地方政府购买公共服务的外部监督困境与治理路径

摘 要：政府购买公共服务是实现政府职能转变、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。政府购买公共服务过程中若缺乏有效的监督机制，购买行为极易滋生腐败。为了保证政府购买公共服务的健康发展，有效的监督必须参与在公共服务监督工作中发挥充分的作用。当前我国的监督方式多以内部监督为主，外部监督力度不足。文章通过分析外部监督的现状，试图完善外部监督的不足之处，以对政府购买行为加以规范。

关键词：地方政府;公共服务;外部监督;政府职能

2005年，政府购买公共服务列入我国政府工作报告中。政府购买公共服务作为一种新的提供服务的方式，其最终是为了精简政府规模。实现服务型政府的转型目标。这种新的提供方式的出现，改变了以往传统的公共服务供给模式，加入了市场化的运作机制，改善了公共服务领域现状。由此，国内学者也予以高度关注，利用中国知网资源对政府购买公共服务主题进行期刊文献检索得出符合主题的文献1169篇，“十二五”时期后学术产量非常大。2013之后，在国家一系列政策的推动下，“政府购买公共服务”这一地方性的探索实践上升到国家决策层面。这一时期的相关研究也呈现极为活跃之势。然而，随着政府购买公共服务在各地展开实践探索，政府购买公共服务过程中也逐渐暴露出一些弊端。尽管国内学者对“监督”问题的研究成果在知网资源中多达134134条结果。相比，对政府购买公共服务中的监督问题，学术界的研究还涉及不足。就监督的研究内容而言，主要注重于对于内部监督的研究，而对外部监督的研究还相对不足。

一、公共治理视角下—政府购买公共服务

《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》规定：“政府向社会力量购买服务，就是通过发挥市场机制作用，把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项交由具备条件的社会力量承担[1]。”

英国公共管理学者格里·斯托克总结归纳了治理的观点：治理意味著一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者;治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中，存在界限和责任方面的模糊性[2]。大量的国内外实践经验证明，这一新兴事物如果没有规范的约束，那将违背它的初衷。所以，让政府既是购买者又是承担者，就不可避免的存在一些权力滥用的可能性与风险。

（一）公共治理目标的公共性属性

公共治理的“公共”就意味着它是为社会公共问题而服务，最终为实现社会的公平正义而努力。同时，对于现代政府而言，公共性也是现代政府民主政治的内在要求。

（二）公共治理主体的多元化属性

公共治理的多元化要求政府放权给社会，政府购买公共服务的出现，给社会组织发展壮大的空间，借此契机可以调动社会一切力量。公共治理主体的多元化属性否定了政府作为治理主体的唯一性，认为应该让社会组织充分参与进来。

（三）公共治理运行方式的权威性

公共治理要求多方部门共同参与，除此之外，关于分配问题还要合理划分。由于公共需求多层次且复杂多样，在一定的程序框架下，整合协调多方利益主体之间的关系，建立多元主体沟通交流渠道。

二、政府购买公共服务的外部监督体制现状

政府既是购买主体又是监督主体，制约了监督的客观化和专业化，外部监督与内部监督相结合可以相互取长补短。因此，建设有效的外部监督参与到公共服务监督工作中来，显得尤为重要。

（一）外部监督力量不足

政府购买主体包括具有履行公共服务职能的政府机关、事业单位以及经费来源为公共财政的群团组织[4]。公共服务单一的内部监督方式使政府部门的工作变得十分繁重，压力极大，而且政府既是购买主体又是监督主体。同时，政府内部复杂的利益纠葛会导致内部监督实施困难，一些社会组织与政府部门容易相勾结，从而导致腐败现象。仅靠内部监督不能达到真正的效果，而外部监督可以有效的解决这一问题。因此，有必要将外部监督引入公共服务监督体系中来。

（二）外部监督手段落后

原有的落后的监督手段已经与时代发展不相适应，目前，我国外部监督还是主要依靠工作人员进行监督。首先，政府人员在监督过程中各种费用花销，而且还会占用政府部门相当大的资源，这都会造成监督成本极高，但效果不佳。其次，监督方式落后，不能与时俱进。最后，落后的监督手段会造成监督主体间信息沟通不畅，监督措施重复使用，浪费资源。

（三）外部监督的配套法律制度缺失

就我国目前现行的监督体制，对于监督主体，没有营造良好的监督氛围以及宽松的政策环境，不利于外部监督发挥作用。就《政府采购法》来说，该法只针对传统的采购关系下政府与供应商之间的关系进行相关规定，就地方政府出台的相关规章和规范性文件来说，这些制度规范不利于第三方监督机构的形成[2]。外部监督在发挥监督作用过程中，无法可依，监督工作的开展就会受到制约。监督工作没有法律保障，财政支持，就会十分困难。

（四）缺乏有效惩戒手段

政府购买公共服务这项好的制度对于我国而言还是新生事物，执行不力的主要原因是由于缺乏责任和严厉的公开惩戒手段，使政府购买公共服务产生严重阻碍。如果缺乏惩戒手段，则会造成腐败现象泛滥。同时，惩罚力度不够会造成两方面双重影响，就购买主体来说，造成公共服务地方性的垄断现象会越发严重。对于承接主体而言，则会导致个别承接主体不负责，提供的公共服务质量难以保障。

三、政府购买公共服务的外部监督体制优化路径

（一）建设专业的高素质外部监督团队

应建立一支独立于购买主体和承接主体之外的第三方外部监督团队。首先，纪检，监察，审计部门应该相互沟通发挥作用，形成一种合力来共同对政府购买行为进行监管。此外，还应该建立诸如审计事务所、法律事务所、会计事务所和专业监管公司，这些机构内部可以建立专门的第三方专家或者专业的学者监督团队，政府购买公共服务过程中需要预算管理、服务质量的评估都需要专业技术人员进行[1]。同时，要确保外部监督团队的独立性，使其发挥作用。

外部监督根据监督主体在监督机制中的角色不同，可分为人大监督、司法监督、监察监督、社会监督等。这四种监督的不足在于这种监督是被动进行的，即必须存在监督线索才能启动监督程序。

（1）人大监督

它是指县级以上人民代表大会及其常委对政府购买公共服务活动展的监督，是最高层次的监督。人大监督主要是对政府购买公共服务中的各环节展开监督。一是对购买项目，购买计划，以及资金使用明细竞争监督。二是人大根据社会发展需求核定关于购买内容的相关问题。三是根据法律授权，人大可以有效发挥质询权、询问权，重大问题调查权以及罢免权。

（2）司法监督

司法监督是通过法律制裁的手段来规范政府购买公共服务机构的工作人员的购买行为，对违纪违法行为及时加以惩戒，对于侵犯政府购买的规范的行为进行约束。

（3）监察监督

监察监督是指履行监察权的政府部门对政府购买活动开展的监督，包含监察监督和审计监督，主要监督内容是政府职能部门的作为和不作为以及工作人员合法权益的维护。

（4）社会监督

政府购买公共服务的社会监督来源为媒体监督和社会公众监督。新闻媒体作为传播舆论的手段，除了对政府工作报告以及方针政策进行宣传外，还要起到监督作用。社会公众也要发挥其监督作用，树立起监督意识，维护自己的合法权益。

（二）利用现代化技术手段提高外部监督效率

监督手段应该适应时代发展的需要，利用互联网大数据技术建设网络监督服务平台。促进政府购买公共服务创新监督机制，监督方式和监督手段实现现代化是主要的驱动因素，因此要加大财政支持力度。现代化的手段需要利用科技技术的支持，也离不开一定的经济基础。如果大数据平台能得到普遍运用，外部监督则有机会可以直接通过大数据技术来进行操控，节省人力物力。

（三）拓宽公民对于政府服务的反馈渠道

公共服务的直接受益者和最终消费者是公民，公共服务的提供质量和水平直接影响到公民的生活。但就目前来看，我国公共服务领域较多集中于“软服务”行业领域，比如，医疗、养老、教育等。公众的满意度是政府购买公共服务的衡量指标，这些服务是否到位、质量是否满意、是否供为民所求，公民具有直接感受。首先，加大力度建立电子化政府，建设网络反馈渠道，使公民参与监督更为便捷。其次，应该拓宽公民参与监督的手段，建立公民网络参与监督机制，通过政务微博，微信，政府工作网站，电视节目，报刊杂志，政府专门热线等方式与承接主体构成良好互动。

（四）建立公开的监督惩戒手段

监督是否到位取决于经过监督后政府购买工作是否得到了改善，这就需要建立具体的监督力度追究手段，对在购买过程中违反规范，滥用政府资金或者承包商不作为，提供服务不到位等情况采取严惩手段。同时，对“走关系”的承包商进行惩罚，在规定年限内不得再参与竞争投标。最后，对勇于监督指正的公民予以奖励，可以有效鼓励公民参与。

（五）构建各主体共同合作参与监督的友好外部文化环境

构建友好环境需要从两处着手，首先应该保证公民的知情权，让政府的公权力在阳光下健康运行，置于公众视野。其次培育公民的监督精神，摒弃政府官员中传统的“官本位”意识，树立“民本位”的新思想。目前来看，我国公民受原有封建思想的束缚，主人翁意识还不强，社会公众参与意识淡薄，不愿参与监督过程，使得最初委托者人数众多却无人行使委托者权利，最终放弃对监督权的行使。因此，构建各主体共同合作参与监督的友好外部文化环境势在必行。

参考文献

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[10] 周敏.大数据时代下政府公共服务变革趋勢研究[J].法制与社会，2018（16）：150-151.

作者简介：呼延晓艺（1996- ），女，侗族，陕西延安人，硕士，青海民族大学，究方向：地方政府治理。