生活垃圾分类多元共治体系的立法分析

摘要：生活垃圾处理是当前环境治理中的焦点问题，建立垃圾分类管理的长效机制将有力推进垃圾分类的实施。通过精细化立法建构多元协同、共同参与的垃圾分类治理体系，需要在党政主导下实行垃圾分类的部门分工与协调合作，在政企互动中实现垃圾分类市场化与专业化，并增进社会参与垃圾分类的广泛性与积极性。

关键词：垃圾分类;环境治理;多元共治

Abstract：The waste classification and treatment is the focus of current environmental governance.Establishing a long-term mechanism for waste classification management will effectively promote the implementation of waste classification. To build the multiple co-governance in waste classification and governance system through refined legislation， it is necessary to implement the division and coordination of waste governance departments under the leadership of the CPC and government， to achieve marketization and specialization of waste classification in the interaction between government and enterprises， and to increase social participation in waste classification.

Key words：Waste classification;Environment governance;Multiple co-governance

党的十九大报告明确指出构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。生活垃圾处理是环境治理中的焦点问题，是提升环境治理能力和改善人居生活环境的重要问题。做好生活垃圾分类是垃圾无害化、减量化、资源化管理的关键。习近平总书记指出，推行垃圾分类，关键是要加强科学管理，形成长效机制，推动习惯养成。呼和浩特市作为国家确定的首批 46 个垃圾分类试点城市之一，2018 年印发了《呼和浩特市生活垃圾分类收运处理工作实施方案（试行）》和《呼和浩特市生活垃圾分类制度工作指导意见》，开展生活垃圾分类管理工作;2019 年启动制定了政府规章《呼和浩特市生活垃圾分类管理办法》。呼和浩特市通过立法建立了垃圾分类管理的长效机制，对垃圾分类标准、职责分工、操作流程等给予法制保障，将有力推进垃圾分类的实施，为内蒙古各地在垃圾分类立法方面做出了有益探索。在垃圾分类的实践和后续立法中，应通过精细化立法来建构多元协同、共同参与的垃圾分类治理体系。

1 党政主导下垃圾分类的部门分工与协调合作

垃圾分类不仅仅是垃圾处理的技术性问题，而且是多元化的社会治理问题，体现出社会治理体系和治理能力的基本要求。呼和浩特市生活垃圾分类的行政管理主体涉及市容环境卫生、城市管理、生态环境保护、自然资源、教育、机关事务、市场监督、发展改革、住房城乡建设、商务、交通及公安等多个管理部门。其中，市容环境卫生管理部门是生活垃圾分类的主管部门，其他部门在各自职责范围内协同开展垃圾分类工作。在立法中明确划分各部门的职责分工固然重要，但垃圾分类处理过程中也难免存在职权交叉或权责不明的事务，更需要建立统筹协调机制。对此，可以借鉴上海、广州等地的做法，在立法中规定管理联席会议制度或者是管理工作综合协调机制，对政府各部门的生活垃圾分类管理权责进行分配和协调。例如，《广州市生活垃圾分类管理条例》第五条规定：市、区人民政府应当加强生活垃圾源头减量和分类工作，建立生活垃圾分类管理联席会议制度，协调解决生活垃圾分类管理工作中的重大事项。这种机制有利于厘清各部门之间的模糊权责，促进管理部门之间的分工与合作，为提高生活垃圾分类管理工作效率奠定基础。

政府不仅是垃圾管理的主导者，同时也应是垃圾分类的践行者。《上海市生活垃圾管理条例》第二十一条第一款明确规定了党政机关的垃圾减量义务，即党政机关、事业单位应当带头使用有利于保护环境的产品、设备和设施，提高再生纸的使用比例，减少使用一次性办公用品，内部办公场所不得使用一次性杯具。该条第三款则是鼓励企业、社会团体节约使用和重复利用办公用品，减少使用一次性杯具。从上海市的立法中可以看出，对党政机关和事业单位做出的是义务性规定，而对企业、社会团体做出的是倡导性规定。对党政机关、事业单位的义务做出更高的要求，体现了党和政府对生活垃圾分类的重视和支持，进而引领垃圾分类的新时尚，带动全社会养成垃圾分类的习惯。

2 政企互动中的垃圾分类市场化与专业化

呼和浩特市生活垃圾分类立法中鼓励政府主導与社会资本相结合，采取市场化方式运作垃圾分类，这既可以借助政府的管理主导生活垃圾分类工作，又能利用市场竞争，择优选择企业承包相关业务，让专业人做专业事，提高垃圾分类的工作效率。以适当的经济效益，吸引企业投身垃圾处理产业是垃圾分类良性运转的保障。垃圾分类的政企合作给呼和浩特市固废处理环保产业发展带来了有利机遇，社会资本的引入更有利于减轻政府在垃圾分类管理中人力、物力、财力的负担。从政企合作环节而言，社会资本可以参与生活垃圾的分类投放、收集、运输、处理设施的建设和运营。就政企合作方式来说，可以采取资本合作、投资补助、政府购买服务、特许经营、承包经营、租赁经营等方式开展垃圾分类的政企合作。

在立法推行垃圾分类的起步阶段，部分地区垃圾分类基础设施还比较薄弱，公众垃圾分类认识不到位，若仅依靠居民个人意愿进行垃圾分类，可能面临垃圾分类不够精细准确的问题。对此，可以集中社区、物业、公民的多方力量，提升垃圾分类的专业化水平。例如，《广州市生活垃圾分类管理条例》中规定了物业服务合同应当包括生活垃圾分类投放的要求、模式以及投放结果不符合分类标准的相关责任等内容。要求物业服务方积极履行对被服务方的垃圾分类投放和收集的工作，不仅有利于促进垃圾分类投放和收集工作的完成，为最终的垃圾处置做好准备，也有利于人们形成垃圾分类的意识并付出行动。

针对各种小区管理类型差异化问题，小区垃圾分类的具体工作模式，可以借鉴浙江省杭州市的精细化和多元化管理经验。杭州市将垃圾分类工作分为“自治型”“委托型”“派遣型”三种类型。“自治型”小区是针对没有设立物业服务的情形，直接由业委会负责小区的垃圾分类工作，通过业委会成员的协商自治完成垃圾分类的投放和收集。“委托型”小区是针对设有物业服务的情形，直接委托物业公司负责小区垃圾分类的日常处理和监管工作。“派遣型”小区是针对既没有物业服务也没有业委会管理的情形，则由街道和社区派驻专人指导督促垃圾分类。[1]其中的亮点是通过政企互动、多方结合开展日常垃圾分类监管工作，由街道社区指派专管员，物业公司安排管理员，再聘用一名指导员，形成“三员一体”共同负责小区垃圾分类的管理、指导、监督和宣传工作，构建起街道社区和物业业主之间的沟通桥梁，使管理信息交流、指导意见传递更为顺畅、更加高效。

3 社会参与垃圾分类的广泛性与积极性

生活垃圾分类是需要多元共治的社会治理问题，政府担当谋篇布局的主导作用，企业承担专业运作的主体作用，而社会公众则起到广泛参与的基石作用，其参与程度直接影响到垃圾分类的实施效果。因此，在生活垃圾分类立法中应当充分保障社会公众参与垃圾分类的知情权、参与权和监督权。《上海市生活垃圾管理条例》是重视社会参与垃圾分类的典范，专设一章对社会各界共同参与垃圾分类进行了专门规定。《广州市生活垃圾分类管理条例》虽没有专章规定垃圾分类的社会参与，但是立法中也有促进公众参与积极性的制度值得借鉴。

3.1 完善管理责任人制度

在垃圾分类链条上的各环节主体都应当承担起相应的责任，除了政府机关承担的管理责任外，还有生产企业的垃圾减量化责任、个人和单位的分类投放责任、垃圾处理企业的末端责任等。为更好地落实责任人的责任，广州立法中不仅全面规范了各类责任人的义务，也明确了各类责任人违反义务所应承担责任的情形。管理责任人的权利和义务应当统一，不能只承担法律义务和法律责任，立法也可以赋予责任人一定的管理能动性和奖励，有利于激发责任人的责任心。例如上海市立法中规定责任人有权利细化设置收集容器;有权利对投放行为进行指导，他人应当配合责任人履职。广州市立法中则要求政府制定具体办法对成绩突出的单位、个人和生活垃圾分类管理责任人给予奖励。

3.2 健全社会监督制度

呼和浩特市立法中關于垃圾分类的监督制度是以政府监督为主，以舆论监督为辅。在此基础上，还可以进一步健全社会监督，设立生活垃圾分类社会监督员制度。例如上海市和广州市的立法中都规定了由行政机关向社会公开选聘社会监督员，参与生活垃圾全过程管理的监督工作。上海市立法只是原则性规定了社会监督员制度，而相比之下，广州市的社会监督员制度规定更为全面。其不仅明文规定了社会监督员的选聘方式、组成人员，还规定了社会监督员的权力与职责。这不仅有利于社会监督力量的壮大和社会监督的有序进行，也有利于提高垃圾分类投放、收集、运输和处置的工作质量和效率。

3.3 促进垃圾分类的信用体系建设

社会诚信体系建设是将社会主义核心价值观融入法治建设的内在要求，将违反垃圾分类管理行为纳入信用体系，是对公民法人诚信守法程度的考核与督促。呼和浩特市立法中规定将个人、单位遵守垃圾分类条例的情况纳入进信用体系，以便提醒个人、单位应当对垃圾分类予以重视，并督促其履行垃圾分类的义务。这是符合社会信用管理趋势的做法，但需注重公民信用惩戒的合法性与合理性。

一方面，从立法合法性角度而言，失信惩戒机制关系到对公民权利的限制，在地方政府规章中对其加以规定，必须要有相关上位法依据。因为《立法法》第八十二条规定，没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。比如，上海市已经先出台了《上海市信用管理条例》，因此其垃圾分类立法中对失信主体采取惩戒措施是有法可依的。但广州市在颁布垃圾分类立法之前，广东省和广州市均没有出台社会信用立法，因此其对垃圾分类信用制度的规定较为保守。

另一方面，从立法精细化角度而言，要发挥信用体系的社会治理功能，需要有完备的社会信用法律体系提供保障。信用体系的法制化构建涉及到信用主体的知情权、异议权、恢复权、遗忘权等权益，以及守信奖励和失信惩戒制度等等体系化内容。[2]因此，在地方社会信用立法尚未完善之前，应当审慎规定纳入信用体系惩戒的信用主体范围和行为类型。

参考文献

[1]葛晓巍，胡鼎昆，肖伟英.杭州生活垃圾分类的实施现状及改进措施[J].浙江科技学院学报，2018（02）：96-101.

[2]罗培新.遏制公权与保护私益：社会信用立法论略[J].政法论坛，2018，36（06）：170-180.

收稿日期：2020-05-07

基金项目：本文系广东省哲学社会科学“十三五”规划项目“精准立法：提升设区市环境立法质量的技术路径研究”[项目号 GD17XFX07]阶段性成果。

作者简介：李丹（1985-），女，汉族，法学博士，研究方向为环境保护法。