我国“县管校聘”研究的进展与反思*

李茂森，曹丹丹

(1.湖州师范学院 浙江省乡村教育研究中心，浙江 湖州313000;2.湖州师范学院 教师教育学院，浙江 湖州313000)

2020年2月，中共中央国务院发布的《关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》中指出，为了提高农村教育质量，要“加强乡村教师队伍建设，全面推行义务教育阶段教师‘县管校聘’，有计划安排县城学校教师到乡村支教”。由此，全面推行教师“县管校聘”再次成为社会各界关注的焦点问题。事实上，在2014年教育部、财政部、人力资源和社会保障部联合颁布的《关于推进县(区)域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》中就曾明确指出，要加强县域内义务教育教师的统筹管理，全面推进“县管校聘”管理改革，打破教师交流轮岗的管理体制障碍。此后，2015年国务院办公厅印发的《乡村教师支持计划(2015-2020年)》、2016年中共中央国务院颁发的《关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》、2018年中共中央国务院发布的《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》等一系列国家层面的重要政策文件，都突出强调了要全面推进“县管校聘”管理改革。在国家政策导向下，义务教育阶段教师“县管校聘”的理论研究和实践探索也成为当前教育领域中被关注和探讨的重要问题。本文拟从文献内容分析和文献计量分析的两个角度全面梳理“县管校聘”研究现状，在进展反思中明晰未来研究的努力方向。

一、“县管校聘”研究的整体状况

为了整体把握当前“县管校聘”研究的实际状况，笔者以中国知网(CNKI)“县(区)管校聘(用)”为篇名的研究文献为分析对象，借助Excel数据处理平台，运用文献计量法从研究成果数量和质量、年载文量分布、研究主体和研究方法等方面进行描述统计分析，以期揭示和分析“县管校聘”研究的基本特点。

(一)研究成果在数量和质量上亟待提升

与“县管校聘”丰富多样的创新性改革实践探索相比，其在学术研究中并未引起学者们更为广泛且深入的探讨。2020年3月31日，笔者在CNKI数据库中以“县(区)管校聘(用)”为篇名(或题名)进行精确检索，选择起始检索时间不限、结束时间为2019年，共检索到76篇文献，剔除新闻报道等13篇文献后，仅剩下63篇文献。其中，报纸文献14篇，占22.22%；期刊论文38篇，占60.32%；硕士学位论文9篇，占14.29%；会议论文和辑刊论文2篇，占3.17%。进一步对全部期刊论文进行量化分析后发现,核心期刊论文13篇，占34.21%；我国学术界普遍公认和具有较强代表性的CSSCI期刊论文仅6篇，占15.79%。在研究成果得到科研项目资助支持方面，国家级项目1项、省部级项目5项、市厅级项目5项，占全部期刊论文数的28.95%。从对这些数据的比较分析可见，“县管校聘”研究无论在总体数量上还是高质量论文发表上都需要进一步提升。

(二)研究发展变化趋势明显受到政策导向影响

从研究文献的年载文量分布来看，2010年首次出现以“县管校用”为篇名的期刊论文；2018年的研究文献数量达到最高峰(共23篇)，占36.51%。在文献检索过程中发现，学者们对“县管校聘”概念表达的使用不够严谨和统一，以“区管校聘”为篇名的文献2篇(占3.17%)、以“区管校用”为篇名的文献3篇(占4.76%)、以“县管校用”为篇名的文献9篇(占14.29%)、以“县管校聘”为篇名的文献49篇(占77.78%)。在2014年教育部等部委联合颁布的《关于推进县(区)域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》中提出要开展“县管校聘”管理改革后，研究趋势呈现出缓慢的爬坡状态；到2018年中共中央国务院《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》颁布后，义务教育阶段教师“县管校聘”研究进入快速激增阶段。这一发展变化明显受到政策导向的影响。

(三)政策实施主体在研究中占较大比重，高校研究优势未得到充分展现

对研究文献作者群体，主要以第一作者和第一单位为数据标准进行统计分析。从文献作者的身份来看，整体上呈现多元化分布的特点。高校教师和研究生共30人，占47.62%；各级科研机构研究人员4人，占6.35%；中小学管理者和教师13人，占20.63%；县级职能管理部门16人，占25.40%。可见，高校教师和研究生是“县管校聘”研究的重要力量，但并未凸显出自身潜在的研究优势；中小学管理者和教师作为“县管校聘”政策实施的目标群体，以及县级职能管理部门(包括教育、编办、人事等)作为“县管校聘”政策实施的执行主体，反而在研究中占有较大的比重。

(四)研究方法以经验总结为主，实证调查研究明显不足

从研究方法的角度分析49篇学术论文(包括硕士学位论文)，发现经验总结和心得体会式的研究成果20篇，占40.82%；理论思辨式的规范性研究13篇，占26.53%；基于案例研究的论文10篇，占20.41%；基于问卷调查和访谈的研究5篇，占10.20%；对政策文本的分析研究仅1篇，占2.04%。总的来说，当前“县管校聘”研究的力度和深度较为有限，在研究方法上主要以经验总结式和理论思辨式研究为主，案例研究也受到了明显的重视，但描述性的实证调查研究占比不到10%，更不用说严格意义上的定量研究和定性研究。

二、“县管校聘”研究的主要内容

当前学界对“县管校聘”的研究，在内容维度上主要聚焦于“县管校聘”的内涵认识、政策实施问题分析、教师身份管理等理论问题的探讨，以及对“县管校聘”改革实践的案例经验介绍等方面。

(一)“县管校聘”的内涵

作为教师人事管理改革的制度创新，“县管校聘”政策的意义主要在于破除教师交流轮岗的体制性障碍，加强县域内教师资源的统筹管理与使用，以及推动义务教育的优质均衡发展。对“县管校聘”的认识和理解，一方面是针对以往“校管校用”的教师管理模式弊端提出的，旨在实现教师从“校管”走向“县管”，使其身份从“学校人”转变为“系统人”，从“单位所有制”转化为“区域共享机制”，从而解决教师归谁管的症结性问题[1]58-63；另一方面则强调要恰当处理好“管”与“用”之间的关系，即明确县级教育管理部门与学校之间各自的职责范围或权力边界。其中，“县管”是指县级教育行政部门依法履行对“教师的公开招聘、职务评聘、培养培训、轮岗交流等管理职能”，“校聘”是指学校对“教师的合理配置、统筹使用、绩效考核、专业能力提升、评优表彰等日常管理”[2]5-9。虽然都强调要以契约的方式同教师签订合同，但县级教育管理部门需要“以民事主体的身份和教师签订聘用合同”，学校则与教师签订岗位合同，“更多是基于教育专业上的业务管理”[3]。这里讨论的“县管”与“校聘”关系，旨在从纵向角度来认识和划分县级教育行政部门和学校之间的管理职责，解决县域内师资的动态调配、学校自主管理和教师积极性激发等根本问题。其实在“县管校聘”的制度安排与保障上，还须在横向层面上协调好县级教育行政部门和其他政府部门之间的管理权限划分，不断建构和完善一系列配套的管理制度，以期更好地解决教师的编制、岗位、工资待遇等问题[4]80-83。

(二)“县管校聘”政策实施的问题分析

“县管校聘”最主要的目的就是要实现教师的交流轮岗,重点在于推动优秀师资从城镇学校向乡村学校、从优质学校向薄弱学校流动。就“县管校聘”与教师交流轮岗之间的关系来看，朱家存和马兴指出，“县管校聘”的制度安排主要基于师资平衡的逻辑和效率的价值诉求，而教师定期交流制度则主要基于师资均衡的逻辑和公平的价值诉求，二者的目标是冲突的[5]76-80。针对部分省域层面“县管校聘”实施方案的文本分析也发现，在“县管校聘”中“被交流”的教师群体，往往是“校内竞聘”落选的那部分教师，这与教师交流轮岗政策的预期目标存在较大差距，直接影响到城乡教育生态的健康发展[6]67-72。李国强等指出，“县管校聘竞聘方式在一定程度上加剧了城乡教育差距”[7]8-11,而且“县管校聘”背景下的跨校交流严重影响了教师的归属感[8]78-84。可见，“县管校聘”作为推动教师交流轮岗制度实施的一剂良方，在政策落实过程中仍会诱发一些有待解决的新问题。

“县管校聘”政策实施作为新时期的一项教育综合改革内容，在现实中不可避免地存在着各种困境和制约因素。从教育政策本身角度来看，姜超和邬志辉强调“县管校聘”政策实施存在着诸如“对教师作用估计过高、对行政协调困难估计不足、对其他交流机制欠缺考虑、破坏教师原有的工作生态”等政策风险[9]57-62。在考察分析山东潍坊市“县管校聘”改革试点实践探索的基础上，侯洁等指出当前“县管校聘”政策实施仍存在“教师和学校对政策的认同度存在差异、政府职能部门联动机制尚未有效形成、配套保障机制缺失”等突出问题[10]29-32。基于问卷调查和访谈的实证研究分析，方征和谢辰指出“县管校聘”教师流动政策实施存在着“‘县’管职能部门间协调难、‘校’聘权小责大、教师不愿参与交流”等问题[11]72-76。立足于理论思辨的规范性研究，李松认为“县管校聘”在政策实施过程中存在着多种矛盾性问题：管用分离和学校自主管理的矛盾、全面推进和教师整体认识滞后的矛盾、“无校籍管理”使交流教师丧失归属感、校际文化交融与文化冲突的矛盾[12]38-40。总的来说，学者们运用不同的研究方法探讨了“县管校聘”政策实施中存在的多种问题，主要聚焦在县级行政管理部门的分工协同、配套制度机制的健全完善、学校权责的合理限定和教师的政策认同等方面。

(三)“县管校聘”下教师身份管理问题

实现教师由“学校人”向“系统人”的转变，对教师进行“无校籍”管理，是“县管校聘”管理改革推进教师交流轮岗的关键。但学界对此也存在着某些不一致的看法。有学者强调教师作为“系统人”并不能很好地应对和解决政策实践问题，例如夏心军认为“‘系统人’是基于行政管理的划一性而形成的教师管理思想，强调教师个体服从区域教育管理的一致性”，这其中隐含的学校文化危机对学校和教师发展都有制约性影响[13]84-89。叶菊艳指出从“学校人”到“系统人”的转变，是在教师管理上对教师制度身份的一种调整，而要让教师发自内心地自愿参与流动，更需要在制度设计上引导教师产生一种“专业人”的身份认同[14]82-94。

也有学者对教师作为“系统人”的论述寻找合法性依据和进行合理性辩护。刘昕鹏认为，在法律意义上，教师作为“专业人员”的身份在“县管校聘”改革过程中面临着诸多困境，而摆脱现实困境则需要重新确立教师作为“国家工作人员”的身份[15]19-23。操太圣从教育公共性的视角论述了交流轮岗教师作为“系统人”的合理性，进而基于公共性视角提出了诸如“应发挥政府主导作用、落实教育公共性理念,坚持整体性决策思维、形成共同治理机制，发挥政府的管理职能、优化区域内师资结构,尊重教师发展需求、聚焦学校内力提升”等系统化的教师管理策略，以确保“县管”和“校用”的实效性[1]58-63。

(四)“县管校聘”管理改革的实践探索

为了均衡配置教师资源，推动义务教育教师校际间的交流轮岗，福建省在2009年就出台了“县管校用”政策进行试点改革，但“政策在主要影响教师交流的编制、岗位设置管理职能的划分上，并未明确体现对以人事部门为主导的教师管理体制的突破”[16]57-62，更没有形成以竞聘上岗为核心的用人机制。在“县管校聘”管理改革的推进过程中，本着“先试点、后推广”的改革原则，教育部于2015年首批设立19个、2017年再次设立30个义务教育教师队伍“县管校聘”管理改革示范区，并计划2020年在全国推广实施。正是在国家层面的政策导向下，一些县区进行了积极的改革探索和尝试，其改革内容主要聚焦在义务教育阶段教师的编制、岗位、考核、竞聘和退出机制等多个方面。有学者在案例研究中指出，作为全国统筹城乡教育综合改革试验区的四川成都市，可算作是探索“县管校聘”教师管理体制改革的成功范例[17]27。特别是在2018年第2期《教育科学论坛》杂志上，采取了系列性的专题论文形式，以高校研究者、县教育局局长、教师管理服务中心负责人、中小学管理者和教师等多个不同主体的视角发表了6篇论文，对成都邛崃市的“县管校聘”管理改革经验进行了全方位的深入报道，全面总结和宣传了宝贵的“邛崃经验”，“为全国‘县管校聘’改革提供了研讨的范本”[18]20-23。也有学者介绍了山东潍坊市作为国家首批“县管校聘”改革试点的创造性探索，例如采用政府购买服务的方式创新编制管理，实行校内竞聘和跨校竞聘的方式匹配岗位，实现教师的契约化管理等，这些做法也为政策的全面推广提供了宝贵的经验[10]29-32。

三、“县管校聘”研究的未来展望

通过以上梳理可见，当前我国“县管校聘”管理改革的理论研究和实践探索已经取得了一定的成果，为新时期全面推行义务教育阶段教师“县管校聘”工作提供了可靠的智力支撑和经验借鉴。但是，在研究内容、方法和主体等方面的不足，制约了研究成果的丰富性和深刻性。着眼于“县管校聘”研究的不断深化，有必要充分反思和考量这些不足之处，以期推动更富创新性的研究。

(一)拓宽研究内容的问题域范围

作为教育领域综合改革的政策问题，“县管校聘”已经引起了学者们的广泛重视和深入探讨。在未来的研究中需要进一步拓宽问题域范围。一是持续深化“县管校聘”政策实施的研究。在已有研究成果中，部分学者分析了“县管校聘”政策实施的困境或问题，但仍需要依托教育政策学的理论来开展深入系统的政策分析研究，例如王海纳借用Smith的政策执行模型，从政策文本、政策执行主体、政策目标群体和政策环境四个维度深入分析“县管校用”政策执行情况[19]12；郑智伟从县级管理部门、学校和教师三个层面分析“县管校聘”人事制度改革的政策风险及其规避策略[20]32-47。二是基于城乡教育一体化视角深入探讨教师跨校交流问题。在“县管校聘”管理改革的背景下，如何更有效地推动城乡教育共同体建设、学区化办学管理与教师交流轮岗政策之间的紧密“联姻”，以促进区域内教育治理体系和治理能力的提高，也是在实践中需要不断改革创新的根本内容。三是从教师的立场出发研究教师自我与“县管校聘”政策之间的互动关系。“县管校聘”政策中涉及的编制、岗位、聘用、考核和退出机制等一系列问题都与教师自身的利益息息相关，为此，探讨教师对“县管校聘”政策的认知态度，分析“县管校聘”如何影响教师的生存状态和生活方式，这些问题也都需要得到更深入的揭示和阐释。

(二)注重多学科理论和多种研究方法的运用

关于研究方法，曾文婕在对我国学习型社会研究的文献述评中将其划分为六类：规范型研究、描述型研究、综述型研究、概念型研究、定量型研究和定性型研究[21]57-69。在回顾“县管校聘”的理论与实践研究时看到，学者们主要采取了经验总结、理论思辨和案例研究等研究方法,在描述型研究、概念型研究、定量型研究和定性型研究上都明显不足。为此，在今后“县管校聘”研究中，一方面应充分利用多学科的理论资源，运用跨学科的概念框架或分析视角打开研究的新视域、提供认识的新路径，丰富“县管校聘”研究的理论景观；另一方面，应特别注重实证研究，对“县管校聘”政策实施现状进行县域内甚至更大规模的问卷调查研究，以客观的具体数据描述代替经验性的概括认识；同时，也需要在微观层面上采用参与式观察和深度访谈等资料收集方法，对“县管校聘”背景下交流轮岗教师的生存状态进行“深描”式的质性研究。当然，基于现实问题的复杂性和整体性，选取某个区县的“县管校聘”改革为典型个案，进行“解剖麻雀”式的深度研究仍是不可缺少的。

(三)发挥高校和科研机构的研究优势