过程。随着人民公社体制的瓦解，形成了“乡政村治”的基层治理格局，基层政府也能有效地通过治理举措和治理力量全面监管乡村。但这只代表国家权力从组织载体层面实现了对乡村的全面整合，在权力的运行和权力的制约等方面与现代公共治理依然有差距。这就要厘清权力的性质，即要建设什么样的村级权力。英国学者迈克·曼提出了“国家基础权力”的概念，他将其概括为“国家渗透公众社会、在整个领域以提供后勤补给的方式贯彻政治决策的能力”，汪民安等：《现代性基本读本》（下），河南大学出版社，2005年，第590页。通过加强乡村治理体系和治理能力建设来达成治理的现代化属于国家基础权力建设的一部分，“它直接针对着基层社会渗透能力不足，贯彻其政治决策能力低下的现实问题”。董磊明：《强大的常规性权力何以必要——论村庄政治中的基层组织体系》，《人民论坛·学术前沿》2012年第10期。但我们关注的不能仅仅是“增强国家基础权力”这一目标，更应结合我国乡村治理转型的实践语境探讨其实现的路径。笔者认为，乡村治理中的“国家基础权力”建设并不只是“国家→社会”的向度，还需要“社会→国家”的向度，国家在推动乡村治理体系和治理能力建设时必须区分不同的地域、不同的历史阶段，应充分尊重差异、尊重参与，只有让农民组织起来表达自己的声音并在国家与社会的双向协商过程中才能生成“国家基础权力”，这样一方面可以弥补国家治理遭遇乡村社会时的张力，消除治理僵化现象并降低治理的成本;另一方面国家可以形成权威而农民也可以形成对国家的充分认同，提升治理的合法性基础。可以认为，我国乡村社会中的“国家基础权力”的形成路径应该是国家整合与乡村自治双向的，国家的整合并不是为了钳制乡村，而是为了提高乡村自治的水平和能力;乡村自治也并非脱离国家，而是更好地降低国家治理成本且实现善治的效果。当国家和乡村作为能动主体，共同推动治理体系和治理能力时，乡村治理转型的实践将得到进一步优化，乡村治理现代化也将会成为国家治理现代化的坚实基础。

责任编辑：秦开凤