美国减轻联邦科研资助管理和行政负担的最新进展及启示

国丽娜

（科学技术部科技经费监管服务中心，北京 100086）

近年，美国联邦政府发现科研资助的竞争在加剧，申请的成功率大约为 20%，每位申请人需要花费42%的时间用于遵守各种申请要求和管理规则，科研人员承担了大量的不必要的科研行政和管理负担，为此，2017 年，美国国会通过了一项法律，即《美国创新和竞争法案》（American Innovation and Competitiveness Act，以下简称“创新竞争法”）［1］，以立法形式规定减轻科研管理负担。创新竞争法要求预算管理办公室（OMB）和科学技术政策办公室（OSTP）共同建立跨部门工作组，即研究商业模式工作组（RESEARCH BUSINESS MODELS WORKING GROUP COMMITTEE ON SCIENCE），通过提高联邦资助活动的透明度和问责，减少研究人员行政负担，同时保护公共利益。该法律要求在2017 年以后的3年，每年都要提交年度报告向国会报告进展情况。

本文通过文本分析法对美国创新竞争法，2018年工作组进展报告和各部门管理要求进行分析，力图呈现美国减轻联邦资助行政管理负担的具体策略选择和最新进展，结合美国科研管理现状，透视管理思路，为中国科研管理提供参考。

1 美国联邦资助的主要问题

根据对国家科学委员会、国家科学院和美国政府问责局分别提出的3 份研究报告，美国联邦政府发现：（1）科技进步一直是过去50 年来美国经济增长的最大动因，而联邦政府是最稳定的资金投入者；（2）大量增加联邦研究管理部门的成本和高校的行政负担，正在侵蚀可用于科学研究的资金；（3）获得联邦政府资助的竞争日益加剧，平均5 个资助申请中只有一个可以获得资助；（4）在过去10 年里，联邦政府各部门已经通过统一的资助门户网站（Grants.gov）精简程序，并取得了很大进展，但仍然有提升的空间；（5）目前，研究人员仍花费42%的时间用于遵守联邦法规，包括行政法规中关于申请的文件和进展报告要求等任务。基于上述判断，美国联邦政府认为，应采取措施精简联邦资助的行政费用，从而使更高比例的联邦资金用于研究活动。

工作组审查了相关法规并提出建议减少法规相关负担的方法，改善联邦资助管理，从而减少与联邦政府资助的研究活动相关的监督和管理负担，减少那些既不增加价值也不能防止欺诈、浪费和滥用资金的监管和行政行为。

2 美国联邦政府的主要措施

创新竞争法特别要求工作组在可行的范围内，在以下4 个方面取得进展：一是建立统一的申请保证书知识库；二是建立统一的研究人员简历数据库；三是统一和简化项目申请格式和程序；四是统一和简化项目进展报告格式，强调绩效结果。截至2018年5 月，根据协调工作组的第一年度进展报告《减轻联邦科研行政和管理负担》［2］，上述4 项在第一年均有所突破。

2.1 建立的统一的保证书知识库

保证书是每个申请联邦资助的申请人和申请单位都要提交的声明，据此向联邦机构保证申请人所在机构符合所有适用的法律法规。具体包括但不限于国家环境法，排除方名单规则，虚假申报的民事诉讼法，采用通用标识符系统等17 项法规，既包括法律、部门规定，也包括行业规定。美国联邦政府每年收到超过200 000 份资助申请。大多数组织，特别是高等院校，全年需要提交多份申请，但其中许多机构并未获得资助。机构为每项资助申请而提供的书面保证这一做法是不必要和重复的。

为减轻这一行政管理负担，工作组建立了标准化的保证书模版，所有数据存储在联邦政府总务署（GAM）管理的统一资助平台上，建立联邦资助统一的资助保证书库，该任务2019 年2 月启动。此后，资助申请人将不再需要重复提供保证书，只需要在系统及时更新内容。每年约有40 000 名申请人提交超过200 000 份申请，这项措施实施后，每年预计减少超过150 000 h 的工作时间，既消除了申请单位提交多重保证的工作量，也减轻了资助部门审查每个申请的负担。

2.2 建立研究人员档案数据库

美国联邦政府认为对研究人员而言，项目申报书中的业务内容只占工作量的小部分，而他们需要填写大量的信息，如研究团队成员关系、出版成果和职业经历等信息。而这些信息分散存储于不同的数据系统中，包括联邦数据系统和私人信息系统，而且，大部分相关研究人员资料数据都位于联邦系统之外的私人信息系统中。联邦政府应采取公私合作试点，通过永久性标识符实现多个系统的数据共享，从而实现在不同的数据系统中，自动更新研究人员资料。

2.2.1 通过公私合作伙伴关系管理研究人员档案数据

美国国立卫生研究院（NIH）目前正在与非营利组织以及其他资助部门进行试点，以解决标准化系统的范围和有效性等问题，获得资助和融资等信息。这些私人团体的用户群的数据比联邦资助系统的数据丰富，并且还与学术机构、出版商和存储库建立数据交换服务，因此，通过这些合作，联邦政府可以获得核实科学家的身份及其贡献、衡量研究投资的影响、利益冲突和可能的重复资助等数据和服务。到2018 年底，NIH 将开始对这些数据的工作流程进行小规模测试。

2.2.2 与ORCID 合作管理简历数据的试点

NIH 与开放研究员和贡献者识别组织 (Open Researcher and Contributor Identification，以下简ORCID合作，将项目申请人与出版物、专利等信息建立联系。ORCID 是一个非盈利组织，截至2018 年1 月，拥有超过450 万研究人员用户，与2 800 万种不同的研究成果关联，包括出版物和专利等。NIH与ORCID合作，将扩展ORCID 数据模型，通过ORCID 减少负担和改进影响跟踪（ORBIT）试点项目，将扩展ORCID数据模型，包括通常在简历中扩展数据元素，如授予的奖学金、课程授课、演讲、大学服务和其他研究产品等，从而丰富NIH 的科研人员简历数据。

2.2.3 使用CrossRef 创建通用资助标识符试点

CrossRef 是一个基于DOI（Digital Object Identifier）实现文献引文跨出版社服务平台链接的参考链接服务系统。NIH 使用CrossRef 将项目申请者和出版物的唯一通用标识符系统DOI 联系起来，创建一个跨部门的通用资助标识系统，将以往资助和科研人员产出建立联系。通过这一试点，跟踪与评价对科研人员进行资助后的相关产出将更简单和准确。各资助部门使用统一的方法来跟踪和报告他们的科研投入产出。

2.2.4 建立科技专家简历数据库

各联邦部门已经拥有了庞大的专家数据库。美国国家生物技术信息中心维护的ScienCV 是政府主导的对科研人员的生物画像项目，存储了研究人员对个人信息，包括电话、住址，还包括曾经承担的联邦资助审计和年度报告等各项信息。目前，美国国立卫生研究院、美国国家科学基金会和教育部科学研究所都开放了研究人员信息，使研究人员申请项目不必重复输入个人信息。SciENcv 目前在所有3个联邦机构中拥有超过86 000 名生物标签用户。

2.2.5 整合生成科研人员用户配置文件数据从而最大化减轻负担

ORCID 和CrossRef 的试点都将为SciENcv 提供更丰富的数据来源。ORBIT 试点项目将允许SciENcv向ORCID 发送数据以及从ORCID 中提取数据。通过双边数据交换，更新研究人员在政府部门系统中的基本数据，并通过扩展，更新他们的系统配置文件。通过CrossRef 系统获得可靠的资金数据，从而填充SciENcv 系统的资金申请内容（见图1）。通过诸如研究资源标识符和DOI(数字对象标识符)之类的标识符来跟踪研究产出。可以通过ORCID 跟踪人员并通过DOI(数字对象标识符)进行资助，从而最大限度地减轻科研人员行政管理负担。

图1 整合生成科研人员配置文件

2.3 统一和简化项目申请流程和格式

2017 年，在美国总统管理议程中确定了建立跨部门以结果为导向的问责制，建立统一、共享的联邦业务集成框架。这一策略是因为美国政府认识到是联邦政府各部门的不同业务流程造成了受资助者的大部分负担。因此，标准化各个部门的项目申请和管理流程，从而实现科研资助公共治理的多个目标，如提高数据质量、绩效评价水平，提高透明度等。2017 年开始，工作组又进一步标准化了申报流程，并统一了申报格式。

2.3.1 标准化申报流程

在流程方面，简化预算申报，首轮申报不需要编制预算。确定资助申请人后，才编制预算，更多地使用快速送达程序提交与科学价值无直接关系的文件。

2.3.2 统一申报格式

联邦政府早在2003 年就开始实施统一申报格式，由国家科学基金会、国立卫生研究院、国防部等15 个部门共同参加。目前，已经确定了相同的数据要素，制定了数据标准，采用模块化的填表方法，发布标准化帮助文本等。

2.4 简化科研项目进展报告

联邦政府规定，项目承担人在项目执行期间，须提交临时或年度绩效报告以及项目完成时的绩效报告。工作组认为各个机构对研究进展绩效报告的差异造成了研究人员大量的行政负担。因此，制定了一个标准格式，早在2010 年就发布了统一格式，2016 年经过修订再次发布。修订版本包括8 个部分，前两部分是强制内容，包括封面和成就，6 个部分是可选内容，包括产品（项目产生了什么？），参与人员及合作组织，项目影响、变化/问题，预算及自我报告要求等。15 个联邦部门已经采用了这个格式，根据不同的管理要求，自行决定可选的6 个部分。NSF 牵头做的这个格式，采用的标准的2+6 样式［3］；NIH 需要9 个部分和一系列其他问题；国防部需要4个部分，并包括另外7 个部分；美国国立卫生研究院估计，申请人需要大约15 个小时才能完成报告，而美国农业部估计每个申请时间为3.1 h［4］。统一格式使得联邦政府对科技计划的投入产出结果评价变得更加容易。

2.5 需要改进的方面

除了上述进展外，工作组认为应该在强调绩效的同时减少监管负担，他们认为在两个方面还需要进一步改进。一是要明确子项目的监督责任。目前，预算管理局要求由项目承担单位运用基于风险评价的方法监测子项目单位［5］，而子项目单位仍然在单一审计法的监控下，存在重复监督的问题。另一个是要改善财务利益冲突的规定。主要问题是联邦政府对财务利益冲突没有明确法规，各个承担单位采用了不同的标准，从而造成管理负担。

3 主要特点

3.1 从联邦政府侧采取措施减轻科研人员负担

美国政府在全面分析了哪些管理行为可能会增加资助部门或科研人员的负担后,认为采取提高联邦系统效率的策略可以显著减轻研究人员和研究机构的负担。因此，本次减轻科研人员的行政管理负担的4 个措施包括建立两个数据系统、统一优化项目管理程序和简化进展报告，均是自上而下从政府侧进行优化和完善。

3.2 采用公私合作方式完善数据系统

美国政府认为联邦数据系统的数据内容有限，仅完善联邦数据系统不会显著降低研究人员的行政管理负担，而开发满足多个联邦机构立项和项目管理需求的信息系统是昂贵的。现实中，研究人员已经在多个系统中存储了个人资料信息，因此创建一个单独的联邦系统不仅会带来技术挑战，还会带来用户使用挑战。因此，最优的策略是联邦各部门在现有的数据系统之间共享数据，并与存储个人资料的私人系统进行合作构建公私合作的数据系统。

3.3 统一项目管理程序和精简科研人员报告

虽然科研管理的法规和程序是非常必要的，有助于确保资金安全，提高联邦政府资助的研究项目的效率和有效性，防止欺诈，浪费和滥用。然而，因为美国联邦科研管理体制是分散的，多部门管理，存在不兼容的报告系统和要求。美国联邦政府一直在不断统一申报流程，这次调整主要是统一了年度、临时和绩效报告样式，简化了报告内容，更容易实现部门间资助评审时的比较和绩效评价。

3.4 优化了项目管理和监督框架

美国政府采取完善数据系统，统一项目管理流程，精简科研人员报告，目的在于构建基于风险管理和绩效结果导向的项目管理和监督框架［6］。联邦政府通过与大量的利益相关者征求意见及咨询，认为基于风险和绩效的方法来管理联邦资助可能会产生减轻研究人员、机构和资助机构的负担。

4 几点建议

近几年，中国对促进科技创新作出一系列新的重大决策部署，围绕科研项目和资金管理改革出台了一系列政策文件［7］，目标在于优化科研管理，提升科研绩效，减轻科研人员负担，赋予科研人员和科研机构更多自主权，从而激发科研人员积极性。相比较而言，而中国科研管理正在建设符合中国特点的科研管理规范化发展的道路，一方面，给科研承担单位和科研人员更多的科研资金使用和技术路线自主权；另一方面，建立以信用监督为基础的科研管理体系。结合美国的发展经验，有以下两点建议：（1）中国中央政府科研管理数据相对集中，科研人员个人数据同美国一样分散在出版平台的数据库中，比如万方数据、中国知网等中文平台，此外，同样也分布在国际期刊平台上，借鉴美国联邦政府数据系统建设的思路和经验，中国也应着手建立研究人员简历系统，从根本上减轻科研人员申报项目负担和项目管理机构过程管理负担；（2）中国政府在统一科研管理程序、简化项目申报资料方面采取了多项措施，简化了申报表格，优化了评审程序［8］。建议进一步统一数据标准，让数据更好地为项目管理过程、风险评价和绩效管理提供支撑，从而让科研管理更加量化有据。