财政支持乡村振兴战略的思考

董文华

[摘 要] 财政支持在乡村振兴战略的实施中发挥着重要作用。本文以山东省为例，围绕财政支持乡村振兴的必要性展开论述，梳理山东省財政支持乡村振兴的现状及存在的现实障碍，积极探索山东省财政支持推进乡村振兴战略实施的路径。

[关键词] 乡村振兴;财政支持;山东省

[中图分类号] F812.8;F320 [文献标识码] A [文章编号] 1674-7909（2020）19-14-3

党的十九大提出了实施乡村振兴战略，充分显示了乡村在国家现代化建设中的重要地位，对于促进我国农业农村现代化发展具有重要意义，进一步拓展了新时期“三农”发展思路。作为农业大省的山东省，为坚决落实习近平对新时代山东工作的总要求以及关于实施乡村振兴战略的重要指示，深入贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，立足本省实际，制定了《山东省乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，力争以实际行动打造乡村振兴的齐鲁样板。

1 山东省乡村改革发展主要成效

改革开放以来，山东省积累了许多乡村改革发展经验，形成了“诸城模式”“潍坊模式”“寿光模式”，为全国农业农村发展做出了突出贡献。2019年中国统计年鉴数据显示，山东省农业总产值为4 678.3亿元，仅次于河南省，居全国第2位，占全国农业总产值的7.61%;山东省农业机械化总动力10 415.2万kW，居全国第1位;山东省农村居民人均可支配收入从2013年的10 868.9元增长至2018年的16 297.0元，高于全国农村居民人均可支配收入14 617.0元;农村卫生室数量53 246个，居全国第3位;城乡居民基本养老保险参保人数达到4 551.9万人，城乡居民基本医疗保险参保人数达到7 364.9万人，保险覆盖面不断扩大。2019年，全省家庭农场增加9 000多家，农民专业合作社增加7 000多户;休闲农业持续升温，省级休闲农业和乡村旅游示范县增加至11个，示范点增加至21个，山东省最美休闲乡村增加至37个，齐鲁美丽田园增加至24个，休闲农业精品园区（农庄）增加至32个。这些都为山东省乡村振兴战略的实施创造了良好的条件和基础。

2 财政支持乡村振兴的重要性

乡村振兴是一项长期且艰巨的重大战略任务，其实施与推进离不开多方力量共同努力。财政是国家治理的基础和重要支柱，连接政治、经济和社会三大子系统，涉及经济、政治等多个领域，其政策手段更是多样化。因此，通过财政手段可以撬动多方资金，调集多方力量，为乡村振兴战略的实施提供支持。

2.1 财政支持是实施乡村振兴战略的重要政策工具和手段

通过财政政策手段（税收、购买性支出、财政转移支付、公共支出和专项补助等）保障农村经济社会发展过程中所需的资金，为乡村振兴提供物质基础和财力保障，并在此过程中不断引领社会资金、企业资金等各种资金投向“三农”领域，提高资金使用效率，实现资源优化配置。2019年，山东省成功发行乡村振兴专项债券，发行总额为1.38亿元，破解乡村振兴资金瓶颈，拓宽融资渠道;另外，设立乡村振兴重大专项资金，并制定《山东省乡村振兴重大专项资金管理暂行办法》，以规范和加强乡村振兴重大专项资金管理，集中财力支持实施乡村振兴战略。

2.2 财政为实施乡村振兴战略提供基础性制度保障

财政直接影响政府与市场的关系，加大财政投入与支持，会引导政府和市场两种机制相互融合、共同推进乡村振兴。财政制度的改革与创新、现代财政制度的建设，有利于推动乡村振兴战略的制度和体制创新，进而为乡村振兴战略的实施提供制度保障。

2.3 财政是乡村治理的基础和重要支柱

乡村振兴的实现必然涉及乡村治理。而目前我国正处于经济社会转型发展时期，各种利益矛盾突出，但可以通过财政来化解、缓和矛盾，进行利益和社会整合，从而起到价值引导和推进治理能力提高的作用。因此，财政改革会通过价值引领和经济社会整合功能，引领其他领域体制机制改革，化解乡村治理中的各种利益纠纷，促进形成包容、和谐的乡村治理格局。

3 山东省财政支持乡村振兴现状

3.1 财政投入持续增长

从山东省一般公共财政预算收入来看，收入总量由2014年的5 026.83亿元增长至2018年的6 485.4亿元，虽然增长速度放缓，但是收入总量一直处于增长状态（见图1）。

从山东省农林水支出项目的预算来看，支出总量由2014年的772.48亿元增加至2018年的998.50亿元，但2016年略有下降;农林水支出项目预算在一般公共预算支出中所占比重从2014年的10.8%下降至2018年的9.9%，但占比基本上均保持在10.0%左右（见图2）。

3.2 统筹整合涉农资金使用

长期以来，由于涉农资金名目数量多、分配管理限制多，2018年将中央（部分）和省级涉农资金进行归并整合，设立乡村振兴重大专项资金，并从设置体系、管理体制、资金分配方式3个方面创新管理机制，力争形成资金合力，充分发挥涉农资金的社会经济效益。改革后，乡村振兴重大专项资金由山东省委农村工作领导小组集中统一管理，并将其划分为省级统筹安排资金、切块分配市县使用资金两大类。对于省级统筹安排资金，实行任务（项目）管理，由省财政进行预算评审并配置资金。对于切块分配市县使用资金，主要采取因素法切块下达，实行目标到县、任务到县、资金到县、权责到县的“四到县”管理模式。

3.3 积极拓宽融资渠道

为解决山东省农业发展中“融资难”“融资贵”“融资慢”等问题，加强财政、金融、保险、担保多方联动，积极构建完善的财政优先保障、金融重点支持、社会积极参与的多元化投入格局。

2017年，山东省农业发展信贷担保有限责任公司成立，并与41家金融机构签署战略合作协议，意向授信额度1 200多亿元，引导信贷资金投入农业农村，缓解农业融资瓶颈，放大财政支农的政策效应。截至2020年3月，已在全省128个县设立分支机构，覆盖全省主要农业县;已累计提供担保贷款81.54亿元，惠及新型农业经营主体2.36万户;在服务范围上，以种植养殖类项目为主，占比约为70%;在服务对象上，以种养大户、社会化服务组织为主，占比约为85%;省财政出台一系列扶持政策，降低经营主体融资成本。数据显示，2019年，山东农担公司担保客户平均融资成本低于市场平均水平，约为3.33%。

2019年2月，山东省投融资担保集团成立，引导市县担保机构提高小微企业和“三农”主体的担保比重;9月，设立1亿元省级再担保風险补偿资金，加快构建政策性融资担保体系，突出鼓励担保机构支小支农、降费让利。

3.4 大力支持乡村全面振兴

加大“四好”农村路、农村危房改造、农村饮水安全、农村“厕所革命”、农村生活污水治理等方面支持力度，改善农村人居环境;支持省级“美丽乡村”示范村、“美丽村居”试点村和“美丽移民村”建设;从教育、医疗卫生、公共文化服务和社会保障体系方面，提升农村公共服务水平;推动农村一二三产业融合发展，建设全省高标准农田，推动现代农业高质量发展;提高县域内村级组织运转经费最低保障标准，支持村（社区）法律顾问、人民调解员开展工作，提升乡村治理水平。2019年9月，山东省内14家单位和社会团体共同发起成立了非营利性行业组织——山东省乡村振兴产业联盟，并专门成立了高规格的省委农业农村委员会，构建了“1+1+5+N”政策体系，设置乡村振兴5个工作专班。

4 山东省财政支持乡村振兴存在的现实障碍

4.1 乡村振兴资金投入渠道过于单一

由于国家投入和社会各界资金支持力度有限，加之大部分村集体经济实力薄弱，所以大部分村基本上主要依靠财政转移支付或各类拨款维持村级组织的正常运转;山东省各级镇政府受所在地区经济发展的限制，在乡村振兴资金投入上存在不足。

4.2 乡村振兴战略宣传不到位

部分村民对乡村振兴战略缺乏深刻认识，主要表现在受传统观念、经济收入的影响，部分村民自主投资建设家园的积极性不足，对乡村建设漠不关心，而是一味地遵从上级安排，缺乏自主性和积极性，甚至少数村民存在一定的抵触心理。

4.3 农业农村发展环境欠佳

我国长期的城乡二元结构导致农村大量的劳动力、土地、资金等要素资源流入城市，农村发展受到严重制约。近年来，政府越来越重视“三农”问题，农业、农村都经历了长足的发展，取得了很大的进步，但与城镇相比，在要素、服务、设施、经济上仍存在较大差距。要素方面，农业转移人口落户受到限制，农村人才紧缺，农村零星闲散土地资源整合不足，乡村金融服务体系不完善等;服务方面，在教育资源、医疗卫生服务体系、公共文化服务体系、社会保障体系和治理水平等方面仍与城市存在差距;设施方面，基础设施一体化规划、一体化建设、一体化管护的水平、效率不高。

5 山东省财政支持推进乡村振兴战略实施的路径

5.1 构建推进乡村振兴战略的财力保障机制

当前，乡村振兴战略的实施进入关键期，将“三农”领域作为财政投入的优先保障领域，既要继续加大财政投入，又要确保农林水预算支出项目的比例有所提高;充分发挥财政资金的杠杆作用，利用财政资金积极引导金融资金、企业资本、社会资本投向“三农”领域，形成财政、金融、社会和农民多元投入格局;优化资金结构，向“三农”重点领域、打基础、管长远的重点项目倾斜;进一步提高乡村振兴专项资金管理水平，提高资金使用效率，完善绩效考核、监督机制[1]。

另外，积极探索建立以市场为导向的经营灵活、管理有效、运行稳健的集体经济发展新机制，增加村集体经济收入，提高村级组织自我发展和服务能力，消除集体经济空壳村，为乡村振兴多渠道筹集资金，提供财力支持。

5.2 推进城乡融合发展体制机制建设，强化乡村振兴战略的制度性供给

首先，进一步理顺各级政府之间的关系，明确省、市、县和乡的城乡服务事权和支出责任。发展村级集体经济，增强基层政府财力，进而带动整个地区农村经济发展，形成某些特色农业产业集群效应，缩小城乡差距。

其次，通过发展乡镇寄宿学校、小规模学校、农村幼儿园建设提升工程等均衡配制城乡教育资源;通过补齐乡镇卫生人员、完善农村医疗卫生服务网络等方式健全乡村医疗卫生服务体系;通过打通公共文化服务“最后一公里”，乡、村两级综合性文化服务中心建设，培育“非遗”村落等，健全城乡公共文化服务体系;通过提高居民基本医保和大病保险筹资标准，健全农村留守儿童、妇女、老年人关爱服务体系等，统筹城乡社保体系[2]。通过以上措施，把农村变成安居乐业的家园，提高农民地位，让农民成为有吸引力的职业。

最后，充分利用财政资金推进城乡基础设施一体化规划、建设和管护，优化“四级”国土空间规划，以市县域为一个整体，合理统筹规划城乡基础设施，整合城乡基础设施资源，提高设施使用效率。

5.3 通过财政引导构建多元共治乡村治理格局

党的十九大报告指出，乡村治理要按照自治、法治、德治的原则积极开展，实现三者的良性互动，最终取得良好的乡村治理效果。通过一系列法制活动，开展山东省扫黑除恶专项斗争，为乡村治理创造安全、稳定的社会环境;充分利用财政资金及其杠杆作用，结合地区特色，积极探索发展集体经济，保障村组织运转经费，增强村委会作为群众自治社会组织的独立性;对于部分地区村组织涣散的情况，要积极进行治理;有条件的村级组织可在上级政府指导、群众广泛参与的情况下，结合村情、历史状况积极探索村规民约，强化道德激励约束，充分调动群众参与乡村治理的积极性，构建以自治为基础、群众积极参与乡村治理的平台。积极开展讲文明、树新风活动，在社会治安、消防安全、环境保护、清洁家园、邻里关系和婚姻家庭等方面选拔一批文明示范家庭，通过德治引导，引领健康向上的乡村治理[3]。

积极鼓励社会乡贤、社会力量和社会组织参与乡村治理，转变政府职能，积极向服务型政府转变，将主要精力用于提供乡村公共服务、培育乡村主体和扶持小农户，积极探索村级组织自治、社会组织协同、民间机构参与、部门帮扶共建的乡村治理格局，形成多元共治乡村的氛围，从而推进乡村振兴战略的实施。

参考文献

[1]王宇轩.财政支持乡村振兴战略的对策建议[J].公共财政研究，2019（4）：24-32.

[2]邓菊秋，王祯敏，尹志飞.改革开放40年我国财政支农政策的成效、问题与展望[J].贵州财经大学学报，2018（5）：11-16.

[3]汪武斌，周元才，唐汉东.财政支持乡村振兴战略的探索与思考：以湖北省枣阳市为例[J].财政科学，2018（9）：100-107.