杭州市公共文化服务发展水平测度研究

张佩丽

(浙江外国语学院 浙江 杭州 310023)

一、我国区域公共文化服务绩效评估的实践探索

构建科学合理的绩效评估指标体系，是开展公共文化服务评估的第一要素，是为公共文化服务寻求对症下药的重要步骤。学理界对公共文化服务的评价制度及其指标体系有着积极的研究，如李少惠构建的农村公共文化服务的绩效评估指标体系，沈望舒提出的公共文化服务评估的十类指标，王健等构建的成都市公共文化服务指标体系等。

上海、深圳是我国在探索公共文化服务绩效评估实践中的两个先锋城市。上海在2004年率先对社区文化活动中心开展绩效评估。深圳在2006年初步设计了“公共文化服务建设指标”。[1]2011年初，我国就首批公共文化服务体系示范区建设提出了创建标准，为全国各省市地区开展公共文化服务建设评估提供了有力的参考蓝本，如浙江省制定了《第一批浙江省公共文化服务体系示范区验收标准》。2013年7月，由中山大学何艳玲教授的研究课题组发布了《城市政府能力蓝皮书：中国城市政府公共服务能力评估报告》。该评估报告将评估主体集中于政府，设置的评估指标更贴近民生，也增强了测评数据可信度。2015年1月，中共中央、国务院印发《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》[2]。

二、绩效评估指标筛选的基本原则

一套科学的指标体系有利于提高绩效评估的科学化水平，有利于得出贴近实际的评估结果。因此，要保证所设置的指标体系具备科学性、实效性和可行性。

(一)遵循满足公民文化需求为导向的原则

公民参与公共文化活动，享受公共文化服务，是公民基本的文化权益。探求公民不同层次的文化需求，是对公众满意度负责的一种表现，有助于促进公共文化服务均等化和社会主义文化的繁荣发展。

(二)遵循立体式、覆盖性的原则

公共文化建设的内容庞杂，要综合考虑公共文化建设的目的和要求，对评估对象进行多角度、多层次的分析研究，选择便于取得、便于计算又能反映公共文化服务建设实际的指标，为进一步改进公共文化服务提供调试策略。

(三)遵循可比性、联系性的原则

从横纵上仔细研究不同体系的指标，找出不同指标间的共性。只有充分考虑到指标的可行性和联系性,才能使公共文化建设评估在从制度的层面可衡量、可检查、可考核。

(四)遵循动态发展原则

设计指标体系时要充分结合当前利益和长远利益，要能够反映区域公共文化服务的动态变化，不仅可以对不同历史时期的数值进行比较研究，还可以一定程度上预测未来发展水平。

三、杭州市公共文化服务绩效评估指标体系的构建

本文在梳理、参考公共文化服务绩效评估的相关文献资料，征求从事公共文化服务行业人员意见的基础上，以“4E”评价原则，初步构建了杭州市公共文化服务绩效评估指标体系，包括公共文化服务保障水平、供给水平、效益水平、公平性、公民满意度5个一级指标，资金投入、人才队伍等17个二级指标以及105个三级指标的区域公共文化服务绩效评估指标体系筛选框架。为保证评估指标体系的科学性，筛选时采用德尔菲法，确定了27位专家，他们中有从事公共文化研究的教授、研究生，政府相关职能部门管理人员，文化服务行业从业人员以及普通市民，具有一定的广泛性和代表性。本文对指标进行了两轮指标隶属度筛选。第一轮发放问卷27份，收回问卷27份，有效问卷25份，筛选出三级指标52项；第二轮发放问卷27份，收回问卷27份，有效问卷27份，筛选出三级指标31个。

本文为促进决策的科学化和民主化，采用德尔菲法，运用AHP模型，征求了公共文化服务研究领域的教授、政府公共职能部门管理人员、行业从业人员等十位专家的意见，在层次分析法的基础上，运用群组决策的加权算术平均综合向量法，计算出指标体系各项指标的权重。(如表1.1所示)

表1.1 绩效评估指标体系权重分析

四、杭州市公共文化服务绩效评估

图2.1 杭州市公共文化服务绩效隶属度

图2.2 一级指标综合评价分对比

图2.3 二级指标综合评价分对比

本文在评估杭州市公共文化服务建设情况时，选用了多层次模糊综合评价法。还运用SPSS统计分析软件对问卷数据进行信度检测，Cronbach信度系数a值为0.925，大于0.9，说明数据可靠性较高。根据评估数据显示，杭州市公共文化服务整体情况“较好”(如图2.1所示)。尤其是杭州市公共文化服务的保障水平、供给水平和效益水平评价均为“好”(如图2.2所示)，有力地提升了评分，相较而言，其公共文化服务的公平性和满意度欠佳，基本处于“一般”水平。从二级指标的绩效来看(如图2.3所示)，外来务工人员享受的公共文化服务评分最低，城乡基本公共文化服务均等化程度、弱势群体和特殊人群享受的公共文化服务、特色活动、文化经济产值、公众满意度评价为一般，这些方面都亟待加强，以期促进公共文化服务的整体发展。

五、杭州市公共文化服务中存在的问题

(一)公共文化服务保障方面问题

(1)纵观来看，公共文化资金投入仍不足，在杭州市地区生产总值快速稳定增长的同时，文化事业费占财政支出的比重却有下滑。从区域结构看，公共文化服务资金投入存在的城乡不平衡现象，农村公共文化服务的发展明显滞后于城区。从投资方向看，公共文化服务资金投入存在分流不平衡现象，重基础设施建设投入，轻设施维护、文化团队培养、产品生产及市场培育等。(2)就人才队伍而言，文化体制改革后，公共文化服务面临着部门结构精简、基层服务人员流失、缺编空岗、专干不专等问题，基层公共服务人员流动性大，工作压力大；文化队伍的整体素质仍然偏低。(3)就服务体制而言，文化体制改革与传统行政观念的碰撞，使得公共文化服务存在部门职能交叉、权责不清的问题。(4)就评估考核而言，公共文化部门基本仍沿用传统的行政考核方式，主观评价占考核的主要成分；部分试行绩效评估的部门，绩效评估体系欠成熟，缺乏第三方评估和监管。

(二)公共文化服务供给方面问题

(1)就产品和服务种类而言，近年杭州市在公共文化产品和服务供给上下功夫，基本构建了群众文化活动配送体系。但是杭州作为省会城市，公众对公共文化服务的需求必然呈现出层次化、多元化，公众文化诉求与公共部门的文化服务供给出现了断层。(2)就特色活动而言，杭州创办了“中国国际动漫节”、“西湖国际音乐节”等特色项目活动，但是对本土资源文化的发掘包装还有待加强。(3)就公共设施而言，公共文化设施布局欠合理、布点不均，部分公共文化设施陈旧、利用率低等情况。(4)就服务模式而言，农村、城乡结合地区的文化资源和服务设施仍存在资源配置不合理，利用率不理想的情况。

(三)公共文化服务公平性方面问题

(1)就城乡区域而言，受城乡二元结构等因素的影响，农村公共文化服务的财政投入、设施服务及文化产品上较城市居于弱势，制约了农村居民对文化需求的追求。(2)就弱势群体和外来务工人员这类城市边缘群体而言，二元经济结构下的农民工群体的边缘化特性，对农民工的文化消费产生了实质性的影响与制约，与此同时，传统政府公共文化职能的缺失和文化消费供求渠道不畅，都会导致他们的文化需求在无形中被弱化。

六、提高杭州市公共文化服务绩效的对策建议

提高公共文化服务不仅要考虑公共文化自身的特点和发展规律，还要将其置于文化体制改革的政策框架内，不断改进、完善相关的机制、政策，这是一个循序渐进的过程，需在实践中摸索前行。

(一)完善公共文化服务建设，增强公共文化服务保障水平

完善的公共文化服务机制是公共文化服务健康可持续发展的基础。首先要改善财政投入机制，探寻建立以政府公共财政投入为主、社会非营利机构投入为辅、多元化的公共文化服务投入机制，深入了解公众的文化需求，适当倾斜于经济欠发达区域，保障基础文化建设、推进区域平衡、促进文化均衡。其次要优化文化服务梯队，吸引更多具有公共文化服务专业背景的有能之人，加强上岗培训、专业技能培训，提升团队专业素质；切实解决及基层文化工作者的编制问题，打开专业上升瓶颈，从根本上稳定基层专职公共文化服务人才队伍。再次要健全政策法规体系，公共文化服务建设在具体执行过程中缺乏刚性政策支撑，亟待建立健全一套与杭州市公共文化服务建设实际相贴合的基础性政策法规体系，为其发展保驾护航。最后要完善绩效评估体系，建议通用指标与区域性指标相结合，合理构建贴合杭州市实际的公共文化服务绩效评估指标体系，通过该体系，使得公共文化服务建设真正可考核、可衡量，使得公共文化服务评估真正的科学性、客观性、公正性和监督的有效性。同时要把公共文化服务建设绩效考核纳入政府职能部门的考核之中，切实提升公共文化服务在建设服务型政府中的份量。

(二)丰富公共文化服务内涵，提高公共文化服务供给水平

明确文化核心内涵的思想性，强化文化价值引领。坚持高尚、反对低俗、杜绝腐朽，在公共文化服务的大舞台上守好社会主义核心价值体系的阵地，传播好社会主流意识形态。促进文化服务产品的多样性，建立公众文化诉求机制，问需于民、问计于民，设计出公众“对口味”的活动，发挥出文化服务“文化惠民”的最大社会效应。以“以人为本、惠及全民”的原则，制订出杭州市公共文化服务最低标准，明确公共文化设施及服务质量的基础线，确保最低收入人群和弱势群体享受到最基本的公共文化服务。继续发挥好杭州图书馆新馆、杭州大剧院、自然博物馆等公共文化主干设施的辐射作用，调动街道、社区、区县的文化站等灵活开展基层活动。充分挖掘杭州传统文化特色，拓展以杭州数字图书馆为内核的文化信息资源共享体系，提升文化服务品质。

(三)创新公共文化服务模式，提升公共文化服务效益水平

优化公众文化配置的途径，对区域内公共文化资源展开建档，分类、分项整合，推动区域间文化资源的整合链接，缓解资金短缺、资源单一的困境，实现区域间文化资源的大共享。提高对公共文化服务改革创新重要性的认识，及时总结先进经验，发挥示范带动作用，推进公共文化服务方式的改革创新。协调好政府公共部门、市场与社会之间的微关系，形成政府主导、市场配置、社会参与的公共文化服务新格局，在市场竞争机制的调节下，为公共文化服务方式的多元化与公众需求的多样化搭建桥梁。建立政策扶持机制，完善社会参与机制，为扩大社会参与奠定良好的发展机制。

(四)推进公共文化服务均等化，提高公共文化服务公平

把发展公益文化事业纳入经济发展全盘规划，逐渐打破城乡二元经济结构，为公众享受公共文化服务奠定物质基础。破除“形象工程”、“政绩工程”，切实解决公共文化设施老、少、旧、破的问题，形成覆盖城乡、结构合理、功能齐全、实用高效的公共文化设施网络。推进文化信息资源共享工程，扩大地方特色数字资源库数量。完善群众文化活动配送体系，形成丰富多彩的、喜闻乐见的基层群众文化服务活动。完善“种文化”长效机制，鼓励自主培育特色、自主开展服务，注重发掘农村等落后地区公共文化服务的自我发展潜能。贯彻以人为本的服务精神，文化扶贫，多层次推进弱势、边缘群体公共文化服务均等化。