广西高校内控建设的症结剖析

蔡俊杰

本文以广西高校为研究对象，对其近三年来内部控制建设工作呈现的问题症结进行了归纳与剖析，指明了内控建设 改革方向，为进一步提高广西高校内部控制水平提供了参考与借鉴。

随着我国高等学校的扩招和财政投入

的增加，高校的经济活动日趋广泛复杂，面 临的经济活动风险日益凸显，而高校内部治 理方面存在管理官僚化、学术权力异化、民 主权力虚化[1]等等一系列管理体制和运行 机制问题，严重妨碍高等学校的健康发展。 在党的十九届四中全会上，习近平总书记提 出了“坚持和完善中國特色社会主义制度、 推进国家治理体系和治理能力现代化的重 大意义和总体要求”[2]。深化改革高校内部 治理结构，加强内部控制体系的建设与完 善，是全面践行全会精神，以治理能力诠释 制度优势的全新时代要求与高校历史使命。

近年来，全区各高校都已经逐步设立专 门的内控建设领导机构，基本搭建起本校的 内部控制的制度框架。这标志着广西高校的 内部控制建设正式从零星的、自发摸索阶段 跨入系统的、规范建设阶段，内部控制建设 水平迈上了崭新的台阶。

但是，外部的内部控制框架体系并不完 全适用于广西高校的管理文化与控制氛围， 内控制度建设必须结合具体的内部控制环 境里作具体的分析与设计，才能取得良好的 控制效果，实现单位的控制目标。

广西高校内控建设存在的五大

问题症结

2016 年 6 月 24 日财政部正式印发《关 于开展行政事业单位内部控制基础性评价 工作的通知》，文件对各级行政事业单位的 内控建设以量化评价为导向，作出了具体的 操作指引。广西各高校积极响应财政部的通知文件精神以及根据当年《广西行政事业单

位内部控制报告编报工作实施方案》的具体 要求，于 2017-2019 年度对本单位近三年的 内部控制建设情况进行评价，在既定的指标 体系下形成了量化并具有可比性的单位内

控自评报告。

通过对区内各高校近三年内控自评结 果的比较分析，失分指标主要集中在单位层 面的体现在内部控制联席工作机制制定与 实际开展情况、内部控制专题培训持续性、 内部控制管理信息系统功能覆盖情况、以及 业务层面的六大核心业务的部分控制制度 完备与控制情况优劣上。具体存在以下五个 问题症结：

内控理念不够深入人心

某些高校的领导层由于远离具体业务， 同时部分具体业务实施部门的基层工作人员 由于宣传破冰力度的不足，对内部控制的理 解不够全面，也缺乏深度。他们无法准确区分 内部控制建设与一般意义上的财务牵制或党 风廉政建设之间的差异，在思想认识上把内 部控制建设等同于制度建设，片面的认为搞 内控建设在本质上只是强化制度建设，细化 落实管理细则的概念性延伸，采用敷衍、观望 的被动式应检态度来对付内控建设工作，当 内控建设打破了形成已久的工作习惯时，往 往还伴随着一定程度的抵触态度。

内部控制制度基石尚未夯实

直接套用上级下发的相关规章制度。部 分高校内部管理制度直接以内部发文或者转 发传阅的形式直接沿用上级部门下发的各项 管理制度、财政部门的有关工作要求与通知 等文件，缺乏根据自身实务情况制定的管理 细则。资产、招投标、基建等业务的管理制度 缺乏整理与汇编，预算、收支、合同的相关管 理制度较为粗放，执行弹性较大。

单位内部缺乏统一的制度管理机制。目

前各个高校的内控工作机构未能真正做到全面领导协调学校的内控工作，对学校各部 门间的内控制度进行梳理整合为一套系统、 完整的内部控制体系，内部控制体系不完整 致使部门间的内控制度缺乏统一性与协调 性，内控发挥出的实际管理效果仍然相当有限。在具体表现上，每个高校基本上都是各个部门、处室牵头负责本单位业务领域的管 理制度的拟定与修订工作，报学校层面审批 通过后正式发文生效。虽然大部分高校都进 行过制度汇编工作，实质上也只是出于方便 查阅的目的将制度汇总修订成册。学校层面 缺乏一个专门的机构将全校的制度进行整 合，梳理跨部门相关的内部管理制度间存在 的重复或者冲突的情况。有的学校存在制度 生效与废止时间不明，新旧文件的承接关系 不明，管理文件适用的业务环境或者人员配 备等适用条件已经发生了变化，但是文件实 施细则的修订滞后等一系列不规范的发文 现象。

重制度构建，轻流程策划。部分高校在 内控制度建设中重制度，轻流程。且制度在 用词上比较的偏向于宏观化与原则化。相当 多的业务制度缺乏科学规划的流程来对业 务的实际操作细节作出说明，有的高校虽然 描绘了业务流程图对办理业务流程节点进 行了简略的描述，但是并没辅助说明办理业 务所需要提供的材料清单。这一方面对于业 务管理人员自身难以清晰理解自身的岗位 职责，尤其是审核审批环节的职责权限与操 作原则;另一方面由于文字与图解的不明 确，流程不同环节的其他实施部门的每个岗 位的业务办理人员存在对业务职权范围和 与其他岗位工作的衔接节点理解上的偏差， 存在不同的审核人员对同一事项的材料需 求存在差异，审核人为干预的弹性较大，最 终影响整体执行效果与效率。

同一单位内部不同的职能部门内控环 境存在差异。大部分高校存在内控建设开展的顺利，风险防范意识浓厚的部门往往是财务、审计、纪检等管理部门的现象。这类职能 部门因为在业务上经常对接各种专项检查 与审计，管理人员相对更加熟悉党纪国法与 各类管控政策，主观上存在制度建设的原动力，也更加关注现有制度的变化与更新，内控环境 总体比较理想。而部分具体的业务部门则多少存在 重结果，轻流程的现象，以感性认知取代理性推论 来做出业务判断。在思想认识层面认为制度影响效 率，对于风险则心存侥幸，麻痹大意。在具体实务操 作层面，往往以考核目标为首要考虑因素，多关注 结果的合规性，少关注过程的合理性，而这样的部 门业务处理结果上往往伴随着或多或少的执行科 学性问题、资源浪费问题、效率問题，甚至于违法违 规的问题。

内部控制具体执行有效性不足

存在制度缺失、依赖惯例的情况。大部分高校都存在制度健全性不足的情况，其原因一方面是因为新业务领域的制度建设存在滞后性，另一方面也 因为传统的业务领域面临的业务环境发生了变化， 出现了制度约束真空。在实务过程中，大都依照个 人业务能力与从业经验作出职业惯例操作判断。出 于职业谨慎，办理人员注重于记录操作过程的原始 工作底稿，证明自己没有违反必要的工作程序。

业务流程管理意识薄弱、机制缺失。大部分高 校长期以来忽视业务流程建设，为了应付各种检 查，编制了一些简单的业务流程图，仅仅作为对于 管理制度宏观性描述的简单补充说明，业务流程与 实务操作不符的情况比比皆是。因此对于实务的评 价，往往只能得到对基层实务操作人员合法合规操 作业务有利的原始凭证，至于业务操作过程是否违 规，之后有无通过各种渠道补充材料来制造依法依 规操作的结果，则无从判断。而这种舞弊的方式，隐 藏着职务犯罪的巨大风险，却因为制度与流程的缺 失而难以发现。

内部控制信息化水平参差不齐广西高校的信息化水平主要分三个层次，第一 层次的高校信息化管理软件全面覆盖学校的各项 基础业务，实现了内部控制通过信息技术全面嵌入 管理节点。例如，某工科院校在管理信息化建设方 面拥有一定技术与人才储备，具备了进一步推进内 部控制信息化建设先天性的实施优势。该校运用某 URP 高校管理系统把物流、信息流、资金流和人员 流“四流”控制节点镶嵌到系统之后，实现了标准化 的业务流程，解决了人工控制的标准不一，将运行

的风险防控措施、业务管理内部控制流程进行信息 技术固化，借助现代管理手段提升管理效率，内控 实施效果得到了较好的技术保障。

第二层次的高校内控信息化建设已经起步，但是信息化程度较低。这类高校大体上通过办公协同软件（OA）处理日常公文，仅实现了公文审批流程的自动流转，尚未脱离依赖人工审核的实质。教务、 学工等其他业务领域的缺少固化审核逻辑的信息 化保障。信息管理部门管理能力不足或缺乏专业人 员，同时信息化管理制度也缺乏相应的管理细则，系统维护服务外包。

第三层次的高校内控信息化建设滞后，内部控 制主要以传统人力控制为主，流程实施过程人为操 作弹性空间大，实施效果难以有效保证。这类高校虽 然一直在构建学校内部的信息化管理平台，以各业 务管理部门为中心上马了不同的业务管理系统，脱 离了手工作业。但各个管理信息系统设计年代不一， 兼容性低，多为封闭式信息系统，数据难以直接共 享，必须进行人工的数据整合。由于尚未建立起能够 反映学校制度规定的各项经济业务控制流程的统一 的内部控制管理信息系统，未能借助现代信息技术将运行的风险防控措施、业务管理内部控制流程进行信息化固化，内部控制管理水平不高.

内部控制自评质量不高

.评价工作缺乏统一组织。虽然自治区财政厅 自 2017 年开始在区内高校推行内部控制的基础性 评价工作，通过以评促建的方式，旨在提升各高校 自身管理水平与风险防控能力。但是依然存在少数 高校因为种种原因，部分年度没有开展基础性评价 工作，校内的内部控制工作尚属自发状态，缺乏学 校层面的统一组织。

部分高校对于如何开展评价工作缺乏清晰的 工作思路。虽然大部分高校都已经成立了内控管理 机构，由于缺乏内控评价的指导文件对评价指标的 理解与合理运用进行细化的解读，也缺乏基础性评 价工作开展得较好高校的成熟经验作为先进范例 来推广，指导建设滞后的高校开展内控评价，所以 不同的高校在开展评价工作时自评标准不一，推进 程度快慢有别，评价质量良莠不全，评价结果难以 进行直观的比较。

结语

《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义 制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重 大问题的决定》是一个全新的时代命题，对广西高校 的深化体制改革，提升治理能力提出了更高的要求。 由此，我们应该清醒的认识到，广西高校在现阶段内 控建设初见成效的同时，仍然暴露出一些系统的问 题亟待破冰。在没有太多的符合现阶段自身发展阶 段的既往经验可供汲取的前提下，需要我们深入思 考、敢于创新，在不断改进工作方法中切实提高广西 高校的内部控制建设水平与现代治理能力。

参考文献

[1]李永亮.高等学校内部治理结构优化研究〔D]. 山东大学 博士学位论文，2016.5

[2《] 中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》2019.11

[3] 陈旭晖. 我国高校内部会计控制问题研究〔D].厦门大学硕士学位论文，2007.5

[4] 陈少华. 内部会计控制与会计职业道德教育〔M].厦门：厦门大学出版社，2004.4，P6