农村危旧房屋专业化动态监测模式探索——以慈溪市农房专业化动态监测工作为例

■陈利展 CHEN Lizhan

0 引言

2016年10月10日，温州市鹿城区双屿街道中央涂村的中央街159号发生农房倒塌事故；2017年2月2日，温州市文成县百丈漈镇外大会村发生民房坍塌事件，两次事故造成严重人员伤亡和财产损失。为避免类似问题再次发生，2017年开始，浙江省在全省范围内开展了农房排查、建档、鉴定工作。慈溪市依托排查建档的准确数据，开展后续危房解危行动，建立农房常态化网格化巡查制度，并根据安全细分成果，对危险点较多的农房实施专业化动态监测[1]，解决了本地一批最危险的农房问题。

1 实施农房专业化动态监测的必要性

1.1 填补现有制度下的监管空白

现行的房屋使用安全管理制度是根据房屋安全鉴定结果，按照房屋等级分为非危房A级、B级（有危险点）和危房C级（局部危险）、D级进行管理。根据相关法律法规，对C、D级房屋作为在册危房进行管理，采取有强制限期实施解危的要求；对B级房屋则没有管理要求。实际上，在房屋安全鉴定时，划分危房和非危房的标准是危险点的多少和发生事故的概率大小，处于临界状态危险点较多的B级房屋和C级房屋没有本质区别，也存在发生事故的风险。现行的房屋使用安全管理制度在方式上存在漏洞，有必要对危险点较多的B级房屋实施专业化动态监测，以弥补监管空白。同时，基于现实条件的制约，在册危房不能一下子全部实施加固或拆除的方式彻底解危，也有采用腾空方式解危或观察使用的C、D级房屋存在，对这部分房屋也需要纳入专业化动态监测的范围，由专业人员实施有效监管。

1.2 解决基层专业技术力量不足

房屋结构安全问题是很专业的技术性问题，房屋使用安全管理需要专业技术作为支撑；而基层一线房安工作人员基本上由村（社区）、乡镇（街道）城建办工作人员兼任，专业技术能力普遍不足，不能满足精准化房屋使用安全管理工作的要求，需要专业机构的技术支持。综合性农房专业化动态监测的服务内容涵盖房屋结构安全专业技术咨询服务，很好地解决了基层专业技术力量不足的问题。

2 农房专业化动态监测的服务内容

农房专业化动态监测是综合性的房屋安全专业技术服务。实施专业化动态巡查，使房屋使用安全处于受控状态，防范事故发生是实施专业化动态监测的重要目的，但不是唯一目的，不能将专业化动态监测简单等同于专业化动态巡查。农房专业化动态监测应该包括以下服务内容：①房屋安全状况识别、细分；②危旧房专业化动态巡查；③房屋防灾评估和灾后检查；④危房解危技术指导和解危后验收；⑤复核鉴定；⑥农房出租前安全检查或鉴定；⑦其他房屋使用安全技术咨询服务，如协助制定应急预案、参与应急救援、基层房屋安全员专业技术培训等。

在条件成熟时，还应考虑服务内容向前延伸，从农房设计、施工、监理验收的建造过程，到使用安全过程管理，再到危房修缮加固，直至拆除的全寿命周期综合专业技术服务。向前延伸服务内容包括：①建造设计方案安全把关，解决无资质设计带来的房屋结构安全风险（农民自建房不强制要求有资质设计单位设计）；②建造过程质量监管，解决无资质单位施工和质量监管缺失带来的风险；③建成后结构安全验收等，填补现行制度下农民自建房设计、建造环节质量控制的缺失，从源头上避免房屋的安全缺陷。在经济条件较差的地区，对农民自建房建造环节质量控制的需求更加迫切。

3 农房专业化动态监测流程设计及问题处理

3.1 农房专业化动态监测需要动态调整

宁波从2015年开始推进了多层多业主住宅房屋专业化动态监测，通常由委托方提出需要实施动态监测的房屋清单，被委托方按照清单实施监测。监测对象一般不做频繁调整，即使调整，通常也只是增加监测房屋数量。城镇房屋一般都由有资质的设计单位和施工单位进行设计、施工，建造过程质量受控，房屋使用过程有监管，房屋安全状况有一定规律性，专业化动态监测对象可以不进行频繁调整；而农村房屋绝大多数为农户自行建造，建造随意性大，设计及建造过程无监管，情况千差万别。套用城房的专业化动态监测委托模式，通常会存在以下问题。

（1）农房监测对象需要比城房更频繁调整。房屋结构安全状况是随时间变化而不断变化的，这既包括自然灾害、相邻影响或意外事故造成的房屋损坏，也包括房屋结构的正常老化、劣化，以及房屋的拆除重建、结构更新等，特别是单一业主、体量较小的农房，结构安全状况变化频率更高。同时，前期的农房排查建档鉴定过程中可能存在的工作失误或瑕疵，导致部分危险房屋未被发现的情况也比城房常见，需要监测对象动态调整机制来纠错弥补。

（2）委托方确定监测对象的科学性、必要性不能得到保证。委托方通常是政府管理部门，不是专业机构，对房屋结构安全专业知识的了解不如实施专业化动态监测的专业机构。因此，由专业机构来确定需要实施监测的房屋清单，要比委托方更加科学。

（3）服务费用不可控。专业化动态检测服务费用通常和监测房屋的数量挂钩，若发现有新的安全隐患或有实时监测必要的漏检房屋，就意味着服务费用的增加。此外，一旦确定服务委托关系以后，合同双方关系实际上是不平等的，专业机构可以凭借专业技术优势，引导委托方增加监测房屋数量，很容易导致服务费用失控。

（4）无法做到专业机构安全监管全覆盖。按照委托方确定监测房屋清单的模式，专业机构只对委托范围内的房屋使用安全进行监管，清单外房屋的使用安全没有责任；而委托方由于经费限制，不可能对很高比例的房屋都实施动态监测，使清单外房屋存在失管的可能。因此，委托方存在较大风险，包括无预警发生事故的风险和确定监测对象遗漏的风险。

3.2 农村危旧房专业化动态监测流程

针对以上存在的问题，从最大限度发挥专业机构技术优势的角度出发，设计农房专业化动态监测流程（图1），主要具有以下特点。

（1）监测对象随时动态调整，和房屋结构安全状况相适应，避免有所遗漏，以弥补委托时对房屋结构状况识别不准的漏洞。

（2）专业机构处于核心地位，充分发挥了作用，同时也压实了监测机构的监测责任，体现了房屋使用安全综合技术服务的特点。

（3）弥补了委托方遗漏清单的风险，专业机构对所有农房安全负有责任。在项目实施过程中，委托方可以向监测机构不断发出老旧房屋识别、细分的指令，让专业机构去判断房屋是否需要实时动态检测（理论上包括所有房屋的识别），并对要求识别过程进行记录。专业机构不但要对监测范围内的房屋安全预警负责，还要对委托方辖区内其他农房的结构安全预警负责，压实了监测机构的责任。

图1 农房专业化动态监测流程示意图

3.3 专业化动态检测费用控制

在图1所示的流程设计中，专业机构处于核心地位，充分发挥专业机构的技术优势，在压实责任的同时，也给予了很大的决定，可能导致监测费用不可控。为防止这种情况的出现，可考虑采用控制监测房屋数量的方式来控制动态监测费用，也就是先确定好动态监测房屋这个“篮子”的大小，然后委托方不断向“篮子”装东西，由专业机构进行识别细分，确定哪些房屋留在“篮子”里实施监测，“篮子”里的房屋有动态变化，但数量不变；整个过程留下痕迹，专业机构对识别细分的结果负责，将危险性最大的房屋留在“篮子”里。确定“篮子”的大小可考虑以下方式：①根据前期排查建档鉴定所掌握的本地农房结构安全状况，确定一个比例，作为“篮子”大小的限额；②由专业机构确定“篮子”大小作为投标的竞争性内容。专业机构技术能力不同，风险控制的水平就不同，所需要的“篮子”大小也不同，可由专业机构根据自身技术能力确定“篮子”大小，作为投标竞争内容。为控制费用，也为了规避恶性竞争，在实际操作中，采用两者结合的方式，由委托方设置纳入专业化动态监测房屋的最低数量（比例）区间，投标方可在所设置的区间范围内进行竞争。

4 需要注意的其他问题

4.1 专业化动态监测机构的选择

在农房专业化动态检测过程中，专业机构的选择将直接关系到服务效果和成败。参考慈溪农房排查建档鉴定的成功经验，可采取以下措施优选动态监测。

（1）分区块选择一家以上的专业监测机构提供服务。只选择一家专业监测机构对于管理部门来说风险太大，万一选择不当，会使整个工作瘫痪；同时，也可避免一家鉴定机构垄断话语权。

（2）尽量选择技术能力强、社会责任感强的监测机构，警惕过度市场化的机构，避免选择有挂靠方式经营的机构。

（3）引进一家技术力量强、质量管理体系健全、有储备、有底蕴的监测机构作为标杆、参照，促使其他监测机构提高服务质量。

4.2 巡查频率的确定

确定巡查频率既要确保安全，又要考虑到经济性。房屋结构的老化、劣化有一个过程，有其自身规律，应科学合理地确定巡查频率，避免为了追求绝对安全而加大巡查频率。农房数量巨大，更要考虑巡查的经济性；同时，从风险控制的角度来说，农房居住人员少，事故后果相对小，可允许适当降低巡查频率。目前，巡查频率是在梅雨季节前、台风汛期前、和春节前固定的3次，在灾害性天气及重要时间节点，可按需要增加巡查次数。

5 结语

2017年以来，慈溪市依托排查建档的准确数据，建立了农房常态化网格化巡查制度，不断进行探索优化，明确了农房检测的服务内容，规范了农房专业化动态监测的流程，最大限度地发挥了专业机构的技术优势；同时，也有效控制检测费用，形成了比较完善的农房专业化动态监测模式，有效提高了安全监管水平，在农房安全使用管理中发挥了重要作用。

当然，农房专业化动态监测的实践和研究还有很多方面需要继续补充，如制定房屋安全状态识别细分标准，如何实施房屋精细化防灾评估预警，专业化动态巡查的技术要求，房屋短期倒塌风险评估标准或指南制订等等，都有待后续不断完善。