浅谈国有企业的监察对象范围

摘 要：关于国有企业监察对象范围的界定一直存在争议，文章通过梳理《监察法》、《刑法》中关于国有企业的规定，对国有企业形成了一个统一的认定，从对比法律、以案剖析的角度，对国有企业监察对象的范围进行认定，明确判定是否为监察对象主要取决于是否从事公务活动。

关键词：国有企业;监察对象;公务活动

2018年3月，《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）正式实施颁布，实现监察法与刑法、刑事诉讼法“法法衔接”。但《监察法》实施后，各界对监察对象的范围因“公权力”、“从事公务”、“国家工作人员”理解不一致而持不同意见，其中，一个争论的焦点，就是对国有企业监察对象范围的清晰认定。因国有企业是由国家或地方政府出资建立的企业，所以准确认定国有企业的监察对象，有利于保障国有资产的安全。

一、国有企业的认定

《监察法》释义和《国家监察委员会管辖规定（试行）》规定，“国有企业包括国有独资企业、国有控股企业、国有参股企业及其分支机构（含国有独资金融机构和国有控股金融机构）。”

《刑法》中的“国有企业”是国有独资或全资企业。2010年，最高人民法院、最高人民检察院根据刑法的规定和相关政策精神，结合近年来反腐败工作实践，下发了《关于办理国家出资企业中职务犯罪案件具体应用法律若干问题的意见》，提出“国家出资企业包括国家出资的国有独资公司、国有独资企业，以及国有资本控股公司、国有资本参股公司。”

《企业国有资产法》第五条“国家出资企业，是指国家出资的国有独资企业、国有独资公司，以及国有资本控股公司、国有资本参股公司。”

综合以上法律法规，虽然《刑法》中的国有企业指国有独资或全资企业，相比其他法律法规来说范围较窄，然而在2010年，“两高”根据办案实践，把国有资本参股企业和国有资本控股企业也纳入了国有企业的范畴，这是因为国有参股公司是基于有无国有股份而非国有股份比例大小进行确定的。据此，可以得出关于国有企业清晰、准确的认定，国有企业应包括，国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股企业、国有资本参股企业。对国有企业进行界定，为认定其监察对象范围提供了一个基础条件。

二、国有企业监察对象范围的认定

《监察法》第三章第十五条规定了六类监察对象，第（三）项监察对象为“国有企业管理人员”。

《<监察法>释义》中对“国有企业管理人员”进行了列举，指出“根据有关规定和实践需要，作为监察对象的国有企业管理人员，主要是国有独资企业、国有控股企业（含国有独资金融企业和国有控股金融企业）及其分支机构的领导班子成员，包括董事会的企业中由国有股权代表出任的董事长、副董事长、董事，总经理、副总经理，党委书记、副书记、纪委书记，工会主席等;未设立董事会的企业的总经理（总裁）、副总经理（副总裁），党委书记、副书记、纪委书记，工会主席等。此外，对国有资产负有经营管理责任的国有企业中层和基层管理人员，包括部门经理、部门副经理、总监、副总监、车间负责人等;在管理、监督国有财产等重要岗位上工作的人员，包括会计、出纳人员等;国有企业所属事业单位领导人员，国有资本参股企业和金融机构中对国有资产负有经营管理责任人员，也应当理解为国有企业管理人员的范畴，涉嫌职务违法和职务犯罪的，监察机关可以依法调查。”

《國家监察委员会管辖规定（试行）》第二章第四条第（三）项规定，“国有企业管理人员，包括国有独资、控股、参股企业及其分支机构等国家出资企业中，由党组织或者国家机关、国有公司、企业、事业单位提名、推荐、任命、批准等，从事领导、组织、管理、监督等活动的人员。”

《刑法》第九十三条“国家工作人员的范围本法所称国家工作人员，是指国家机关中从事公务的人员。国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员，以及其他依照法律从事公务的人员，以国家工作人员论。”

最高人民检察院、最高人民检察院《关于办理国家出资企业中职务犯罪案件具体应用法律若干问题的意见》第六点关于国家出资企业中国家工作人员的认定：“经国家机关、国有公司、企业、事业单位提名、推荐、任命、批准等，在国有控股、参股公司及其分支机构中从事公务的人员，应当认定为国家工作人员。具体任命机构和程序，不影响国家工作人员的认定。经国家出资企业中负有管理、监督国有资产职责的组织批准或研究决定，代表其在国有控股、参股公司及其分支机构中从事组织、领导、监督、经营、管理的人员，应当认定为国家工作人员。国有出资企业中的国家工作人员，在国家出资企业中持有个人股份或者同时接受非国有股东委托的，不影响其国家工作人员身份的认定。”

纵观以上法律法规，大致可以分为两类，一类是《监察法》等从规定主体身份角度对国有企业监察对象进行的界定，一类是《刑法》等刑事法律从追究刑事责任的犯罪主体角度对国有企业中的国家工作人员的界定。通过比较《刑法》与《监察法》关于国有企业中国家工作人员和监察对象的界定，这两者所界定的范围的并不完全一致。部分国有企业“职务犯罪”人员不在所列举的“监察对象”范围之内，但是在具体应用实践中，把这部分职务犯罪人员划到监察对象范围之外是否合适呢？我们可以结合一些案例进行分析。

案例：琚某通过劳务派遣的方式进入某市属国企天然气公司工作，前期担任市场专员，职责内容包括市场调查、客户跟踪、参与谈判、催收工程款和气款，后担任市场工作组组长，负责牵头开展市场开发工作，具体负责用户开发、客户服务及营业厅管理。其任职期间，通过和不同单位签订合同达到拆分合同套取工程款项的目的，并利用收取资金的便利，挪用支付给天然气公司的费用用于个人消费。

在这个案例中，琚某虽在国企工作，但属于劳务派遣的用工形式，那他是否属于国家工作人员，是否属于监察对象？

对内而言，对于以从事经营业务为主的天然气公司，开发用户、营业厅管理等是天然气公司经营业务的重要组成部分。对外而言，琚某进行的市场调查、合同谈判、客户维护、催收款项等行为活动所代表的都是天然气公司，所以才能让其他单位在签订合同时产生一种认同感、信赖感，因而，这些活动是典型的公务行为，和普通的劳务活动不同。根据刑法，犯罪人员虽然是特殊主体，在认定行为人是否符合国家工作人员的身份时，应当坚持“职能论”的标准，即根据行为人所实际从事的工作内容是否符合“从事公务”这一本质特点来综合认定，劳务派遣等特殊的用工形式并不是认定国家工作人员这一犯罪主体的阻却条件，因此，琚某应以国家工作人员论处。琚某在天然气公司工作期间，和其他单位进行合同谈判、签订，实际上是代表公司从事国有资产处置活动，这是国有企业赋予他的资产管理权限，其催收的款项属于国有企业天然气公司的资产资金，催收款项职责也是公司赋予他管理资金的权限。因此，琚某符合《监察法》和《管辖规定》对监察对象“从事领导、组织、管理、监督等活动的人员”的界定，应属于监察对象。

根据《监察法》的立法目的，对所有行使公权力的公职人员的监督，实现国家监察全面覆盖。公职人员是指在国家的政治、经济和社会生活中行使公共职权、履行公关职责。判断一个人是不是公职人员，关键在于其行为是否在履行公职，是否在行使公权力，是否从事公务活动，而不是看他是否有公职。关于国有企业监察对象的认定，也应该用是否从事公务活动做评判标准，因为公务活动是组织、领导、监督、管理、经营的活动，关系到多数人或不特定人的利益，这也使其与一般劳务活动、技术服务活动区别开来，不是國有企业中的所有活动都是公务活动，不是国有企业中的所有人员都属于监察对象。例如国有企业的普通临时工、合同制工人、参与招投标人员等，只有其在从事公务活动时，才具有对国有资产资金进行监督、经营、管理的职责，其身份属于监察对象，但是如在国有企业中，只从事技术开发、驾驶车辆、机械维修等，则不应纳入监察对象的范围。

三、结语

综上所述，国有企业应包括，国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股企业、国有资本参股企业。判断国有企业的监察对象时，最重要的原则是是否从事公务活动，从事公务活动的人员，是以国有企业信用为背书，代表国有企业行使公权力，负责对国有资产进行组织、领导、监督、管理、经营。

参考文献

[1] 中共中央纪律检查委员会中华人民共和国国家监察委员会法规室.中华人民共和国监察法释义[M].中国方正出版社，2018.

[2] 最高人民检察院最高人民检察院关于办理国家出资企业中职务犯罪案件具体应用法律若干问题的意见.中国刑事审判指导案例[M].法律出版社，2017.

作者简介：李文倩（1993- ），女，四川省武胜人，佛山铁路投资建设集团有限公司纪检监察室。