河长制改革视域下水生态环境治理路径探析——以浙江省长兴县为例

郑子奕，吴凡明

(湖州师范学院 马克思主义学院，浙江 湖州 313000)

改革开放以来，传统粗放型经济模式在为我国经济发展带来短期红利的同时，也对水生态环境造成较大污染，并成为制约我国经济社会可持续发展的重要瓶颈。浙江省长兴县立足于自身发展，因地制宜，在河湖管护与水环境污染治理实践中逐步探索，并最终形成了独具特色的河长制。2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推行河长制的意见》(下称《意见》)，标志着河长制由区域实践上升为国家意志。《意见》明确要求地方政府要依法落实治水的主体责任。

制度的生命力在于执行，河长制经过十余年的发展已取得一定成效，但在其实施过程中仍面临一系列的困境。如何将河长制的制度优势转化为河流治理效能就成为推动国家水环境治理现代化的关键环节。为逐步提高政府河流治理能力并推进河长制长效化，本文将以浙江省长兴县为例，深入探讨河长制的基本运行机制、制度内涵，并由面临的现实困境出发，探析提升水生态环境治理效能的可行路径，从而推动河长制由全面覆盖向全面见效的转化与落实，实现由长兴模式到中国模式的转变。

一、政策表达与组织实践：长兴县河长制及其绩效

为进一步加强对城区环境卫生的管理并改善域内河湖环境，浙江省长兴县政府在全国首创河长制，而长兴的河长制实则源于长兴县独特的地理位置、历史的优秀传承及成功经验。长兴县地理位置优越，地处太湖流域，居苏皖浙三省交界处，地势西高东低，境内河网交织、溪涧纵横，域内有河流547条，总长1 659公里，水域总面积达88.8平方公里[1]100-104。对于当地百姓而言，水是生存与发展的根基，鉴于此，基层组织一直将管水治水列为重要工作并持续加以推进。可以说，河长制在长兴县的提出与发展具有一定的必然性。

(一)河长制起源、组织实践及其绩效

长兴县地处太湖流域，为抵御洪涝灾害，当地百姓创新性地建设枓区，成为长兴县河长制的前身。长兴县创新性组织实施河长制的基本历程大致分为四个阶段。

第一阶段：萌芽期。20世纪末，长兴全县民营企业(如轻纺业、化工企业)发展兴盛，造成严重河流水体污染。吸取2003年县内创建国家卫生城市所实行的路长、片长、里弄长制等经验，自2003年10月起，长兴县下发县委办〔2003〕34号文件，率先在县内护城河、坛家桥港等试点地区河道实行河长制，任命时任水利局、环卫处负责人担任河长，负责河道的清淤、保洁等管护工作。

第二阶段：形成期。2005年3月，为切实改善饮用水源水质，借鉴城区河长制工作经验，长兴县水口乡人民政府下发水政〔2005〕15号文件，任命时任水口乡乡长担任包漾河上游的水口港河道河长，负责做好河面保洁和河岸绿化等基础工作，至此全县第一个镇级河长在长兴落地生根，实现了包漾河水清、岸绿、河畅、景美的管理目标。2005年7月，河长制管理范围已涉及包漾河周边渚山港、夹山港、七百亩斗港，并任命行政村干部担任河长，开展农业面源污染治理等工作。由此在长兴诞生了全县第一批村级河长。

2007年太湖流域蓝藻大规模爆发，江苏省无锡市党政机关负责人分别担任64条河流的河长，逐步形成了现行的河流治理多层次体系。为治理太湖蓝藻暴发所涉及的长兴县内四条河流，2008年长兴县组织开展了清水入湖专项行动。借鉴无锡市推行的多级河长制体系，长兴县河长制治理模式逐步由镇、村级向县级河道提升，诞生了全国第一批县级河长。

根据长政办发〔2008〕104号文件精神，在水口乡实行河道长效保洁河长制管理试点的基础上，2009年长兴县在域内有保洁任务的乡镇全面推行河长制管理，并于2009—2012年实现了乡镇层级河道河长全覆盖。2012年以来，在县委、县政府的正确领导下，长兴县不断推进苕溪清水入湖河道整治工程建设。

第三阶段：发展期。为落实2013年长兴县委、县政府提出的“把锦绣写在长兴大地上”的口号以及中共浙江省委出台的〔2013〕36号文件精神，长兴县构建了县-乡镇-村由上至下的多级河流管护机制(如图1、2所示)，不断提高河长制推行的总覆盖率。

图1 长兴县河长制领导组织架构图

图2 长兴县县级总河长制架构图

第四阶段：成熟期。为全面贯彻落实省、市的统一部署，长兴县于2014年先后出台《关于全面深化落实河长制工作的十条实施意见》《全面深化落实河长制实施意见》等文件，在实施过程中充分调动治理资源与全面促进小微水体污染综合联控之间的最佳结合方式，并逐步推进县内河长制的制度化管理过程。在2015年、2017年、2018年三次夺取全省治水工作最高荣誉——大禹鼎，并于2017年成立河长办—治水办合署办公。2014年以来，开展全域清淤河道1 600余公里，全域剿劣水体1 134个，关闭、提升污染企业43家。

随着河长制这一新兴制度的不断推进，长兴县在小微水体治理层面创新性设计了切口更小的渠长制和针对湖泊的湖长制，实现由一龙管水、水务治理一体化取代现行的多龙管水机制，并立足于节水优先、空间均衡的治水方针开展以季度为单位的河长制特色品牌活动，推动河湖长制不断深化。在浙江省五水共治背景下，长兴县以断面水质提升为重点，实现黑臭河清淤工作长效化，通过推进夹浦地区纺织行业转型升级，加大淘汰落后产能的行为力度，并落实废弃矿山治理，加快农、渔业治污等举措，目前清退长兴港等乡镇高密度水产养殖3 751亩，并计划探索形成可复制、可推广的农业面源污染治理模式,以巩固河长制实施成果。2018年以来市控及市控以上监测断面I～Ⅲ类水质断面保持在100%，功能区达标率由2017年的86.7%提升至100%，在交接断面水质考核中列优秀等次。同时，在保护非物质遗产文化背景下，长兴县结合河长制的推行，逐步推动旅游业的发展，从而改善了长兴县居民的生活水平。在水环境污染治理实践过程中,长兴县将河长制由地方性河流新型实践转向浙江省以至全国范围内推广。

(二)河长制的规范性政策表达

长兴县政府实施河长制的相关文件作为其河流治理理念的规范性载体，体现了提升河湖治理绩效、推进水环境生态文明建设的文本要求，时间跨度大致为2003-2019年。河湖管护工作是一项较复杂的系统工程，涉及上下流域、不同行政区域等。就长兴县的河长制政策而言，大体上以浙江省长兴县人民政府在2003年10月发布的《关于调整城区环境卫生责任区和路长地段、建立里弄长和河长制并进一步明确工作职责的通知》为导向，而后长兴县水口乡人民政府于2004年发布《关于任命包漾河上游水口港河道河长的通知》、长兴县水利局于2009年发布《关于要求实现河道长效保洁河长制管理的通知》等，这些旨在增加县内河长制实施的面向范围，如人员任命、河流管护、工作进度等操作性程序。就省级的河长制政策而言，大体上以2013年11月浙江省委、省政府出台的《关于全面实施“河长制”,进一步加强水环境治理工作的意见》为基础，该文件要求到2013年底实现河长制省、市、县、镇(乡)四级全覆盖,并于省域内全面推行河长制。

2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《意见》提出加强水资源保护以及河湖水域岸线管理保护、依法划定河湖管理范围等基本任务，明确要求地方各级党委和政府切实加强组织领导并且狠抓责任落实，到2018年年底前全面建立河长制。相比较而言，浙江省的河长制加入了健全工作机制、加强社会监督等内容。2018年6月底，全国31个省、自治区、直辖市在《意见》的指导下借鉴先行地域优秀经验、结合各地区水环境的基本情况，全面建立河长制，提前半年完成中央确定的目标任务[2]，打通河长制的最后1公里。

二、着力落实与长效运行：河长制协同治理水生态环境面临的现实困境

水生态环境治理并非仅形式制度层面的建构，其本质上强调将垄断性的管护观念转化为部门联动、形成合力的协同治理理念。就治理层面而言，长兴县治水实施过程中仍面临一些不容忽视的现实困境。

(一)河长治理动力机制单一化，影响河长工作积极性

首先，河长的行为往往由上级河长、政府的约束机制所给予的行政考核压力驱动，有关河长治理绩效的监督考核机制也主要采取由上至下的压力问责方式，因此呈现出河长治理动力机制过于单一化的倾向。其次，基层河长缺乏一定的激励约束机制，如经费保障、政策倾斜、奖惩激励、晋职晋级等。河长制主要表现为一种被动应急机制，在河长履职不当、河道治理出现危机时，政府逐级问责，逐步加强处罚力度，从而使河长及水利、环保部门出于自身利益查处排污企业，督促企业减少排污量。但从长期分析来看，由于缺乏激励相容机制，河长的履职缺乏实现绩效目标的内在驱动力支撑(即自身的责任意识、使命感)。作为影响部门职能的重要因素，政策执行资源在河长制运行过程中缺少一些必要条件，主要包括财政支撑不足、奖惩机制不健全等。如在平级间的部门配合、环保部门对治水成果进行检测等过程中需给予一定的财政支撑，财政支撑不足必将削弱河长河流管护工作成效。同时，对于河长治理绩效奖惩力度不到位，也必将影响河长河流管护工作积极性。

(二)水环境治理组织结构不完善，组织保障乏力

首先，从长兴县河长制的实践来看，河长制领导小组办公室依托于水行政主管部门，由水利或环保部门抽调人员兼职组成，并以水资源保护、水污染防治、水生态修复、河湖水域岸线管理保护、水环境治理、执法监管六大任务为引领。目前河长制办公室专职人员的编制仍在水利等部门，因此河长制实则是在现行行政科层组织中衍生出的新生组织，现存科层组织与新生组织间的职能交叉也导致河长制内部出现履职相对困难、职责难以明确的现象。其次，虽在政策上各级河长已确立工作责任及进度要求，但在具体层面仍存在着边际模糊的问题，如跨级管理、跨行政区河流交汇处的管理界限难以明确，因此难以有效协调各方关系以确保重点项目的顺利推进。这往往表现为河长河流管护工作权责不统一，以县内的村级河长为例，其责任相对大但权力较小，面临的工作阻力较大却无相应财政补助。再次，河长在履职时往往面临着保护环境与发展经济的两难困境。作为县内各级党政主要负责人，其首要的施政目标为提升长兴县内经济发展水平与税收水平，但对于其所担任河长的职责而言，又应不断推进河流管护以及水体生态修复工作；同时河长制在制度设计时设定的是职位，而非具体的人，一旦各级党政领导人被调离，就不用再对其负责任，因此在实践过程中河长履职的天平往往偏向于发展经济为先。

(三)治理主体单一化，未形成全员参与的多元主体治理格局

由一元主体到治理主体的多元化，从九龙管水到一龙治水是河长制改革的基本方向。虽然2015年环境保护部颁布的《环境保护公众参与办法》已明确突出公众参与的重要性，在新环保法的基础上细化公众参与的基本组织形式，并对公众参与程度作了相应要求，但目前公众在水环境治理过程中发挥的作用实则并不显著。从河长制的运行机制来看，现行长兴县河长制运行的主体为政府部门，对于河长制运行绩效的评估也仅在政府内部的科层组织内，虽已出现了巾帼河长、党员河长等河流治理主体的创新形式，但其在河流管护过程中所发挥的实际作用较小。其次，政府治水层面的大量宣传并未有效促使公民亲自参与到治水活动之中，以至于出现政府积极性调动不足与体制外主体参与度较低的局面，有不少公民由于缺乏水污染防治的相关知识或是缺乏参与渠道未能付诸实践，因此难以对“五水共治”和河长制工作的推行进行公众监督，全民参与的工作氛围尚未形成。

(四)舆论宣传碎片化，存在一定的短期效应

首先，河长制宣传力度不足，覆盖面较狭窄。就目前情况而言，河长制宣传的方式相对保守，缺乏新意，未能有效结合公众的生产生活状况进行宣传，且大多通过传统媒体——报刊、电视新闻栏目进行宣传，在互联网等新媒体上受众群体较小并呈现出碎片化趋势。其次，在河长制宣传的覆盖面和深度层面，仅停留于河长职责、负责人以及河长制的作用等基本内容，对于河长制的实质内容、运行机制、违法行为问责机制却涉及较少，其导致公众对河长制的施行过程了解不深，也无法参与河流的治理工作。最后，宣传存在一定的短期效应，对水环境保护治理宣传引导力度不足，难以使公众产生心理认同。

三、深化改革与机制保障：提升水生态环境治理效能的现实路径

河长制作为我国水生态环境治理的制度优势，通过地方政府部门及其领导者按照“统筹规划、重点先行、分类实施、整体推进”原则治本控源，强化水环境质量提升，在解决我国水生态环境固有弊端中已产生显著成效。但对水生态环境的治理、水质的保持与提升并非可以一蹴而就，因此应以河长制当前运行绩效为依据，密切观察河长制在已实施地区的发展落实现状，将河长制现行管理模式的普遍性与不同地区实际情况的特殊性紧密结合，因地制宜地促进其在全国范围内的推广，从而推动河长制合理化、合法化、规范化发展。笔者立足于长兴县河长制政策表达、实践绩效以及面临的现实困境等维度进行分析，力图探寻提升水生态环境治理效能的现实路径(如图3所示)。

图3 提升水生态环境治理效能的现实路径

(一)基础保障：制定“内—外”二维动力激励机制

首先，河长制运行过程中主要依赖常规性的科层组织，运用行政手段及压力式等强制性措施，并采取直接管制等方式对河流治理主体进行监督。鉴于此，河长制的运行绩效必须与河流管理者的内在驱动力相衔接。由于河长制的实质为党政领导负责制，因此担任河长的主体大多为公务员及党员干部。作为一名党员干部应深入贯彻新时期治水兴水的重要战略思想，秉承全心全意为人民服务的根本宗旨，以党员的初心与使命为河长履职尽责的内在驱动力，深入推进“党建引领+河长制”工作，着力加强党组织的战斗堡垒作用，从而激励河长树立责任意识并坚持河流治理问题导向。针对流经区域面积较广、治理任务重的河道，政府应合理建构河流党委及联合党支部，并充分发挥河长自身的党员先锋模范作用，推进河流管护的长效化。其次，政府应逐步建立以绿色GDP为核心的环保激励强化机制，将环境损害、生态效益等指标纳入考量范围并制定基本核算步骤，如水环境遭到破坏时应在原GDP基础上做减法，政府已进行水环境生态修复时则做加法，从而增强国民经济增长的净正效应，而并非仅追求以GDP的增长为施政核心的政绩考核制度。再次，政府应贯彻落实“双挂钩、一否决”的晋职晋级激励政策。“双挂钩”，即治河成效既与河长所在部门年底的评优评先绩效考核挂钩，又与河长个人年度晋职晋级挂钩，从而形成各级河长层层狠抓落实的工作格局。“一否决”，即上级治水机关部署的涉水年度整治任务未完成的河长将在短期内不得晋职晋级。通过将河长治水绩效作为评先评优、晋职晋级的重要依据，营造乡镇之间、涉水部门之间、河长之间统筹提升河长制工作绩效、力争上游的浓厚氛围。最后，政府应设立奖惩考核及资金保障制度。一是对在巡河周期首日就已完成巡河任务的乡镇(街道、园区)，年终考核时给予其奖励分与物质奖励。对于推动河长制全面见效、打好水环境防治攻坚战成效显著的河长办成员单位、履职尽责的河长、河道管护员，提请上级政府予以通报表彰并给予物质奖励(由上级水利发展资金划拨)，提升各级河长履职担当的积极性、主动性。二是对河长制年度考核为优秀的激励县、市、区等，上级部门在分配治水专项资金时应予以适当的政策倾斜及资金奖励(治水资金使用严格按照《水利发展资金管理办法》规定执行)，如在生态文明建设示范市县创建等方面予以支持。三是建构基层公众参与激励机制，对积极献计献策并被采纳的基层行政人员及公众给予精神激励与物质奖励，从而调动公众参与水生态环境建设的积极性。

(二)必然要求：夯实水环境治理组织基础

河长制推行效果一定程度上取决于河长的尽职尽责程度[3]20-21，这又往往导致行政决策的随意性以及治理过程的不确定性。虽然河长制已于2017年6月写入《水污染防治法》第一章总则第五条，为相关部门工作提供法律依据，但各部门间的职责边际较模糊，相互扯皮、推诿的事情仍旧存在。因此，一要建立针对各级河长定期巡查、代表委员专项督查、考评办强化督办、治水办日常督查、新闻媒体一线监督、基层公众现场监督的多主体督查机制，明确河流治理部门的职责及责任追究的主客体，按季度、分月份督查重点项目等，使不同党政机关的个体责任划分合理，最终形成协调有序、督查问责相衔接的河流管护机制。二要构建层次化的责任链并健全以防止反弹为主轴的绩效考核制度。河长制在其实施过程中往往呈现出管理碎片化的倾向，鉴于此，未来的改革方向应为推进科层管理的功能化,通过将不同行政区划内水利部门的治理职能相联结并设定重污染地区的具体减排、水质目标，从而形成综合治理责任链。同时以改善水质作为绩效考核的基本标准对日常履职水平不足的河长进行约谈、问责，在确保治河成果的前提下注重管理的实效性，进一步强化基层河长末端执行力及自由裁量权。三要制定针对地方政府的环保考核制度。由于地方环保、水利部门受到上级部门和同级政府的双重管理与考核,其在水环境治理工作中往往出现职责界限不清的现象。究其原因，实则在于地方水利部门是同级地方政府的下属职能部门，因此在环保考核问责时不应仅追究地方部门的主要责任，而应将同级政府领导监管不力一并惩处,以避免河长制的执行僵化问题。四要构建河长、生态环境部门、法院、检察院等体制内主体的联动执法机制。在制度建设层面，政府应制定工作细则，细分到不同时间段、人员安排，并纳入考勤制度以做到奖惩有据。规范同一地区“河长+警长”双长制，并要求警长严格按照《基层警长巡查工作细则》等相关文件落实各辖区巡河任务、做好相关记录等，以减少信息交流障碍，进而初步构建权责分明、监管有序的河流保护机制。

(三)关键措施：实现水环境数据共享，建构协同治理机制

首先，政府应根据新公共参与理论，不断拓宽科层组织外主体参与水环境治理的渠道，如通过设置党员河长、新型企业河长等途径，改变目前虽有民间河长、巾帼河长但仅起监督作用的河流治理局面。由于公众目前对于治理水环境的职能主体认知仍存一定误区(认为治理水环境仅为政府的职能，企业只需对自身产出的污水负责等)，导致了公众对治水事务的参与度较低。因此在社会层面政府应竭力调动公众参与的积极性，借鉴浙江舟山发挥民间河长作用的成功经验，鼓励公众参与环境影响评价活动，如采取新型的“企业河长制”，即通过企业认领河道等措施，有效避免企业一味谋求生产利益的行为，以实现企业从“旁观管水”到“责任管水”的转化，进而在分担政府职能的前提下提升公众对于政府统摄能力的认同感。其次，政府应积极整合民间环保力量并保证双方的信息互通，如通过践行生态环保教育、参与环境保护理念推广等途径构建政府由上至下引领、环保组织由下至上参与，并反馈合理意见的双主体联动机制。最后，河流动态数据库信息的公开化是体制外主体参与水环境治理的前提。通过微信公众号、应用软件等，将河流立体网络监测数据发布到客户端，为居民便捷了解河流水质变化提供重要渠道。因此，相关政府部门应在技术层面构建水环境立体网络监测机制。一方面，通过完善河流交界断面实时监测功能，对岸线、水体、水面、河床等基本监测要素全覆盖，制定不同流域交接断面水质达标方案，加大国控断面县级预警工作并及时处理水环境突发异常情况，从而为河长及政府部门稳步推进水环境健康评估工作提供数据参考。另一方面，水利部门应完善遥感技术、河长定期巡视信息监测分析方法，动态掌握断面水质实时情况并及时进行社会公示，从而打破目前政府数据存在的“信息孤岛”现象。

(四)思想引领：加强舆论引导，营造良好氛围

首先，政府部门应逐步拓宽水环境治理的社会舆论宣传渠道，推动制度公开化。由于目前河长制相关政策大体由区域政府制定，公众作为政策被动的承担者，实则难以表达自身的意愿。因此政府应通过在微信、微博等新兴媒介上建设互动平台，及时向公众推送域内治水工作动态并对整治不到位的河长通过负面曝光机制，倒逼基层深化落实治水工作，从而推进公众环境保护道德意识的自我建构。其次，政府应通过政务公开、重大信息公示机制、听证会等形式接受公众的舆论监督，整合并合理采纳公众意见以营造两主体间双向互动、社会共享的良好氛围。再次，高校、中小学校等教育主体应将培育生态文明素养作为课堂教学的一部分，并将其纳入思想政治教育的基本环节，从而增强学生的生态伦理责任感与道德自主性，使其适应新时代水生态文明建设的新常态。最后，社区、居委会等基层自治主体应突破单纯依靠行政手段的传统思路，依靠社区舆论宣传栏、小喇叭宣讲等手段全力发挥村(社区)党员、志愿者、热心公众的力量，组织开展河长制系列宣传活动，进一步提升公众对水污染防治、水生态修复的满意率、知晓率和支持率。