统分结合双层经营的地权基础

一、问题的提出

党的十九大以后，小农户和现代农业发展的有机衔接成为乡村振兴战略的重要内容。2019年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅专门印发了《关于促进小农户和现代农业发展有机衔接的意见》。对于如何实现小农户和现代农业发展的有机衔接，《意见》特别强调了农村集体经济组织和合作经济组织的作用：“支持农村集体经济组织和合作经济组织利用土地资源、整合涉农项目资金、提供社会化服务等，引领带动小农户发展现代农业”。

我国“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”，无疑构成了实现小农户和现代农业发展有机衔接的重要途径。因为设立该体制的初衷便是在充分发挥家庭经营优势的基础上，通过有效发挥集体经济组织“统”的作用使其承担“一家一户不好办或办不好”的事务来有效推进小农户的农业现代化。然而反观现实，统分结合双层经营实践并不容乐观。2013年两会上，习近平总书记在江苏代表团会议上指出，“改革开放从农村破题，大包干是改革开放的先声。当时中央文件提出要建立统分结合的家庭承包责任制，但实践的结果是，‘分的积极性充分体现了，但‘统怎么适应市场经济、规模经济，始终没有得到很好的解决。”相关研究也普遍指出“分之有余，统之不足”构成了当前农村双层经营体制存在的主要问题。

但是集体经济组织层次“统”的功能却十分弱化，甚至绝大部分地方只有单层的农户家庭经营。正因如此，小农户经营优势得以发挥的同时，其分散经营的弊端也日益凸显。

对于集体经营层次弱化的解释，学术界已经积累了不少研究成果。概而言之，既有研究主要采取以下两种进路。第一种进路主要从经济视角切入，认为集体经济收入构成影响集体经营能力的关键因素。张路雄等通过实地调研发现，集体统一经营服务的项目随集体统一经营收入增加而增加，集体收入越多，统一服务项目越多，而且质量越高。张路雄、朱麦林、刘雪生等：《双层经营是农业联产承包制的发展方向》，《中国社会科学》1989年第1期。而现实中，许多地方不注重集体经济实力的增强和集体资产的积累，致使集体经济组织有名无实，无力发挥“统”的功能。刘国臻、陈红：《论农村双层经营体制立法原则》，《学术研究》2002年第6期;宋宇、孙雪：《建国70年农村集体经济实现方式的阶段性发展与理论总结》，《人文杂志》2019年第11期。具体表现在绝大部分村庄集体经济收入处于仅能维持运转的“空壳”状态，无力为小农户提供农业生产中必须的各种基本服务。张士杰、曹艳：《中国特色现代农业发展中的农村双层经营体制创新》，《马克思主义研究》2013年第3期。因此，这些研究给出的解决方案是，要发展集体经营必须通过各种方式增强集体经济实力。

第二种进路则从组织视角着手，认为组织载体的羸弱直接制约了集体经营发展。孔祥智等人指出，集体经济组织涣散、凝聚力较弱，村干部积极性不高，使集体经济组织“统”的功能缺乏有力的组织载体;同时，集体经济组织在农业社会化服务体系建设中的定位不明，主体功能不突出，也是制约其发挥作用的重要因素。孔祥智、刘同山：《论我国农村基本经营制度：历史、挑战与选择》，《政治经济学评论》2013年第4期。也有学者指出， 集体经济组织作为市场经济活动参与者的法律地位不明确，在组织和功能上往往与村委会、村党支部难分彼此，既是经济实体，又是社区管理组织，因而难以在农业社会化服务中成为具有明确法人地位的市场主体。蓝万炼、朱有志：《试论构建新型农村双层经营体制》，《中国农村经济》2000年第8期。基于此，这些研究提出的对策自然是，增强集体经济组织的组织能力和明确其组织定位等。

以上两类研究对理解我国集体经营的弱化具有较强的解释力。作为统一经营的实施主体，集体经济组织如果没有足够的经济实力和完善的组织体系，肯定无法有效发挥“统”的功能。但是这些研究都忽视了统分结合双层经营的地权基础。土地产权规定了土地使用过程中产权主体所具有的土地权能，因此构成了影响统分结合双层经营的关键因素。试想，即使集体集体经济组织具有较强的经济实力和完善的组织体系，但是却没有介入分散农户土地利用和农业经营的权能，也无法在农业生产中发挥“统”的功能。

鉴于此，本文以我国统分结合双层经营的实践形态及其土地产权合约形式为基础，来探讨统分结合双层经营的地权基础及其影响机制。下文将首先呈现我国统分结合双层经营的实践类型，其次探讨地权结构的类型及其对统分结合双层经营的影响，最后在总结本文的基础上提出相应的对策建议。本文的经验材料来自于笔者对农村和农垦的实地调研。

二、统分结合双层经营的实践类型

20世纪80年代初，统分结合双层经营体制首先在我国农村地区开始实践并得以推广。20世纪90年代中期，该体制被引入农垦地区，并逐步形成了“以家庭农场为基础、大农场套小农场、统分结合的双层经营体制”。在此基础上，统分结合双层经营可以理解为家庭层次的分散经营和集体经济组织或农场层次的统一经营同时进行并相互补充的一种经营方式。其中分散经营是指农户在各自承包经营的土地上分别对农业生产全过程进行自主决策、自负盈亏的经营形式，而统一经营主要是指在一家一户办不好或不好办的公共环节进行统一决策、共担盈亏的经营形式。

应该说，统一经营的范围因时因地都会有所差异。当前影响小农户分散经营的关键因素主要有两个：一是土地的细碎化问题阻碍了土地的高效利用，二是生产过程中与规模化服务对接难题。而这两个方面恰恰都属于“一家一户不好办或办不好”的公共事务，需要统一经营层次的介入并发挥统筹作用。与此对应的统一经营内容分别是对土地这一生产资料的统筹规划利用和为家庭经营提供各种社会化服务。刘国臻、陈红：《论农村双层经营体制立法原则》，《学术研究》2002年第6期。所以，只有充分发挥统一经营和分散经营两个层次的经营优势并实现两者的有机结合，才能有效克服農业生产中以上两方面的问题。

现实中统分结合双层经营的实践效果参差不齐，无论在农村地区还是农垦地区都是如此。如果依据土地集中利用和农业规模化服务两方面的实践效果进行划分，那么统分结合双层经营大体可以划分为四种理想类型，具体如表1所示：

表1  统分结合双层经营的理想类型

其中，类型A属于土地集中利用和农业规模化服务都比较差的实践类型，集体经济组织在这两个方面都没有发挥统筹作用。这一类型在我国广大农村地区广泛存在。类型B属于土地集中利用较差而农业规模化服务较好的实践类型，集体经济组织在农业规模化服务上进行了统筹，但是没有改变土地细碎化格局。这一类型的典型代表是江苏射阳的“联耕联种”模式。类型C属于土地集中利用较好而农业规模化服务较差的实践类型，集体经济组织有效解决了土地细碎化问题，但是没有涉及农业规模化服务。这一类的典型代表是安徽繁昌的“虚拟确权”模式。类型D属于土地集中利用和农业规模化服务都比较好的实践类型，统一经营在两个方面都得到较好的实践。这一类型的典型代表是黑龙江农垦。下面，笔者将依据调查所得的一手资料来具体分析四种统分结合双层经营的理想类型及其运作模式。

1.普通农村的分散经营模式

当前，全国绝大部分村庄的集体经济组织基本都退出了农业生产环节，无论在土地集中利用还是在农业规模化服务上都无所作为，完全由一家一户的小农户全权做主。而分散的小农户又很难独自破解土地细碎化问题，也难以与规模化服务进行有效对接，因此主要表现为分散经营，缺乏统一经营。

首先，土地细碎化问题日益凸显。众所周知，我国大部分地区在分田到户时基本都是按照土地等级搭配进行分配的，从而形成每户七、八块甚至十块以上且插花分布的土地细碎化格局。农业农村部农村固定观察点数据显示，2013年末我国农户户均经营耕地约为9.8亩、5.1块，其中面积不足1亩的2.9块，面积1～3亩的1.4块，面积3亩以上的仅有0.8块。纪月清、顾天竹、陈奕山等：《从地块层面看农业规模经营——基于流转租金与地块规模关系的讨论》，《管理世界》2017年第7期。而在我国南方丘陵地区土地细碎化问题更加突出。以笔者调查的湖北红安县为例，一般一户农户拥有五亩左右的耕地，却有十块以上的地块。土地的细碎化分布不仅限制了土地的流转和规模经营的发展，对于小农户的农业生产也带来了很多困扰。一般而言，在南方水稻种植区，土地细碎化情况下一个农户的最大耕种面积不会超过50亩。

其次，难以实现农业规模化服务。我国小农户的典型特征便是“小而散”。在农业经营中，小农户的经营规模普遍偏小，大部分生产环节都是独自完成，相互之间缺乏合作。这决定了小农户很难与各类农业服务主体进行有效对接。即使面对规模化的农业社会化服务，小农户“小而散”的属性使其难以与规模化服务有效对接。以机耕为例，近年来我国各地大马力拖拉机得到普遍采用，但是由于单个小农户的地块较小而且分散，小农户使用大型拖拉机的效率优势却没有得到体现。正因如此，农机手往往不愿意为小农户进行机耕，而且较之于规模经营主体，对小农户的收费往往更高。类似的问题在农技服务、农资采购、农产品销售等各个环节中都普遍存在。正因如此，小农户在购买农业社会化服务时始终面临着交易成本过高、服务效率低下、服务价格偏高等问题。孙新华、曾红、周娟：《乡村振兴背景下我国小农户的命运与出路》，《农村经济》2019年第9期。

2.江苏射阳的“联耕联种”模式

针对小农户与农业社会服务对接中存在的问题，江苏省射阳縣探索出了“联耕联种”模式。这一模式曾被写入2016年的“中央一号文件”：“支持多种类型的新型农业服务主体开展代耕代种、联耕联种、土地托管等专业化规模化服务”。《中共中央国务院关于落实发展新理念加快农业现代化 实现全面小康目标的若干意见》，中央政府门户网站，http：//www.gov.cn/zhengce/2016-01/27/content-5036698.htm，2020年2月22日访问。“联耕联种”模式于2012年由射阳县兴桥镇青华村村民首创，2013年秋在全县试点推广。

所谓“联耕联种”，是指在农户完全自愿的前提下，由村组统一组织，破除田埂、以打桩等形式确定田间界址，将碎片化的土地集中起来，实现有组织的连片种植，再由服务组织提供专业化、规模化服务。射阳县农业委员会：《联耕联种推广手册》，内部文件，2014年8月。具体做法是，每年播种时都由村委会或者集体经济组织出面协调，小农户自愿参与，依照自然条件将同一匡田的田埂打破，并统一采用大中型拖拉机耕田，在农业技术部门的指导下，统一选种购种育种并统一播种。为了发挥小农户的优势，后续的田间管理仍由农户负责。孙新华：《村社主导、农民组织化与农业服务规模化——基于土地托管和联耕联种实践的分析》，《南京农业大学学报》（社会科学版）2017年第6期。

“联耕联种”在推进农业规模化服务上效果显著。首先，由于小农户统一耕种并统一采购农资，农户有效实现了与农业规模化服务的衔接，不仅提高了效率，而且减少了成本。其次，由于统一了品种和耕种时间，农户虽然仍是分散管理，但是却在统防统治、收割等关键环节基本实现了统一。最后，通过“联耕联种”小农户实现了一定程度的组织化，公益性的农业部门就更容易将先进的农业技术推广下去。贺雪峰：《保护小农的农业现代化道路探索——兼论射阳的实践》，《思想战线》2017年第2期。

“联耕联种”模式中，在不改变小农户独立经营的基础上，集体经济组织将小农户组织起来，并作为中介对接各类农业服务主体，从而实现农业服务的规模化。这主要得益于集体经济组织在农业经营中发挥了统一经营的优势。

“联耕联种”模式的推行必然面临着土地细碎化格局的制约。因为同一片田内的农户对于“联耕联种”会有不同的态度，而如果其中有一户农户不参与，“联耕联种”就难以实施。面对这种情况，当地村干部只能通过不断地做工作来劝导农户，此外别无他法。而这种说服工作的效果十分有限。

因此，如果集体经济组织不具有一定的介入农户经营的权力和不能有效地对土地进行适当调整以实现土地集中利用，通过依靠集体经济组织作为中介整合分散的小农户来实现农业规模化服务会非常困难。

3.安徽繁昌的“虚拟确权”模式

与“联耕联种”模式不同的是，安徽繁昌的“虚拟确权”模式主要致力于土地的集中利用，从而也在一定程度上促进了农业规模化服务。

2007年当地县乡政府为了推动平铺镇的规模经营，制定了一套土地集中利用方案。当地首先通过土地整理完善了农田基础设施。在土地整理后的土地分配环节，当地没有像其他地区采取不调整细碎化地块的做法，而是按照“三权分离、虚拟确权”的原则重新分配土地。具体而言，将土地所有权确权到村民小组并勘定地界。土地承包权仍依据二轮延包时的承包关系进行确权，但只确权不确地，被称为“虚拟确权”。即村民小组将农户在土地整理项目区内的实际承包面积确定为收益面积，只确定具体面积但不确定具体地块和位置。土地经营权由土地的实际经营者享有，从而实现了“三权分离”。这样就在保障土地所有者和承包者利益的基础上为经营者进行土地集中利用奠定了基础。

在此基础上，当地又按照“两次流转、合理收益”原则将土地进行流转。首先，所有承包户按照每亩每年400斤中稻的价格统一流转给村民小组，然后项目区内的村民小组在小组范围内统计农户的种田意愿。那些希望继续种地的农户，可从村民小组那里再按照同等价格流转与承包面积相当的地块，且优先在本小组土地范围内通过抽签确定各自的地块。为了不破坏土地整理的成果和方便种植户耕种，承包面积和所选地块面积有出入也不切割现有地块。在这个过程中尽量保证各户和所有农户的地块集中连片。这个区域可称之为“自耕土地功能区”。本小组另外的相对集中连片的土地即是那些希望被流转出去的土地。这个区域可称之为“流转土地功能区”。各个小组将有待流转的土地直接对外流转或集中流转到村委会再统一对外流转。在这个过程中村民小组和村委会只充当服务中介，不收取任何差价。这样就保障了无论是农户自耕还是对外流转的土地都可实现集中利用。土地流转期限一般规定为5～10年，土地流转到期后，各个小组再重新根据农户意愿确定“自耕土地功能区”和“流转土地功能区”。这可以在保障经营者利益的基础上保证各类农户在不同时期的不同需求。夏柱智：《虚拟确权：农地流转制度创新》，《南京农业大学学报》（社会科学版）2014年第6期。

由于选择自己经营的小农户和流转土地的规模经营主体所经营的土地都实现了集中连片，尽管在具体的农业生产中主要由经营者分散与农业社会化服务主体进行对接，集体经济组织并没有介入进行统一经营，但是土地集中利用后，无论是小农户还是规模经营主体都在一定程度上获得了农业规模化服务。

4.黑龙江农垦的双层经营模式

黑龙江农垦各农场自1996年开始全面推广“以家庭农场为基础、大农场套小农场、统分结合的双层经营体制”。在这一体制中，国有农场的统一经营主要体现在土地资产的经营和农业生产中的管理和服务上。土地承包之后的农业生产中，家庭农场在国有农场的指导下进行独立经营并自负盈亏。

在土地经营方面，黑龙江垦区基本都是实行“两田一地”制度，即将国有农场的耕地按照功能区分设置“基本田”“规模田” 和“机动地”。其中“基本田”免费分配给在劳动年龄范围内并进行农业生产的职工;“机动地”主要用于新增农业劳动力安置等，并按市场价对外承包;“规模田”又称规模化经营田，农场的大部分耕地都属于此类土地，按照先场内、后场外，先职工、后劳力等原则进行有偿发包，每年的租金一般在400～500元/亩，双方签订土地承包合同。從笔者调查的三个国有农场来看，承包合同都坚持一年一签，同时坚持“大稳定小调整”原则。即承包户只要符合承包条件并按照农场管理要求进行经营就可以持续承包下去。在承包期间，承包户不允许擅自转包土地，如果自己不种，需要交还农场重新发包。正是因为国有农场规定了有限的土地承包期限且承包者不许私自流转土地，国有农场可以根据生产力的变化重新调整承包关系，从而不至于出现土地细碎化的局面，每个家庭农场的承包地都可以连成一片。

在农业生产中，家庭农场是独立的农业经营主体，但是也要服从国有农场的统一管理。笔者调查的三个农场在农业生产中都推行了 “六统一”，即统一租金、统一农技服务、统一供种、统一农艺措施、统一农时标准、统一机械标准。每个农场的经营管理部门每年都会制定全年的“生产技术方案”，对每个生产环节的农时和农艺标准作出具体规定。家庭农场的农业生产要在农场所规定的农时范围内按照农艺标准来进行。比如858农场制定的《水稻生产技术方案》对插秧环节的规定非常明确细致：“5月15日左右插秧。机械插秧标准为早、密、浅、正、直、满，插后同步补苗。保证做到适时抢早，合理密植，插秧深度2cm以内，秧苗栽的正，插行要直，插秧到头到边”。为了贯彻农场的生产技术方案，农时农艺管理构成了农场各级管理人员目标考核中的主要内容。统一而又严格的农时农艺管理既可以保障家庭农场抓住最佳农时，又可以保障各个生产环节的科学性、规范性。此外，三个农场还实行统一购种，部分国有农场还引导家庭农场统一采购化肥和农药等农资，以保证农资的质量和安全，降低成本。

总之，黑龙江农垦虽然是从农村地区引进到统分结合双层经营体制，但是却比广大农村地区更好地实践了统分结合双层经营体制。一方面将适合分散经营的农业的生产环节交由具体的承包户完成，最大限度地调动了承包户的积极性;另一方面国有农场又主动将那些一家一户办不好或不好办的公共事务承担起来，最大限度地发挥了国有农场的统筹优势。

三、地权结构的类型及其影响

统分结合双层经营的实现要求“统”的层次和“分”的层次在土地利用与农业生产过程中都要发挥作用，而且两者往往相互交织甚至在绝大部分时候都要面对同一标的物。这就牵涉到分散经营与统一经营的协调问题，即当两者出现矛盾时，哪一个层次能起主导作用。这直接决定了统分结合双层经营能否真正实施。而两者的关系本质上是由集体经济组织或国有农场与承包户在土地产权结构中的权能分割所决定的。因为双方的土地权能决定了他们在土地利用和农业生产中的具体权限。

长期以来，围绕我国土地制度的选择在学术界形成了两种针锋相对的观点。一种观点主张土地私有化，对我国集体土地所有制持批评甚至否定的态度。钱忠好：《农村土地承包经营权产权残缺与市场流转困境：理论与政策分析》，《管理世界》2002年第6期;[美]Jeffrey Sachs、[美]胡永泰、杨小凯：《经济改革与宪政转轨》，《经济学（季刊）》2003年第4期;蔡继明、方草：《对农地制度改革方案的比较分析》，《社会科学研究》2005年第4期。一种观点主张集体土地所有制，并明确反对土地私有化。温铁军：《我国为什么不能实行农村土地私有化》，《红旗文稿》2009年第2期;贺雪峰：《回到土地是农民最基础的人权》，《华中科技大学学报》（社会科学版）2009年第1期;简新华：《中国农地制度和经营方式创新研究——兼评中国土地私有化》，《政治经济学评论》2013年第1期。〖ZW）〗〖JP2〗尽管两种观点决然相反，但是都承认土地产权在农业经营中的基础性地位。只不过，两类研究在各执一端的同时，忽视了农户与集体经济组织共同分享土地产权的可能及其优势。事实上，我国统分结合双层经营实践中农户与集体经济组织之间形成了多种土地产权合约。如果从土地利用和农业经营两方面的主导权来划分土地产权结构的话，那么我国的土地产权结构在集体经济组织或国有农场与承包户双方之间形成了四种理想类型，如表2所示。

表2  地权结构的理想类型

其中，类型A属于承包户主导着土地利用权和农业经营权。这种类型的地权结构正是当前普通农村地区的地权形态。类型B属于分散经营层主导着土地利用权，统一经营层主导着农业经营权。射阳“联耕联种”中的地权结构正是典型代表。类型C属于统一经营层主导着土地利用权，分散经营层主导着农业经营权，典型代表是安徽繁昌虚拟确权模式中的地权结构。类型D属于统一经营层主导着土地利用权和农业经营权，典型代表是黑龙江农垦的地权结构。下面，我们分别剖析这四类地权结构，并着重探讨各类地权结构对上文提到的四类统分结合双层经营模式的影响。

1.普通农村的地权结构及其影响

农村土地制度自二轮延包以来，农户的土地权能不断被强化，农户的土地承包经营权几乎已经具备了除不能出卖之外的所有权能。温铁军：《中国农村基本经济制度研究——“三农问题”的世纪反思》，中国经济出版社，2000年。在这种地权结构中，尽管农户具有了排斥集体经济组织进行不当干预的可能，但是也取消了集体经济组织在多数农户支持下出于公共利益介入农户土地利用和农业经营的权能。

首先，在土地利用上集体经济组织的土地权能被不断压缩。在二轮延包之前，政策上虽然主张土地承包应保持稳定，但是依然允许在“大稳定，小调整”原则下进行土地调整，而且很多地方仍然是三五年一调整。二轮延包以后，土地调整被严令禁止。《土地承包法》明文规定“承包期内，发包方不得调整承包地。承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准”。加之土地承包期的不断延长，集体经济组织根据现实条件进行土地调整的空间已经基本不存在。

正因如此，承包户之前形成的土地细碎化格局被锁定，从而固化了土地细碎化困境。本来，当集体经济组织拥有土地调整的权力时，在经过绝大多数农户的同意后，可以通过土地大调整来低成本地实现农户和规模经营主体的土地连片利用。但是由于土地调整被禁止，通过土地调整破解土地细碎化的途径难以为继。而由于市场化的解决方式存在过高的交易成本，所以也无法有效化解土地细碎化问题，田传浩、陈宏辉、贾生华：《农地市场对耕地零碎化的影响——理论与来自苏浙鲁的经验》，《经济学（季刊）》2005年第3期。从而致使土地细碎化问题拖而未决。

其次，在农业经营上承包户的排他性经营权被不断加强。1982年“中央一号文件”还规定，“为了保证土地所有权和经营权的协调与统一，社员承包的土地，必须依照合同规定，在集体统一计划安排下，从事生产”。《全国农村工作会议纪要》，《中华人民共和国国务院公报》1982年第8号。之后，这一条规定不仅被取消，而且通过法律形式否决了集体介入农业经营的权利。如《土地承包法》便明确规定，承包方“有权自主组织生产经营和处置产品”，而集体经济组织应“尊重承包方的生产经营自主权，不得干涉承包方依法进行正常的生产经营活动”。这意味着承包户在承包期内拥有了排他性的土地自主经营权，集体经济组织无权干预。即使在绝大多数农户都同意通过合作实现统一经营的情况下，也无法强制个别有不同意见的农户参与。

对于大部分村庄来讲，集体经济组织由于缺乏农业服务所必需的人财物等资源，因此很难直接成为农业社会化服务的经营主体。但是其完全可以在小農户与各类农业服务主体的有效对接中发挥衔接作用。在这个过程中集体经济组织能否有效组织小农户以及成功协调不同农户的利益就很关键。而由于被取消了介入农业生产经营的权利，集体经济组织很难组织和协调分散的农户。这也是当前绝大部分农村地区主要呈现出小农户分散经营局面的重要原因。

2.江苏射阳的地权结构及其影响

江苏射阳的“联耕联种”模式试图在不改变土地细碎化格局和小农户经营地位的前提下，通过集体经济组织将农户分散经营的关键生产环节整合起来，将分散的小农户组织起来对接各类农业服务主体，从而有效解决了小农户分散经营面临的各种问题。

在“联耕联种”实施过程中，村两委和村民小组实际上介入了小农户的农业经营之中，并改变了原本由分散的小农户所主导的农业经营权，从而在一定程度上实现了集体经济组织主导农业经营权的局面。这主要是借助于以下三个方面实现的。第一是利益诱导。参加“联耕联种”的农户不仅可以获得每亩三五十元的秸秆还田等项目补贴，而且合作起来一起购买农资和使用机械等都会有所优惠。第二，村民自治。当地采取以村民小组为单位进行协商的方式，当村民小组形成主流意见的时候，就会对少数本来不愿意参与的农户形成压力，从而使一部分农户转而积极参与“联耕联种”。第三，人情关系。如果还有少数农户不愿参与，村干部和村民小组长就通过个人或当事者的亲朋好友去做思想工作，其主要借助的是村干部的威信、人情和私人关系等资源。刘洋等：《以农民为主体的农业现代化：射阳县联耕联种调查》，华中科技大学出版社，2017年。正是通过以上三种方式，村两委和村民小组使得当地相当一部分农户参与了“联耕联种”。

在这个过程中，小农户当然拥有较大程度的农业经营权，甚至具有更强的决定权。但是从客观效果上看，集体经济组织通过上述三种方式介入到了农户的农业经营之中，甚至主导了一定区域的农业经营权，从而在不改变小农户经营主体地位的前提下实现了农业服务规模化。集体经济组织改变了分散的小农户主导农业经营权的局面，虽然没有主导土地利用权来改变土地细碎化格局，但是在同一片田里由于农户普遍愿意在耕种环节暂时破除田埂，也在一定程度上解决了土地细碎化问题。与此同时，集体经济组织无权进行土地调整，也在很大程度上影响了其在更大范围内推广“联耕联种”。

3.安徽繁昌的地权结构及其影响

安徽繁昌的虚拟确权模式有效解决了土地细碎化问题，实现了小农户和规模经营主体的土地集中利用，在一定程度上也促进了农业服务规模化。之所以能够做到这一点，是因为当地改变了由承包户主导土地利用权的局面，转而形成了集体经济组织主导土地利用权的格局。

当地通过土地整理改变了承包户与细碎地块的承包关系，并实现了承包户与合并地块的承包关系。而这需要扭转一般农村地区承包户对细碎土地过度强化的土地承包经营权。因为在土地整理过程中尽管绝大部分农户都支持合并地块，但是难免存在部分农户出于各种原因反对地块合并。当农户对于具体细碎地块的承包权过强时，少部分农户的反对即可阻止土地整理中的地块合并。

而当地之所以能在土地整理后通过两次流转有效实现各类农业经营主体的土地集中利用，也是得益于集体经济组织主导的土地利用权。在土地流转中，当地在不改变二轮延包以来农户土地承包面积的前提下，改变承包户对具体细碎地块的承包关系，将其转化为一种土地的收益权和在土地流转中的优先流转权，从而为以村民小组或村委会为中介的土地流转中各类农业经营主体实现土地的集中连片利用提供产权基础。孙新华等：《“三权分置”中的地权整合与土地集中利用——以皖南河镇为例》，《南京农业大学学报》（社会科学版）2020年第1期。

当然，当地之所以能够实现集体经济组织主导土地利用权，主要是通过村民自治适当加强土地所有权来完成的。即通过在村民小组召开全体村民会议共同讨论并表决土地整理和土地流转方案，如能得到三分之二以上村民的同意即可生效，从而使土地集体所有权得以发挥统筹作用。这比“联耕联种”模式中仅仅利用社会资源的做法更有制度保障。

安徽繁昌“虛拟确权”模式的启示在于，通过充分实践村民自治强化作为土地所有者的村民小组的土地利用权，在不改变既有承包关系的前提下克服少数农户的反对，就能改变普通农村地区由承包户主导土地利用权形成的土地细碎化格局。而且，这种地权结构的变化不仅促进了各类农业经营主体的土地集中利用，而且有利于他们在农业经营上与规模化服务的对接。

4.国有农场的地权结构及其影响

不同于普通农村地区集体经济组织在地权结构中的主导权逐渐丧失，在黑龙江农垦，国有农场在与家庭农场形成的地权结构中始终占据主导地位。

首先，从土地的利用来看，在黑龙江国有农场的土地制度中，土地主要是作为生产资料对外发包，而且承包期较短。承包期有限使国有农场拥有较大的土地权能，而不致于使家庭农场的土地权能绝对化。这就使国有农场可以根据现实条件的变化调整土地。如随着城镇化的推进原本承包土地的职工进城务工经商，从而为进一步扩大规模经营提供了可能。正是由于国有农场拥有重新发包土地的权力，可以实现承包土地的集中连片。贺雪峰：《国有农场对农村经营体制改革的启示》，《华中农业大学学报》（社会科学版）2017年第3期。而相反，如果承包户享有较长的承包期，且可以自由流转土地，市场化的“多对多”的交易模式无法解决接包土地的细碎化问题。桂华：《土地制度、合约选择与农业经营效率——全国6垦区18个农场经营方式的调查与启示》，《政治经济学评论》2017年第4期。这是为什么国有农场土地没有出现农村土地利用中普遍存在的土地细碎化问题的重要原因。

其次，国有农场之所以能在农业经营中发挥统筹作用，则是因为国有农场与家庭农场在农业经营权上形成了较为合理的权能分割，且国有农场拥有主导权，从而为国有农场克服少数家庭农场的反对来为所有家庭农场提供有益的公共服务提供了产权支撑。如858农场的《家庭农场农业生产承包协议》便明确规定，“甲方（笔者注：国有农场）有权要求乙方（笔者注：家庭农场）按甲方统一制定的年度生产技术措施进行生产，并接受检查指导;甲方有权按照统一耕作、轮作、培肥制度及技术标准指导乙方从事农业生产，为乙方提供生产、销售、技术、信息等公共服务……接受甲方统一管理及各项新技术推广应用。否则，甲方有权解除协议并追究乙方违约责任”。即国有农场在土地发包之时就对农业经营中双方的农业经营权进行了明确规定，承包户的分散经营要服从国有农场的统一经营。

总之，正是因为在国有农场地权结构中国有农场主导了土地利用权和农业经营权，才保障了国有农场能从公共利益的角度出发通过调整土地和统筹经营弥补分散经营存在的不足，真正在农垦落实统分结合的双层经营。

四、结论与讨论

统分结合双层经营体制是我国农村的基本经营制度，并且已经实践了40多年。但是这一体制在全国却普遍存在着“分之有余、统之不足”的问题。对此，学术界主要是从经济视角和组织视角进行解释，忽视了地权视角。本文试图通过总结我国统分结合双层经营丰富的实践来探寻土地产权结构对统分结合双层经营实践的影响及其机制。

前文首先按照统分结合双层经营中较为关键的土地集中利用和农业规模化服务两个方面实践效果的优劣，将我国统分结合双层经营划分为四个理想类型，并使用实践中的典型案例进行具体刻画。进一步的分析发现，统分结合双层经营的四种类型是由背后的地权结构决定的。具体而言，只有集体经济组织在土地利用权和农业经营权中拥有一定的主导权，才有可能充分发挥集体经济组织在土地集中利用和农业规模化服务中的统筹优势，而且统一经营层在两种权利中都占据主导比只主导一种权利更能凸显统筹优势。

需要说明的是，本文的分析主要采用了理想类型方法。对统分结合双层经营及其背后的地权结构都按照这种方法进行了分类，并运用实践中的典型案例对此进行分析说明。尽管其中一些类型在实践中只是零星出现，但是其内在的机制有助于我们建构理想类型，并在此基础上深化对统分结合双层经营地权基础的理解。

当然，本文强调统分结合双层经营的地权基础，并不是对既有研究所强调的经济视角和组织视角的否定，而是进一步完善和推进。因为地权视角在影响统分结合双层经营实践中处于更根本的地位。如果忽视了地权视角就无法真正理解我国统分结合双层经营实践存在的差异，也无法更好地推进统分结合双层经营体制的完善。反之，如果集体经济组织或国有农场仅仅具有较强的土地权能，而没有一定的经济基础和组织载体，统分结合双层经营也无法很好地实现。因此，统分结合双层经营的真正实现需要从地权视角、经济视角和组织视角进行综合考虑。

本文的政策启示是，为了更好地巩固和完善我国农村基本经营制度，以“实现小农户和现代农业发展有机衔接”，在深化农村土地制度改革中应适当增强集体经济组织的土地权能，发挥土地所有权对承包权和经营权的整合作用，从而为统分结合双层经营奠定扎实的地权基础。据此，本文提出以下政策建议：

第一，有效发挥集体经济组织在土地集中利用中的作用。当前及未来相当长的一段时间内，土地细碎化都是制约我国农业发展的主要障碍。无论是对于小农户还是对于规模经营主体来讲，土地細碎化显然十分不利于其土地经营权的实现。高昂的交易成本决定了市场在破解土地细碎化困境时处于失灵状态，而作为土地所有者的集体经济组织在破解土地细碎化问题上无疑具有得天独厚的制度优势。因此，应该有效发挥集体经济组织在土地集中利用的作用。为此，在继续实施“增人不增地、减人不减地”的基础上，应该允许农民集体在法律政策范围内通过民主协商自主实现土地集中利用方案。2019年出台的《中共中央国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》也指出，“各地可在农民自愿前提下结合农田基本建设，组织开展互换并地，发展连片种植”，“允许农民集体在法律政策范围内通过民主协商自主调节利益关系”。

第二，不断增强集体经济组织的农业服务能力。小农户和现代农业发展的有机衔接，需要不断提升小农户的组织化程度。为此，除了农民专业合作社和龙头企业，集体经济组织也是非常重要的组织者。当前，发挥集体经济组织在小农户农业经营中的服务能力，不仅包括增强其作为农业生产服务环节经营主体的经营能力，而且包括增强其作为分散小农户与各类农业服务主体有效对接协调主体的组织能力。为此，农村地区当然不能照搬黑龙江农垦的经验，而要根据农村实际因地制宜。但是农垦的经验对农村改革具有重要的启示意义，即要增强集体经济组织在农业经营中的统筹功能，不应一味强化农户农业经营的排他性权利，而应给集体经济组织介入农业经营留有一定空间。比如，当集体经济组织内部绝大多数农户都愿意参与服务规模化时，集体经济组织应该可以通过村民自治来实现集体行动。

第三，有效促进村民自治与集体土地所有制的良性互动。正如上文所述，农村集体经济组织统一经营层的权能并非是由村组干部决定，而是由三分之二以上的村民通过村民自治制度共同决定的。这完全符合村民自治制度和农村土地集体所有制的内在要求。因此，有效发挥集体经济组织在土地利用和农业经营中的作用，必须坚持和完善村民自治制度。只有如此，才能保证集体意志的实现而非村组干部个人意志的专断。另外，通过发挥集体经济组织的作用，也能更好地实践和激活村民自治，从而实现村民自治和集体土地所有制之间的相互促进。因此，应该允许农民集体拥有一定的在法律政策范围内通过村民自治制度民主管理集体土地的权利和空间。

责任编辑：牛泽东