中国农村土地制度变迁的经验与启示

李军国 赵晓强

【提  要】中国农村改革是从土地制度改革开始的，四十年多来，农村土地制度经历了从“两权分离”向“三权分置”的演变，这个过程是一条充满曲折和艰辛的道路，经过解放思想，打破旧观念，冲破条条框框的束缚，大胆突破，终于在实践探索中找到了适合中国国情的发展道路，且积累了大量的宝贵经验。本文从六个方面总结归纳了中国农村土地制度改革的经验与启示。

【关键词】  两权分离;三权分置;经验与启示

改革开放四十年，形成的以农村土地集体所有、家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制，或者说形成的家庭承包经营的农村土地制度，既是经过亿万农民长期实践探索的产物，也是党和政府在总结新中国成立以来正反两方面经验教训的基础上逐步确立完善的结果。这一结果也是农村土地制度从“两权分离”到“三权分置”的变迁过程。这些经验弥足珍贵，值得总结、继承和发扬。

一、农村土地制度改革必须始终坚持以问题为导向

问题导向是中国推进改革的目的所在。改革的目的，就是要解决一切阻碍生产力发展和社会发展的体制机制障碍，包括思想观念在内的一系列矛盾和问题，从而推动经济社会发展。纵观我国农村40年土地制度变革历程，无论是从“土地由生产队集中统一经营”到土地所有权和承包经营权的“两权分离”，还是从“两权分离”再到“三权分置”，这些重大理论政策的创新都是立足于现实，以问题为导向，从常识出发，发现现实中什么领域问题和矛盾突出，且制约经济社会发展，就解决什么问题。

从认识论角度看，问题和矛盾是客观存在的，是不以人的意志为转移的，更不是由人的主观意念和想象所决定的。问题导向本质就是一个发现问题、认识问题、解决问题的过程。問题的存在就是改革的方向，人类社会发展过程，就是不断解决问题和矛盾的过程，哪个领域矛盾和问题突出，就需要在哪个领域进行改革。所以，在我国现阶段经济社会发展中，哪里的矛盾和问题突出，特别是其影响经济社会发展的重要领域和关键环节，改革的重点就应指向哪里。不同领域的问题，决定了不同的改革思路。

改革之初，以小岗村农民为代表的基层群众大胆实践，破除了“三级所有、队为基础”的集体经济体制，搞“包干到户”，就针对了农村集体土地制度导致生产者积极性不高和农业生产效率低下的弊端，解决了国家、集体、农民三者的利益界限不清的问题，具有鲜明的问题导向。老的问题和矛盾解决了，新的问题和矛盾又会不断出现。特别是进入21世纪以来，中国所处的国内外发展环境、前进中所面临的困难和挑战都发生新的变化，发展目标与现实之间的差距，就是我们需要解决的问题。因此，我们必须从当前遇到的难点痛点堵点问题出发，从找出阻碍现阶段经济社会发展的突出矛盾入手，把握全面深化改革的着力点，既要解决过去遗留下来的旧问题，也要解决改革过程中出现的新矛盾和问题。

改革开放事业越前进，新情况新问题就会越多，面临的风险和挑战就会越大，改革的必要性和迫切性也就越强。这也是我们所说的“问题倒逼改革”。具体改什么、怎么改，没有现成的教科书，需要在实践中探索。实践发展永无止境，改革开放也就永无止境。这是破解我们前进道路上困难和挑战必须坚持的一条原则。

二、农村土地制度改革必须尊重农民的首创精神

改革开放是亿万人民自己的事业，尊重人民群众的首创精神，最大程度地调动和发挥人民群众参与深化改革的积极性和创造性，是我国改革开放取得巨大成就的重要经验。农村改革开放之所以在曲折中不断前行并取得辉煌成就，就是因为我们充分相信广大农民群众，从农民群众中汲取智慧，尊重农民群众的首创精神。必须看到广大农民群众既是改革开放的直接受益者，也是改革开放的积极参与者。无论是农村家庭联产承包责任制的实行，还是农村承包地“两权分离”“三权分置”，农村土地股份合作制的产生，新型农业经营主体的崛起等许多农业新产业、新业态的产生，都是农民在实践中创造的。

农村改革实践证明，发自农民的首创，推动了的农村改革，促进了农村基本经济制度和土地制度的变迁。什么时候顺应民心民意，尊重农民的创造力，尊重农民的选择权利，把农业经营决策权交给农民自己，由农民自己说了算，而不是代替农民做主，改革就能突破巨大障碍，取得显著成果。

改革需要创造力，创造力来自人民。人民群众中蕴藏着极大的改革动力和创新智慧，要激发这种创造力，就必须保证人民群众的利益，让改革成果惠及人民群众。因此，站在新的历史起点上，无论是推进农村改革，还是推进其他领域的改革，都要尊重人民群众的首创精神，因为人民群众最接近现实，最了解事物本原，从而最有发言权。只要我们始终相信人民，紧紧依靠人民，尊重人民意愿，给予人民以充分的权利，汲取实践经验，动员和开发民智，那么，蕴藏在人民中的巨大能量就会迸发出来。这不仅是改革和发展的原动力，也是我们继续推进改革永不能忘的“初心”。

尊重人民群众的首创精神，就要按照中央要求，坚持问政于民、问需于民、问计于民，做到谋划发展思路向人民群众问计，改进发展措施向人民群众请教，从人民群众的实践中总结经验，充分发挥调动广大人民群众的积极性、主动性、创造性，最大限度地集中全社会、全民族的智慧和力量，把为人民造福的事业推向前进。

三、农村土地制度改革必须尊重农民群众的主体地位

改革开放的不竭力量源自人民。人民是历史的创造者，也是推动改革开放的力量源泉。改革开放40年来党和国家各领域事业之所以能取得历史性成就、发生历史性变革，一条重要经验就是尊重人民群众的主体地位，发挥人民群众的主人翁作用，始终坚持以人民为中心的发展观，善于把蕴藏于人民群众中的创造伟力焕发出来。从改革开放之初小岗村的“大包干”拉开农村土地制度改革的序幕，从家庭联产承包责任制实行，到“两权分离”，再到现阶段实行的“三权分置”，整个改革过程就是尊重农民主体地位、尊重农民群众的首创精神、顺应农民意愿的过程。

回顾改革开放40多年历程，我们认识和实践上的每一次突破和进步，每一个新生事物的产生和发展，每一个方面经验的创造和积累，无不来自亿万人民的实践和智慧，人民群众中蕴藏着无穷无尽的智慧和力量。

改革是社会发展进步的根本动力。改革归根到底是为了群众，也要依靠群众，最终要让群众受益。新时代，党中央鲜明地提出了“以人民为中心，发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”的发展思想。这一发展理念的创新丰富了马克思主义关于群众路线的理论，更加突出了人民群众在社会发展中的主体地位。实践证明，改革开放所取得的成就，就是把人民群众作为改革、发展、创新的主体，倾听人民群众呼声，高度重视人民群众的合理要求，满足人民群众的意愿的结果。今后，要继续激发全体人民踊跃投身改革开放实践和参与深化改革的热情，把增进民生福祉，发展生产力作为党和国家开展各项事业的出发点和落脚点，让广大农民群众充分参与全面现代化的进程、共享全面现代化的成果。

四、农村土地制度改革必须始终坚持生产关系适应生产力发展的客观要求

土地制度是一个国家的基础性制度。从经济社会发展一般规律看，土地制度作为生产关系，具有历史性和阶段性、复杂性的特点。对不同国家而言，其土地制度的确立，都要受到这个国家不同阶段的政治、经济、文化、社会、历史等诸多因素的影响。对于农业人口众多、耕地稀缺的中国来说更是如此。中国土地制度设计与安排必须与经济社会发展条件相适应。改革开放以来，我国在农村土地制度改革方面，始终遵循生产关系适应社会生产力发展的客观要求，坚持农业基础地位，把中国人的饭碗牢牢端在自己手里，把立足国内解决粮食基本供应问题放在首位，把“不改变土地集体所有性质和用途，不损害农民利益”作为农村土地制度改革的底线。

表面上看，我国农村土地制度改革是解决人地之间矛盾、提高土地效率问题，实质是要解决生产关系适应生产力发展要求的问题。也就是说，生产力发展到一定阶段，必然要求生产关系进行相应调整。农村生产关系和生产力之间的互动是农村土地制度变革的根本动力。实践证明，适应生产力发展要求的农村土地制度变革，不仅可以有效破除制约农村生产力发展的障碍，也可以激发农民生产的积极性、主动性和创造性。因此，我们必须立足我国经济社会发展所处的历史阶段，契合不同时期国家发展的战略目标，与时俱进地调整和变革国家与农民之间的土地关系，以土地制度变迁给农业农村乃至国家发展带来生机与活力。没有最好的土地制度，只有最适合的土地制度。

任何国家的土地政策与制度设计都会对该国经济社会产生重要影响。特别是对于中国这样的拥有13亿人口，农民约占总人口一半以上，且农民主要收入来源于土地的发展中大国而言，更是如此。农村土地改革政策性比较强，涉及领域较为广泛，涉及2.3亿农户、6.5亿农民的利益，涉及国家粮食安全和农产品供给，若庞大的群体利益得不到保障，对国家社会稳定的影响可想而知。

农村土地制度改革必须处理好国家、集体、农民之间的利益关系。农村改革实践证明，什么时候国家、集体、农民之间的土地关系处理得好，农民利益得到维护，国家社会就繁荣稳定，粮食安全就有保障，老百姓就能安居乐业;反之，则可能造成社会矛盾激化，影响国家与社会的稳定。因此，立足国情、农情，借鉴总结古今中外农村土地制度变革的经验教训，以维护农民土地权益为出发点，妥善处理解决土地改革中各方利益矛盾，就能有效化解土地流转过程中带来的问题，实现土地资源优化配置。

五、农村土地制度改革始终坚持“摸着石头过河”与顶层设计相结合

对13亿人口大国的改革而言，没有可以奉为金科玉律的教科书，必须不断地在实践中探索，在探索中不断地修正、不断地总结，最后再上升到政策和法律层面全面推进。 “摸着石头过河” 不仅具有富含中国智慧的改革方法，而且包含了大胆探索、稳妥前进的思想，符合马克思主义认识论、实践论和方法论。它是当今中国改革理论与改革实践良性互动的典范，对于指导推动当今中国乃至未来中国的改革依然有效。特别是对于幅员辽阔，人口众多，各地资源禀赋、生产力发展水平差异较大的我国而言，更应如此。

我国40年农村土地制度改革的实践，就是遵循“摸着石头过河”这个理论，渐进式推进的。即在明确农村土地集体所有的前提下，尊重基层农民群众首创，逐步赋权于农民，给予农民以充分的生产经营自主权，并且支持地方先行先试，通过“试点—完善—推广”的方式来实现变革。换句话说，就是先在基层探索突破，再经过地方和中央对于农民首创精神的认同，归纳总结上升到理论和政策层面，最终以文件方式得到确认和推广。无论是改革开放初期家庭联产承包责任制的推行，还是现阶段农村土地 “三权分置”改革，都是采取了这种方式，先在全国设立农村改革试验区，通过试点试验、总结基层实践经验，再推广，然后全面铺开。试点试验的目的就是要检验改革方案的可行性，权衡利弊，进而对改革方案进行修订和完善。

当前我国农村土地制度面临的现实问题，诸如土地承包经营权、宅基地的流转和退出，土地经营权和农民住房财产权抵押贷款、担保等，都是难啃的硬骨头，没有现成的经验可供学习借鉴，必须要农民和基层干部以及理论工作者在实践中不断探索，寻找解决问题的途径和办法。为确保改革不走弯路，不翻烧饼，我们必须坚持实事求是的原则。要一切从实际出发，把中央文件精神和本地具体实际结合起来，尊重地方的差异性，分类施策，允许鼓励各地立足资源条件、经济社会发展阶段和区域发展战略定位，对症下药、量体裁衣，开展符合当地实际的实践探索和制度创新，目的就是要把改革带来的风险和不稳定因素降低到最小程度。

“摸着石头过河”与顶层设计并不矛盾，而且是相得益彰的。农村改革的成功实践，就是由农民首创和基層探索与顶层设计有机结合的产物。因为它回答了农民和基层干部最关心、最需要解决的现实问题，其改革举措具有广泛的适应性和巨大的包容性，因而得到人民群众的拥护。这一自下而上的改革，实现了基层探索与上层互动，体现了政策理论来源于实践，反过来又指导实践的精神，从而真正把中央政策和改革举措落地生根，转化为现实生产力。

从人民群众首创和基层探索上升到顶层设计，然后指导推动人民群众伟大实践的这一过程中，我们不难发现，探索构建具有中国特色社会主义市场经济体制的理论并不高深，它往往是简单朴素、通俗易懂的，它就蕴藏在我们生活实践的探索中。中央提出顶层设计的目的，就是要求我们充分认识到改革的复杂性和艰巨性。尤其在改革进入深水区，涉及一些根本性制度，牵一发而动全身时，更需要改革者增强战略思维，加强宏观思考和顶层整体谋划，增强改革的系统性、整体性和协同性。

六、农村土地改革必须始终坚持正确方向，发挥好市场和政府两个作用

我国40年农业农村改革取得成功的根本经验之一，就是坚持正确的改革方向。坚持社会主义市场化改革取向，使市场在資源配置中起决定性作用，更好地发挥政府作用，不仅是我国农村改革开放的一条主线，也是农村改革开放顺利推进的重要举措。从实行农村家庭承包经营制开始，农业农村改革就不断引入市场机制，通过价格引导生产者和消费者。农民作为生产者，其生产经营决策，比如种什么，养什么;怎么种，怎么养;在何地种，何地养;卖给谁，卖什么价;等等，都是通过价格机制来实现的。价格引导生产者按照市场需求，按照区域比较优势，按照最佳投入产出效率，确定投入结构，进行布局生产，实现市场的供求平衡。整个农业产品和产业选择，市场和消费选择，以及就业选择等，都是通过市场来实现资源优化配置的。这个过程就是不断摒弃计划经济观念和体制，不断下放权力，让市场参与者拥有更多自由选择权利的过程。自由选择权利的扩大，能最大限度地调动和激励市场参与者的积极性和创造性，进而实现生产者、消费者与国家利益的最大化。

农村土地作为重要的生产要素，就是从改变资源配置开始的，由原来土地集中在集体组织的“大呼隆”生产方式，转变为把集体土地分给农民，实行包产到户，通过建立完善农村基本经营制度，让农民个人的收益直接与劳动效果挂钩;通过培育市场经济主体，放开市场管制、盘活农村土地资源和其他生产要素，建立起了以土地为核心的利益机制。换句话说，从整个农业生产、加工、流通到销售的全过程，都是通过发挥市场在资源配置中的决定性作用来实现的。实践证明，以市场为导向配置土地资源，不仅极大地解放和发展了农村生产力，解决了亿万国民的温饱问题，也实现了我国农业区域布局的优化和区域专业化生产。特别是对国外市场的开放，使得土地密集型产品的进口大幅度增加，缓解和弥补了国内耕地资源不足的问题，使国内有限的土地资源得到了最佳配置，农业比较优势得以充分体现。

市场化改革的方向是放开市场，发挥市场在资源配置中的决定性作用，核心是要界定和厘清政府与市场、政府与社会的治理边界，解决市场和政府及社会各自缺位、错位和越位的问题。在我国市场化改革过程中，政府在不断退出一些领域的同时，必须要介入市场失灵的领域，承担起市场做不了、做不好的事，特别是要进入具有公益性的公共服务领域。即，政府要很好地发挥在公共服务和宏观调控领域的职能作用，要善于解决市场失灵的问题。

就农业农村领域而言，政府要通过建章立制，完善农业农村相关法律政策，促进农村土地资源保护和有序流动，引导土地向种田能手和新型农业经营主体流转，发展多种形式的适度规模经营;要通过制定鼓励政策，提供各种公共产品和公共服务，包括加强基础设施建设，强化农业科技信息服务，提供农民职业教育培训等。

总之，市场这只“看不见的手”和政府这只“看得见的手”要各司其职、优势互补，激发市场活力，建立适应市场经济发展的农村市场经济体制，并以此来维护市场正常运行，保护生态环境，保障国家粮食安全，推进农业农村现代化和乡村振兴的全面实现。

参考文献

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（*李军国，中共吉林省委党校（吉林省行政学院）经济管理教研部教授;赵晓强，中共吉林省委党校（吉林省行政学院）法学教研部副教授。 责任编辑：崔克亮）

THE EXPERIENCE AND ENLIGHTENMENT OF THE CHANGES

 OF RURAL LAND SYSTEM IN CHINA

Li Junguo， Zhao Xiaoqiang

Abstract： Chinas rural reform began with the reform of the land system. Over the past four decades， the rural land system has undergone an evolution from “separation of two rights” to “separation of three rights”. This process is a road full of twists and turns. After emancipating the mind， breaking the old concepts and breaking through the constraints of rules and regulations boldly， a development path suitable for Chinas national conditions was found through practice and exploration， and a lot of valuable experience was accumulated. This paper summarizes the experience and enlightenment of Chinas rural land system reform from six aspects.

Keywords： Separation of Two Rights; Separation of Three Rights; Experience and Enlightenment