钢铁行业“项目环评-排污许可-环境执法”全过程环境管理研究

张舟 刘大钧 王宇航 屈国磊 刘爽3

摘要：针对钢铁行业在管控范围、总量控制、实际排放量核算不一致等方面涉及的环境影响评价、排污许可、环境执法、排放标准、环境统计、环境监测、环境保护税等各项环境管理制度衔接融合研究，建议创新钢铁行业全过程环境管理方式，以环境影响评价制度为基础，重构技术体系，突出排污许可核心地位，简化表单和内容，实现环评-许可-执法信息化衔接，打通事前事中事后环境管理，实现全过程环境管理“一本账”，为钢铁行业打赢污染防治攻坚战提供坚实保障。

关键词：钢铁行业;全过程管理;制度衔接;对策建议

中图分类号：X32 文献标识码：A 文章编号：2095-672X（2020）11-0-03

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2020.11.092

Research on the whole process environmental management of “Project EIA -Emission Permit -Environmental Law Enforcement” in iron and steel industry

Zhang Chengzhou1，Liu Dajun1，Wang Yuhang1，Qu Guolei2，Liu Shuang3

（1.Appraisal Center for Envioronment and Engineering， Ministry of Ecology and Environment，Beijing 100012，China;2.Hebei Zhonglian Energy and Environmental Protection Technology Co.，Ltd.，Shijiazhuang Hebei 050051，China;3.MCC Energy Conservation and Environmental Protection Co.，Ltd.，Beijing 100088，China）

Abstract：In this paper， the steel industry in the scope of control， total control， actual emissions accounting inconsistent with the environmental impact assessment， pollution permits， environmental law enforcement， emission standards， environmental statistics， Environmental monitoring， environmental protection taxes and other environmental management system integration study， it is suggested that the whole process of environmental management in the steel industry should be innovated， the technical system should be reconstructed based on the environmental impact assessment system， the core position of pollutant discharge permit should be highlighted， the form and content should be simplified， and the link between EIA， permit and law enforcement should be realized， in order to provide a solid guarantee for the iron and steel industry to win the battle of pollution prevention and control， the environmental management before， during and after the event should be completed.

Key words：Iron and steel industry;Whole process management;System convergence;Countermeasures and suggestions

在粗钢产量不断创出历史新高、钢铁产能集中向沿海地区布局、超低排放改造快速推进、污染物排放量大幅下降的背景下，钢铁行业已完成4500余家钢铁企业排污许可证申请与核发工作，基本实现“全覆盖”。环评源头预防效力、排污许可与执法“一证式管理”事中事后監管制度优势近两年来逐渐显现[1]，钢铁行业的“项目环评-排污许可-环境执法”事前事中事后全过程环境管理正在形成，但各环境管理技术体系尚不完善，多项制度间未能有效整合衔接，影响了体系优越性的充分发挥。为进一步提高行业环境管理效能，本文对钢铁行业在环评管理、排污许可、环境执法等方面的环境管理系统分析，梳理各项制度衔接中存在的问题，探索钢铁行业在“项目环评-排污许可-环境执法”衔接，实现全过程环境管理。

1 钢铁行业环境管理现状

2019年我国钢铁工业粗钢产量达到9.963亿t，创历史新高，较“十二五”增长24%。重点地区环境容量超载对钢铁行业实施更严格的秋冬季错峰生产、重污染天气应急减排等停限产措施，倒逼一大批钢铁企业通过提标改造、搬迁升级、优化产业结构，减少污染物排放。以“环评管准入、许可管排污、执法管落实”为主线，以“污染物排放标准、许可技术规范、自行监测指南、可行技术体系”为技术支撑，以“统一排放数据、统一信息平台、统一信用编码”为手段的固定污染源协同管理模式正在钢铁行业推广应用[2]。

1.1 环评管理

1.1.1 实施分类管理、分级审批，钢铁项目（除轧钢外）审批权限主要集中在省级

2015年建设项目环境影响评价文件审批权限下放，原环境保护部不再审批钢铁类建设项目环评文件。此后，31个省级生态环境部门相继发文明确审批权限，其中冶炼类（炼铁、炼钢）建设项目，除黑龙江外，其他省份审批权限均在省级生态环境部门;轧钢（钢压延加工）建设项目，除四川、陕西、海南等省份外，其他省份审批权限均已下放到地市级生态环境部门。

1.1.2 技术体系相对完善，但不完全满足现行管理要求

一是《环境影响评价技术导则 钢铁建设项目》（HJ 708）制定时间较早，HJ708中清洁生产与循环经济分析、公众参与、环境管理与监测计划以及厂址合理性分析与论证等相关评价要求已与《环境影响评价技术导则 总纲》（HJ 2.1）相关要求不一致，缺少“三线一单”对项目环境准入的强制约束内容，可操作性有待加强。二是《污染源源强核算技术指南 钢铁工业》（HJ 885）、《污染源源强核算技术指南 炼焦化学工业》（HJ 981）中规定的污染治理设施参数、排污系数不适用钢铁新建项目或现有工程超低排放改造中源强核算[3]。三是烧结、球团、炼钢、轧钢工艺污染防治最佳可行技术指南（试行）2010年发布，已不能满足钢铁行业环境管理要求，特别是难以指导超低排放改造实施。如：烧结机头烟气脱硫脱硝、无组织源头控制技术等。

1.2 排污许可

1.2.1 实施分类管理，核发权限为市级，基本实现“全覆盖”

依据《排污许可管理办法（试行）》[4]第六条规定，排污许可证核发权限在市级生态环境主管部门。实际上，部分省份（河北省）地市以审批局作为核发主体，且排污许可日常监管工作由生态环境部门承担，某种程度上存在发证和监管脱节。钢铁行业基本实现排污许可“全覆盖”管理，重点解决了压延加工行业涉及门类很多，与机械加工制造、金属制品制造、金属表面处理等行业交叉，导致分类不清未纳入核发范围的问题。

1.2.2相关环境管理要求执行情况不一

一是自行监测制度正在加快落地。目前钢铁企业主要排放口基本安装了在线监测设施，定期自行或委托第三方开展监测并及时将监测结果公开，为实际排放量、环保税、环境统计“一套数据”奠定基础。但各地对二噁英、铅及其化合物等特征污染物监测能力不足，雨水监测要求无法有效执行。二是台账记录和执行报告制度落实有差距。由于HJ 846规定台账记录内容过细，仅个别企业台账记录能满足许可证要求，多数企业仍沿用原有生产运行记录表单，对非正常工况、监测结果等未记录。从钢铁企业执行报告抽查情况来看，2018年年报报送频次仅35%满足，季报报送频次52%满足;执行报告中基本运行情况表基本未填写。实际排放量计算过程未上传附件，结果准确性无法核实，季度报告中实际排放量难以作为环保税缴纳依据。

1.3 环境执法

1.3.1 执法内容与排污许可不完全衔接，依证监管模式未形成

各级执法部门紧盯在线监测数据和无组织排放措施，缺乏对设施符合性和措施有效性监管。排污许可证规定事项非常多，涉及面广，执法人员通常只会对行为作出判断，例如：是否有治理设施，治理设施是否运行，是否有台账记录，监测频次是否正确，排污口数量是否匹配等，对于生产工艺—污染治理设施—排放水平、污染治理设施运行参数—药剂投加/耗材更换—台账记录—自行监测等行为之间的关联性、逻辑性等较难作出量化监管和执法[5]。生态环境部依托重点地区固定污染源排污许可清理整顿试点工作，开展了排污许可执法监管试点工作，加强排污许可与行政执法有效衔接，打通了依证监管流程，但效率和可操作性上还有待提高。

1.3.2 在线监测数据难以作为达标判定依据

目前钢铁企业在线监测设施安装率较“十二五”末期提高2～3倍，基本具备使用在线监测数据作为达标判定的条件。但钢铁企业、第三方运维单位职责不清、人员能力严重不足、监管缺失等导致在线监测数据质量不高，例如某钢铁企业在超低排放评估监测时，发现32套在线设施现场比对仅5套合格。重点地区钢铁企业生产负荷波动性较大，频繁启停等非正常工况导致污染物排放波动也很大，在当前技术经济水平下，不可避免出现短时高浓度排放。在线监测小时浓度数据直接采用钢铁系列标准限值进行达标判定，易引发“普遍性违法”。

2 环境管理不衔接的原因分析

2.1 管理主体和方式不一致

钢铁建设项目环评审批、排污许可证核发和环境监督执法分别在省级生态环境部门、市级核发部门和县级生态环境部门，目前省级生态环境部门一般有技术支撑单位，并且依托一批专家团队对环评文件质量把关，市级许可证核发主要依靠核发人员专业水平和内部审核流程对申请表质量把关，县级环境监督执法主要依靠执法部门人员通过执法监测、核查台账等手段，重点检查许可事项的落实情况，核实排放数据和报告的真实性，判定是否達标排放，核定排放量。环境管理主体的不同决定了管理水平不同和执行上的不衔接，目前钢铁行业环评文件平均质量水平较好，而排污许可证核发质量不高，排污许可证自身还存在不规范、数据质量差等问题，环境监督执法尚以专项行动为主，未能有效利用排污许可证采取一证式管理。

2.2 污染物实际排放量核算多套数

目前，钢铁建设项目环评文件现有工程污染物排放量按照HJ 885确定，排污许可实际排放量依据HJ 846确定，环保税实际排放量核算依据《纳入排污许可管理的火电等17个行业污染物实际排放量计算方法（含排污系数、物料衡算方法）（试行）》进行核算，环境统计调查中污染物排放量数据按自动监控、监督性监测、物料衡算、排污系数以及其他方法综合比对获取。不同核算方法和取值原则，导致实际排放量核算结果出现多套数据。目前许可实际排放量与环保税核算实际排放量基本相同，环评现有工程实际排放量与许可实际排放量核算区别在于一般排放口颗粒物核算方法（前者是实测法，后者是绩效法），许可实际排放量与环统数据核算区别在于数据选取优先顺序。

2.3 污染物排放总量核算采用多套标准交叉执行、尺度不一

2.3.1 总量控制因子不统一

目前，钢铁建设项目环评文件中总量控制指标主要为二氧化硫、氮氧化物、COD、氨氮，排污许可证中载明的污染物许可排放量主要是颗粒物、二氧化硫、氮氧化物、COD、氨氮。排污许可规定的污染物排放总量控制指标比环评多颗粒物，且分为有组织主要排放口、有组织一般排放口和无组织排放量。

2.3.2 核算方法不统一

目前，钢铁行业污染物排放总量包括环评批复时的总量控制指标、环评的预测排放量和许可排放量。污染物排放总量控制指标依据《关于印发<建设项目主要污染物排放总量指标审核及管理暂行办法>的通知》（环发〔2014〕197号）要求（以下简称197号文），采用绩效值法进行核算，作为建设项目环境影响评价审批的前置条件。环评的预测排放量基于可行技术和源强核算，并与环境质量挂钩得出;许可排放量按照HJ 846，采用基准烟气量、排放浓度、产量或者绩效值法核算。对于新建项目，环评的预测排放量小于许可排放量，许可排放量小于总量控制指标，主要原因是核算方法不一致、绩效值不同。

2.4 多个信息化平台未打通，数据重复填报

目前，生态环境系统信息化平台包括环评统一申报和审批系统、全国排污许可证管理信息平台、污染源监测信息共享系统、污染源监控系统（在线监测）、固废管理信息系统、环境统计平台，上报内容主要为污染物实际排放量、污染物排放浓度在线或手工监测数据等。各个信息平台数据无法共享，需要排污单位及生态环境部门重复申报及审核数据，增加基层和企业工作负担。

3 打通全过程环境管理的对策建议

3.1 优化制度设计

党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确提出，构建以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系。当前和今后一段时期，各级生态环境部门会持续推进排污许可制度改革，有效控制污染物排放，不断提升环境治理能力和水平。

3.1.1 深入开展“项目环评-排污许可-监察执法”制度间衔接

将钢铁行业环评审批、排污许可申请表审核、环境执法指南及环境守法守则等工作依托统一的技术力量，优化环评文件内容，并纳入排污许可申请与核发。简化排污许可证内容专门用于环境执法，按要素以“排放口-污染因子-许可限值-污染防治措施-产污设施”形式将污染物排放相关信息整合到一张表格，突出执法重点要点，加快制定钢铁行业执法要点手册。

3.1.2 统一污染物实际排放量、总量的核算方法

坚持以排污许可为核心、服从环境质量要求的总量控制思路，确定以许可排放量作为固定污染源总量控制指标，以许可证执行报告中的实际排放量考核固定污染源总量控制指标完成情况。环评现有工程、排污许可、环保税实际排放量采用统一的核算方法，污染物排放总量控制因子增加颗粒物，以环评的预测实际排放量作为总量取严的控制指标之一，纳入许可排放量管理。

3.1.3 做好排放标准与環评-许可-执法衔接

环境管理必须依法依规，针对钢铁行业主要污染源即将实现超低排放，建议钢铁产能大省先行出台超低排放地方标准，鼓励其他省份钢铁企业以超低排放承诺的形式进行统一管控;同时国家层面抓紧启动钢铁行业超低排放标准制修订工作，支撑超低排放改造和行业环境管理。

3.2 完善技术体系

3.2.1 统一分类管理名录

将环评-许可分类管理名录统一为一个固定源分类管理名录，改变现有依据国民经济行业分类的原则。建议以钢压延加工行业建设项目为试点，结合环境质量改善根本思路，依据建设项目污染物排放量，分类确定报告书（重点管理）、报告表（简化管理）、登记表（登记管理），解决不同企业或不同项目间管理类别不科学问题。

3.2.2 重构技术导则及标准体系

修改HJ 846中一般排放口颗粒物实际排放量核算方法为实测法，以排污许可证执行报告中实际排放量数据作为环境统计、环境保护税和总量减排的确定依据，实现固定源污染物排放“一套数、一本账”。制修订钢铁源强核算指南、可行技术指南等技术规范，完善钢铁环评-许可-执法技术体系。进一步优化环境影响报告书（表）内容，简化建设项目基本信息，呈现“一张表”“一副图”说明产排污环节、污染物种类及污染防治设施等。

3.2.3 完善达标判定方法

目前，钢铁行业缺少专门达标判定方法，仅在HJ 846提出分为浓度达标、许可排放量达标和环境管理要求符合。建议针对钢铁行业超低排放改造中大量无组织变成有组织排放，将许可排放量合规性判断不分有组织和无组织，统一归为全厂排放量。开展钢铁行业在线监测达标判定研究，解决非正常工况和数据缺失期间达标判定方法，便于环境监管和执法。

3.3 强化执行保障

3.3.1 以监管为抓手，落实企业主体责任

加强排污许可证执法检查，建议生态环境部组织开展排污许可证质量技术复核和专项执法检查，通过以查促改，完善许可证核发质量、执行报告报送质量，为依证监管提供技术保障，实现企业按证排污。同时加强排污许可证后监管，推动企事业单位建立环境管理台账，按规定开展自行监测，定期上报执行报告，定期开展信息公开，自觉接受监督检查。

3.3.2 利用大数据平台打通事中事后监管

推广主要排放口安装二维码的证后监管模式，实现排污许可事项、现场执法检查和企业环境违法信息公开同步。实现排污许可平台与污染源监测系统打通，建立以排放口为单位统计分析核算系统，自动生成有组织主要排放口废气污染物浓度达标判定和实际排放量执行报告报表。

参考文献

[1]柴西龙，邹世英，李元实，等.环境影响评价与排污许可制度衔接研究[J].环境影响评价，2016，38（6）：25-32.

[2]邹世英，柴西龙，杜蕴慧，等.排污许可制度改革的技术支撑体系[J].环境影响评价，2018，40（1）：1-5.

[3]张曦.钢铁项目环评落实超低排放政策的若干意见[J].资源节约与环保，2019，9（5）：22.

[4]环境保护部.排污许可管理办法（试行）：部令第48号[Z].2018.

[5]许康丽，熊娅，贺蓉，等.排污许可证监管和执法关键问题及解决路径研究[J].环境保护，2018，22（13）：56-59.

收稿日期：2020-09-27

作者简介：张承舟（1982-），男，硕士，高级工程师，研究方向为钢铁行业环境管理政策和污染防治技术。

通讯作者：屈国磊（1987-），男，硕士，工程师，研究方向为环境影响评价和排污许可管理。