基于“三线一单”的生态环境风险防范体系构建

荣伟英

摘要：当前我国生态环境风险事件时有发生，现行环境风险管理体系侧重于应急，对防范重视不足。基于三线一单的生态环境空间管理体系可弥补现行环境风险管理体系的不足。文章对当前生态环境风险防范现状进行分析，提出新时代的空间管控手段，论述三线一单与环评体系、产业结构调整以及国土空间规划的衔接，建立基于三线一单的生态环境风险防范体系。

关键词：生态环境;空间管控;三线一单

Abstract：At present，Chinas ecological and environmental risk events occur from time to time.The current environmental risk management system focuses on emergency response and pays insufficient attention to prevention.The ecological environment space management system based on three lines and one order can make up for the shortcomings of the current environmental risk management system.The article analyzes the current status of ecological environment risk prevention， proposes a new era of space management and control methods， discusses the connection between the three lines and one order and the environmental impact assessment system， industrial structure adjustment and land and space planning， and establishes an ecological environment risk prevention system based on three lines and one order.

Key words：Ecological environment;Space management and control;Three lines and one order

生態环境风险与环境、经济以及人口的空间分析关系密切，生态环境风险具有时间上的持续性与潜伏性。运用空间管控的工具与思维，对生态环境风险的时间动态与空间分异进行分析，能为防范生态环境风险提供新的思路与方法[1]。基于空间管控的环境体系是生态文明制度体系的重要组成部分，其对防范生态环境风险、妥善处理生态环境问题意义重大。

1 当前我国生态环境风险防范现状

1.1 当前生态环境风险防范面临的问题

从风险源释放风险因子到风险受体暴露损害的过程，可以将生态环境风险划分为累积性风险与突发性风险。当前我国城市化进程不断推进，经济高速发展，生态环境风险防范面临着愈加严峻的挑战，累积性环境事件对人类社会与生态环境具有深远的影响，突发性环境事件发生率高，生态环境风险问题关乎生态安全，也关乎群众健康，这些问题对生态环境保护、社会健康发展以及国民经济平稳运行带来的威胁都是不容忽视的。

一方面，近年来结构性、布局性、区域性的生态环境问题逐渐凸显。当前我国环保执法监督力度不断增大，社会公众环保意识不断增强，一系列生态环境破坏事件得到了披露，例如天津七里海环境污染、腾格里沙漠污染、祁连山环境污染等事件，但这些只是冰山一角，还有众多环境污染事件没有被披露。另一方面，当前我国突发环境事件发生频率较高，仅2010-2017年我国发生突发环境问题事件3 627起，其中包括多起重大突发环境事件[2]。这些事件的发生与我国长期以来以环境为代价发展经济的关系密切，而片面追求经济发展带来的后果就是累积性、突发性生态环境风险逐渐凸显，因此生态环境保护面临着严峻的挑战。

1.2 我国生态环境存在风险的原因

当前我国仍然处于一个经济结构调整阵痛期、经济增速换挡期以及城镇化、工业化、农业现代化、社会转型阶段、自然资源利用率持续增高等一系列状态相叠加的阶段，这一阶段的生态环境保护与社会经济发展矛盾更加尖锐，生态环境面临的形势也更加复杂。

我国生态环境风险的原因有二。其一是结构性经济发展压力，一些地区高度依传统产业，这引起结构性污染问题突出，技术结构、产业结构等因素下开展的经济活动会对生态环境带来较大的压力，即使经济总量并不大，生态环境也会面临较大的压力。其二是建设活动无序粗放，我国作为资源环境大国，其生态环境承载力是比较强的，但是长期以来的开发建设活动都是粗放式管理，这对生态环境的承载力是极大的挑战，多地已经逼近、超过环境承载力极限。区域环境排放大量污染物，水土资源被大量利用、开采，生态功能重要区受到破坏，生态环境脆弱区破坏，这对生态资源环境带来极大的风险。

1.3 当前我国生态环境风险防范体系的现状

近年来我国在重点行业环境风险检查、等级划分、环境应急预案管理、建设项目环境风险评价、规划环评等方面开展了大量工作，国家层面非常重视生态环境风险防范，管理体系不断完善。但是当前的生态环境风险仅侧重于规划与战略风险实施，生态环境风险管理上还是传统的事件驱动型管理模式，存在对防范重视不足而对应急高度重视的问题，对生态破坏问题、累积性环境污染重视不足，对突发污染事故高度重视，微观管控与宏观战略之间未能有效连接，建立的生态环境风险管理制度措施难以从源头减弱、避免结构性、布局性、区域性生态环境问题，无法满足多样化的生态环境风险管理需求[3]。

2 三线一单空间管控手段

我国工业化、城镇化长期粗放发展，这造成人与自然矛盾尖锐，由此引发各种生态环境问题。城镇无序扩张造成农业空间与生态空间受到侵蚀，缺乏约束的经济社会活动造成生态红线区被破坏，资源利用上线被突破，环境质量底线被打破，这造成一系列生态环境风险事故随之而来。空间承载了社会、市场以及行政等一切行为，空间范围有限的情况下，生态环境敏感受体与风险源的空间关系对生态环境风险事故的发生风险有直接影响。十八大以来，我国强调将事前-事中-事后的全流程管理应用于空间治理中，形成具有系统性的生态环境管理体系。事前严防以及源头防控在其中占据着非常重要的地位。

《“十三五”生态环境保护规划》中指出，规划的首要任务是夯实绿色发展基础，加强源头防控，“三线一单”是重要内容与手段。推进“三线一单”对实现生态保护管理信息化、精细化、法治化、科学化、系统化均具有重要意义，这也是生态环境空间管控、加强源头预防以及过程监管的重要途径。国家生态保护红线体系、国家环境质量安全底线体系以及资源环境生态红线框架，“三线一单”技术方法与理论框架体系是我国环境管理体系中非常重要的政策工具。“三线一单”生态环境防范体系的基础是资源利用上线、环境质量底线、生态保护红线，其核心是改善环境质量，其编制环境准入负面清单，落实资源利用管控要求，环境质量目标管理以及生态保护。“三线一单”的编制能约束项目环评审批，对环境基础数据整合以系统管理环境，能提供依据以便于开展环境管理工作，形成绿色发展的方式。

3 以“三线一单”为基础的生态环境风险防范体系构建

3.1 衔接国土空间规划与“三线一单”

国土空间规划包括了落实主体功能战略与国家安全战略，根据国土开发适宜性与资源承载能力来确定国土空间开发保护格局，进行规划编制。划定生态保护红线，对城镇化格局、生态保护格局、农业生产格局进行优化，加强开发强度的管控，落实主要控制线，对空间用途予以明确。明确空间边界控制线，进而为划定环境管控单元提供依据，对工业空间范围、农业空间范围、城镇空间范围以及生态空间范围均制定相应生态环境资源管控要求[4]。

3.2 根据“三线一单”对产业结构进行优化

防范生态环境风险、推动国民经济高质量、绿色发展的途径在于调整优化产业结构，建立产业准入清单。生态环境准入清单制定时，要对区域资源承载力以及产业对生态环境造成的影响，对发展与保护的关系进行衡量，在实施主体功能区战略的指导下，与产业准入负面清单以及产业结构调整指导目录相结合，基于“三线一单”管控要求，提出管控性、引导性的控制规模、调整结构以及优化布局的要求，从而优化环境管控，分类明确限制与禁止的环境准入要求，从而积极促进提高资源利用率、控制污染排放、优化产业空间布局。

3.3 实现环评体系与“三线一单”的联动

“三线一单”中资源天花板、生态红线强制约束、污染物管控要求以及准入要求，将“三线一单”与环境管理进程相融合，联合环评体系与“三线一单”，开展项目环评、规划环评以及区域空间生态环境评价。开展生态环境评价，与主体功能区规划相衔接， 对发展戰略进行定位，综合分析产业布局、社会经济发展、生态环境状况等，对重点生态环境问题进行研判，对区域中长期生态风险、累积性环境影响以及资源环境承载力进行评估，明确三线管控要求。在区域主体功能发展目标与定位的指引下，对区域发展与环境保护进行协调，建立严格的生态环境准入要求来约束农业空间、城镇空间以及生态空间的敏感风险受体，编制准入清单。

3.4 “三线一单”生态环境风险防范框架

基于区域生态环境评价，对不同区域的经济发展阶段特点以及资源环境特征进行分析，研究区域的生态资源环境问题，与各类空间边界控制线相结合，建立包括自然资源与环境要素在内的综合环境管控单元，与产业调整政策及产业结构特征相结合，从产业布局调整、生态环境准入、资源利用、环境质量、生态系统保护等方面对综合管控单元提出管控要求。

根据不同尺度的国土空间的差异，从宏观、中观以及微观层面制定分解落实规则，从而确保风险防范作用能得到充分发挥。国家层面强调战略部署，省级及区域强调区域协调，市县级强调管制实施。对项目环评与规划环评进行约束，对风险受体与风险源的空间布局进行优化，对区域产业结构进行优化，从而减少由于产业活动引起的突发性生态环境风险;建立并实施合理、科学的准入要求，对低质量、低效率的开发建设活动进行禁止或者限制，从而逐步改善环境质量，保护生态系统，提高资源利用率，减少或者避免累积性事件以及突发性事件的发生，从而减少累积性生态环境风险事件的发生。

4 结束语

新时代生态文明建设倡导建设资源节约、环境保护的生产生活方式以及产业结构、空间布局的优化调整，这与“三线一单”的管控内涵相符合，“三线一单”能约束人类的经济活动与行为，确保其对自然资源与生态环境造成的影响可控，建立基于“三线一单”的生态环境管理体系，可有效化解、防范生态环境风险。

参考文献

[1]蒋洪强，刘年磊，胡溪，等.我国生态环境空间管控制度研究与实践进展[J].环境保护，2019，47（13）：32-36.

[2]盛周君，叶平平.规划环境影响评价“三线一单”实践研究——以安徽省某高新技术产业开发区为例[J].绿色科技，2019（12）：174-176.

[3]熊善高，万军，吕红迪，等.“三线一单”环境管控单元划定研究——以济南市为例[J].环境污染与防治，2019，41（06）：731-736.

[4]万军，秦昌波，于雷，等.关于加快建立“三线一单”的构想与建议[J].环境保护，2017，45（20）：7-9.

收稿日期：2020-04-28