建筑业农民工安全生产管理现状与对策

赵见阳，孙国帅，左 娜

(1.辽宁工业大学 研究生学院，辽宁 锦州 121001；2.中大建设股份有限公司工程管理中心，广东 广州 510280)

一、引言

随着新型城镇化战略的实施，农民工市民化进程正在有序推进。作为对农民工劳动者权益的重要保障和组成部分之一，农民工的职业安全和健康保护受到社会关注。如何保障广大农民工能够安全、健康、体面地从事劳动不仅是与农民工劳动权益关联的政策、法规的战略核心和重要议题，也是我国在新时代树立以广大人民群众为中心发展战略理念的客观要求。

我国的农民工职业安全与健康保护问题较为突出，存在于诸多行业中，特别是农民工占比较大的建筑业。调查数据显示政府规制能力、事故预防及监控程度、安全法规执行程度、事故问责力度等对农民工的职业安全水平影响显著[1]；非正规就业农民工职业安全与健康防护现状不乐观，而体面劳动对其有正向的影响[2]；对于新生代建筑业农民工，安全教育培训、安全文化氛围等中介效应对其职业安全有较大影响[3]；通过对农民工工伤事故的分析，年龄、教育程度、是否技术工人、个体安全防范意识等为主要影响因素[4]；加强工伤预防，科学设计工伤救济程序等保障农民工劳动权益的制度正在不断完善[5]。因此，虽然社会已为切实地保护建筑业农民工的权益提供了基本的社会保障政策和支持，但农民工职业安全和健康保护涉及的各方主体之间尚存在一些实际问题，包括行业安全意识、相关政策和监督以及综合管理模式等方面。农民工的安全生产管理问题的解决应该深入实践，学习先进经验，通过理论研究和实践经验不断的积累和发展来给予不断完善。

本文针对建筑业农民工安全生产管理的目标，从工程建设领域的安全生产管理现状出发，分析存在的具体问题，并给出加强建筑业农民工安全生产管理的建议。研究成果可以为进一步完善建筑业农民工安全生产管理制度并促进农民工市民化健康稳定发展路径提供参考。

二、工程建设领域农民工安全生产管理现状

加强农民工安全管理是每一个工程建设项目管理者应负的责任。根据2018 年农民工总量监测情况，2018 年农民工总量达到2.8836 亿人，相较于2017 年增加184 万人，同比增加量减少297 万人，增长0.6%，但数量和增速同比明显下降1.1%，如图1 所示。建筑业农民工队伍总体数量十分巨大，主要是从广大的城市和农村地区流向不确定的施工重点区域，同时建筑业农民工的流动性非常大、建筑业农民工的素质普遍不高、安全意识不足等一系列因素给工程建设项目农民工安全的管理带来了极大的挑战[6-7]。因此，加强建筑业农民工的安全生产知识教育，提高建筑业农民工自身的安全意识迫在眉睫。

图1 2013—2018 农民工总量变动情况图

图2 建筑业事故发生数及死亡人数统计

图2 为根据我国住房与城乡建设部发布数据统计的近些年来建筑事故发生率和死亡人数情况[8]。虽然我国现处于经济发展的高速时期，建筑业的发展也是日新月异，但是建筑业的安全事故问题还时有发生。社会对建筑业安全情况也越来越关注，安全事故的发生不但会直接造成经济上的损失，还会给社会的稳定和政府的公信力带来一定的影响。虽然安全事故的发生近年来逐渐减少，但是仍然有上下的变动，所以我们应保持足够的重视。

国务院安全生产委员会办公室通报文件提到了部分边远地区和城市的建筑领域较大事故多发，而高处坠落和坍塌是较大事故的主要类型[9]。其中建筑领域占比最大的分别是高层房屋建筑及市政工程等专业领域，其余占比较大的分别是轨道交通建设工程、电力网络建设工程等专业领域。

重大安全事故中，因为安全保障不足导致的高处坠落事故的数量占总数的48.2%，在事故中设备问题引发的坍塌事故的数量占总数的45.1%，其余的6.7%是由于安全意识不足而导致中毒和窒息造成的，农民工则是这些事故风险的受损人。由此可见，处理和解决有关农民工安全生产和管理的问题是进一步保障和开展农民工正常安全生产工作的根本前提，也是保障和维护农民工个人合法权益的底线和重心。

图3 事故原因图

图3 为建筑业事故原因图。通过分析发现：相关的保障政策不够完善、政府监管力度不够、建设施工企业管理上、意识上不到位，以及对农民工的知识、经验、安全意识培训和教育流于形式，社会关注度不够，施工过程中不按专项安全实施方案要求进行等行为直接导致了事故的发生。

三、工程建设领域农民工安全生产管理存在问题

目前，根据现有文献和统计资料，工程建设领域农民工安全生产管理存在的问题主要包括以下几方面[10-15]：

(一)政府方面

1.工伤保险机制。为满足和保障大部分建筑业农民工的基本诉求和合法权益，设立了工伤保险机制，但在建筑业农民工的工伤实际认定管理过程中仍然存在很多的问题，如程序不完善、时效性低、覆盖不全面等诸多的问题。因此，应进一步完善严重工伤和保险法的法律法规体系，保障全体农民工职业安全和劳动权益。

2.政府监管机制。建筑业安全生产上的监督管理机制虽然在不断完善，但部分地区仍停留在突击性的安全生产检查方面，并且日常监管匮乏，监管的制度和措施也并不完善，资金落实不到位，监管力度弱，手段简单，而且很难完成和适应市场经济发展的要求，对建筑业农民工的安全生产也有很大的影响。

(二)企业方面

1.施工设备保障问题。当前部分工程建设项目对于施工机具设备的管理较为粗犷，没有系统的施工设备管理制度，缺乏对施工设备机具的规范防护。施工单位在施工过程中往往会忽略设备的日常维护检查工作，当设备发生问题时，没有专业的维修养护技能，这就造成设备寿命短的问题，而且对施工生产安全产生了隐患；同时还存在机具防护强度不够、带病设备无法运转、老旧乃至已经淘汰设备仍在继续使用等问题，这些对于农民工日常的施工设备操作来说有着巨大的安全风险隐患问题。

2.农民工档案建立不规范、管理混乱。虽然近年来我国关于农民工的管理出台了许多相关制度，但是在一些比较小规模的工程项目中，企业或者社会团体对档案的管理存在不规范、管理混乱甚至存在档案丢失和档案管理的合法性等问题。因此，对农民工档案的管理应该是作为工程项目管理档案的一个重要的组成部分来进行规范管理。

3.安全管理制度执行力不足，安全管控的管理力度不到位。安全保障管理措施的执行和管理落实力度不到位的问题是当前我国建筑工程项目安全保障管理较为严重的矛盾性问题，一方面主要是由于建筑施工企业的管理方式存在诸多缺陷，缺乏管控的力度；另一方面主要是由于作业管理班组和其他作业管理人员对各类安全措施的保证和管理措施的执行和落实的力度不到位，给建筑工程项目施工的作业过程埋下了安全隐患，这也是对农民工人身安全的不尊重。

4.企业内部未形成安全大于一切的气氛。“安全第一，预防为主”的方针应该贯彻整个施工管理过程中，但是由于建设工程相关责任主体重视程度不够，导致该方针没有完全落实到实际中。部分施工企业不重视施工安全管理，没有形成完整的安全保障机制和自我约束机制；有些项目经理更看重经营、生产和质量，忽略了安全生产管理，而且存在应付检查的现象；此外，也存在由于各企业间、各项目部门施工现场管理水平不同，导致安全保证系数不高。

(三)农民工自身方面

1.农民工的整体素质较低，参与安全知识学习活动的积极性不高。农民工由于文化水平和文化素质较低，对施工过程中出现问题时处理的经验严重缺乏。据统计，受高中及以上教育的农民工比例很低，仅仅23.8%，部分农民工以自己受教育水平低和年龄大、不适合再进行教育学习为由，对于安全的教育和知识的学习也普遍存着强烈的抵触情绪。由于长期处在相对复杂、危险的施工环境中，且部分施工企业对农民工的安全教育工作没有完全落实和给予足够的重视，对施工环境中可能存在的安全隐患的认识不足，再加上农民工自身防范危险的意识不强、安全人员文化素质较低且普遍存在安全侥幸心理，农民工的职业安全和健康保护受到威胁。同时，部分农民工忽略乃至于不认同自身参与城市项目施工和建设过程中应该承担和履行的基本职责和义务，这也不利于对项目安全的维护和管理。

2.建筑业农民工流动性大问题。从建筑行业社会管理的角度看，建筑业农民工存在临时用工、人员的流动性大以及真实的信息难以采集和掌握等一些突出问题。建筑业农民工人员的流动频繁、人员的流动性大等问题在社会中十分普遍，而且建筑业农民工自身的安全意识不强，对事态认识不足，出于多一事不如少一事以及不愿透露个人信息的想法，不理解、不支持甚至不配合相关部门的信息采集，使得建筑业农民工的真实基本信息难以及时准确采集，以至于信息不完善，极大地增加了建筑业农民工的管理难度，有些零工建筑业农民工因为没有相关的信息，在作业时企业不了解情况允许其作业，容易造成严重的安全事故。

四、对策建议

(一)进一步落实政府监督管理机制

1.监督机制需要完善。为了进一步完善安全生产管理工作，有效地保障农业工人的工作安全，国家已经颁布了一系列关于生产安全的法律和条例，在某种程度上有效地保障了农民工的基本权利和合法利益。在实际工作中，应进一步加大各项规章制度的执行力度，严格按照法律法规，发挥职业安全执法的能力，加大检查、监察力度，对于侵犯了建筑农民工安全生产权益的企业要从严处罚。

2.为保障农民工权益，要全面落实劳动合同监督管理制度。加大监察监管力度，督促且检查建筑施工单位与企业是否在招录各种类型建筑工人时及时签订合法的劳动合同，如果未依法按时签订，追究其法律责任，对其处罚且严格执行，力争实现劳动合同全覆盖。督促施工企业要更好地履行回报社会的责任，不断地改善建筑工人的日常工作生活环境，提升农民工职业健康的水平，促进其健康稳定的生活和就业。

3.全面施行农民工实名制管理。建筑工人信息实名制管理服务平台已经正式上线并开始试运行，进一步建立和完善工资责任制度，将工资支付责任落实到实际负责人，实施“谁用工谁负责”和“总承包商的总体责任”制度，确保建筑工人每月能按时拿到工资，将实名制管理、工资与安全生产挂钩，突出对农民工的职业安全和健康保护的影响。

(二)进一步加强企业内部安全生产管制

1.建筑施工企业应加快建立一套高质量、高标准的与国家法律法规及企业实际情况相契合的保障农民工职业安全的管制体系。企业内部可以借鉴先进企业的经验和做法，设置职业安全管制机构，加大企业对安全生产管理的投入，并配合政府相关部门，有效地提高监管质量。

2.企业适当提高损害农民工人身健康的违规行为成本。建筑企业应将安全生产责任落实到人，适当提高处罚标准、加大处罚力度，提高造成侵害农民工职业安全和身心健康事故的触发成本，促使管理人员更加重视农民工安全生产管理。

3.针对影响农民工职业安全和健康保障的常见事故成因，加强企业内部生产安全管理。企业应该重视施工现场人员和设施的运营细节管理，坚决杜绝由于人的不安全问题和设备的不安全状态造成的安全生产事故。

(三)切实解决建筑业农民工生产安全问题

1.依照国家的要求及时完善建筑业农民工安全培训的体系，提高安全培训的质量。学习和借鉴西方国家的先进经验，根据我国的实际情况推出切实可行的宣传教育、安全知识管理培训，要求企业拿出相应的专项资金，用于建筑业农民工安全培训和教育，全面提高建筑业农民工的安全意识。

2.充分考虑现时我国经济社会持续发展的水平，以对生命的价值理论研究为基础和依据，合理设计对农民工发生意外伤害的赔偿标准，鼓励企业加大对安全生产管理的投入，提高企业安全生产的违规经营成本。

3.针对农民工职业安全和健康保障问题进行深入调研，理论与实践并重。企业管理人员和农民工都应该进行安全生产业务培训，对于一些特殊岗位的农民工，要求必须持证上岗和规范操作。

4.提倡政府部门之外的其他性质的社会主体监督，切实地保障建筑业农民工的生产安全。政府、施工企业与建设、监理等单位要共同对安全生产进行监管，不仅营造出良好的工程安全生产氛围，而且共同营造出良好的社会风气。

五、结语

切实地维护建筑业农民工职业安全和身心健康，是有效推进农民工市民化战略的重要保障之一。本文对建筑业农民工安全生产管理现状及存在的问题进行了系统的分析，提出了落实政府监督管理机制、加强企业内部安全生产管制和切实解决建筑业农民工生产安全问题等建议。建筑业农民工为我国社会经济持续发展提供了强大的助力，落实农民工的职业安全和健康保障问题与农民工劳动就业问题、义务教育问题、医疗卫生问题、社会保障问题等配套服务制度同等重要，都是促使农民工真正融入其建造的城市的有效保障。