充分发挥检察监督职能，开创检察公益诉讼新局面

王甜

摘 要：检察机关应当在法制改革攻坚的当下，把握公益诉讼新职能，坐稳法律监督机关的宪法定位。伴随反贪、反渎两个拳头职能的转隶，检察机关失去了作为法律监督机关的利器。在公益诉讼这个新职能初展矛头之时，将公益诉讼纳入检察职能，充分发挥代表国家公共利益的检察权，对公益诉讼的有力推进和检察职能的有效发挥是双赢的。文章针对公益诉讼案件的立法、诉讼程序和办案权限等方面进行讨论和反思，试图在办案模式、丰富职权内容等方面找寻让检察公益诉讼更具实践性的新思路，目的是想在通过公益诉讼有效维护公共利益的同时，让检察机关利用公益诉讼开创检察监督新局面。

关键词：公益诉讼;法律监督地位;检察权;诉讼程序

2018年2月25日，人民检察院反贪污、反渎职“两个拳头产品”彻底划出检察职能。人民检察院检察权从侦查权的一家独大，发展为以批准逮捕权和提起公诉权为主的刑事检察权占领高地。但我国《宪法》第134条明确规定：中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。以根本法形式明确了人民检察院“法律监督机关”的根本属性。新形势下，公益诉讼因具有维护国家利益、公共利益的性质，成为近年法治发展的重要焦点。在反贪污、反渎职两个重要检察权转隶后，人民检察院应当将挑战转化为机遇，握住公益诉讼这把新刀刃，利用公益诉讼重新站稳“法律监督机关”的宪法定位。

一、检察机关公益诉讼现实状况

（一）缺少足够的立法支撑

（1）无统一的《公益诉讼法》

关于公益诉讼的定义一直存在争论，但在其本质上是解决“公地悲剧”的一种诉讼手段。《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题解释》规定：“破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，拟得公益诉讼......”该解释相对比公益诉讼的发展历程，其实际是给予了检察机关办理公益诉讼案件较明确、范围较广的诉讼内容。

但实践中，在文物保护、网络安全、历史英雄人物名誉保护等各方面也发生了许多热点公益诉讼案件，其在文化和资源上的损失是单纯的经济赔偿不能弥补的。但至今为止，仍没有一部统一的关于检察机关办理公益诉讼案件受案范围的明确法律条文，实践中公益诉讼案件也不仅限与上述法律法规中的规定范围，这使得检察机关在办理公益诉讼案件时往往要根据案情在不同法律部门中探索合适的法律依据。

（2）无立法保障检察公益诉讼的介入权

检察机关办理公益诉讼案件的形式包含刑事附带民事公益诉讼、民事公益诉讼和行政公益诉讼。刑事附带民事公益诉讼案件主要依靠公安机关的侦查行为收集刑事案件证据，所提起的公益诉讼对刑事案件依赖较大。对于单纯的民事公益诉讼和行政公益诉讼案件，目前检察机关案件线索主要依赖线索举报和走访，极大限制了检察机关办理公益诉讼的案件范围。原本公益诉讼案件线索多是来源于职务犯罪侦查、审查起诉和控告检察活动，但在目前国家监察体制改革的背景下，检察机关职务犯罪侦查机构转隶后，检察机关的公益诉讼案件来源不足的问题也会更加突出。但在立法中，并没有实际赋予检察机关查封、扣押、冻结财产等强制性措施，也没有确定相关行业行为是否合格的资质和能力，检察机关对于公益诉讼案件的侦察权也局限于《刑事诉讼法》、《两高》的部分规定，这给予了检察权运行过程很大的被动性。

（二）程序适用上的矛盾

（1）前置程序弱化了检察机关公益诉讼职能发挥

《两高》规定民事公益诉讼应当依法公告三十日。但是在刑事或行政附带民事公益诉讼中，是否需要对民事公益诉讼进行诉前公告法律没有明确说明，实践当中限于刑事案件办理期限的要求，在提起刑事附带民事公益诉讼时一般也没有公告程序，倘若进行诉前公告，那么势必要拉长诉讼准备时间，期间也必然会出现证据灭失、损害扩大或者行政机关碍于诉讼的履职行为，从诉讼价值来讲，这样的诉前公告又显的多余。

《两高》第二十一条将检察建议作为行政公益诉讼必要的诉前程序，以督促行政机关履行职责同时缓解检察机关与行政机关在公益诉讼上的关系，但对于行政机关而言，诉前检察建议督促是一种不具有法律约束力的外部压力。（2）诉讼程序冲突制约检察机关公益诉讼的效果

《两高》的规定：“人民检察院不服人民法院第一审判决、裁定的，可以向上一级人民法院提起上诉......。”人民检察院对人民法院......进行监督，”那么按照《兩高》规定，提起上诉的人民检察院就有了对上一级人民法院判决的监督权，但根据《刑事诉讼法》的规定，人民法院与人民检察院应当采取的是“平级对抗”原则，所以两者之间的规定相矛盾。《两高》规定人民检察院可以提起“上诉”，也与“抗诉”不同，虽然“上诉”一词使得民事公益诉讼和行政公益诉讼与刑事诉讼相区分，但在刑事附带民事公益诉讼中，检察院对刑事和附带的民事公益诉讼判决裁定均有异议，在一张诉状中，应当如何使用“上诉”与“抗诉”，刑事案件的“上诉不加刑”原则是否同时适用于公益诉讼案件，这些问题还需斟酌。

现行的刑事附带民事私益诉讼多是先刑事后民事的特征。对于在公益诉讼中，检察机关对于是否附带民事诉讼是有选择性的，若选择刑事附带民事公益诉讼的方式，则可能会造成民事公益诉讼对经济赔偿的过度追求。不同于普通刑事案件及刑事案件引发的民事诉讼分别由检察机关与被害方双方掌握主动权，刑事附带民事公益诉讼无论是责任追究还是经济赔偿基本都由检察机关代表国家和社会公共利益，因此另行提起单独的民事公益诉讼就有可能会造成个案上的不公。

检察机关提起的行政公益诉讼内容主要是行政机关违法行使职权或不作为，在行政公益诉讼附带民事公益诉讼后，对损害公共利益方的实际执行权由谁掌握，又如何监督行政机关行政行为的合法、合理性，这些问题在法律中同样尚不得知。

二、对公益诉讼机制发展的新期许

（一）设置独立的公益诉讼检察官

伴随部分检察人员转隶，成立监察委，检察机关“员额检察官”和“捕诉合一”两种新形式逐步上线。现如今，在我国的检察机关办案方式里一般采用系统轮案制度，也包含检察官专案专办。比如未成年人案件，规定由指定未成年人检察官专门办理。在公益诉讼方面，检察机关主要由民事行政检察部门负责，但是刑事诉讼与公益诉讼案件存在交叉时采用“1+1”（公訴部门与民事行政检察部门就刑事犯罪和检察公益诉讼分开办理，共同出庭，各自参与法庭调查和法庭辩论）或“2合1”办案模式（由民事行政部门集中统一办理）。在公益诉讼案件数量提升，办案质量和要求更严格的情况下，可以在轮案制度基础上，采用与未成年人案一样的专案专办的模式。这样即能提升公益诉讼案件办理的专业化水平和效率，更能有效避免对于一个案件线索在界定罪与非罪上的模糊而导致的办案权限划分不清问题。

（二）赋予检察机关公益诉讼独立职权

任何一种制度创新都存在着路径依赖问题，从现有的制度传统中出发进行制度改良和创新也最能取得成功。只剩下“一张嘴和一支笔”的检察机关在应对公益诉讼时明显缺少“武力”支持，从给予检察机关权限上讲，为增强检察权在公益诉讼的“刚性”，在立法上应适当的赋予检察机关对于公益诉讼案件在调查取证、保留证据、强制措施等方面的权限。因为公益诉讼实质上是兜底性的，在有关组织、单位没有提起诉讼时，经过诉前程序检察机关才可提起诉讼，只有配备有力权限的检察机关才能在“兜底时”做到对公益诉讼的全面、深入、有效。

但在检察机关对公益诉讼案件线索进行干涉时，应当避免检察权的过度干预，严格区分违法违纪行为和犯罪之间的界限，避免将公益诉讼案件无条件的过度到刑事案件。无论是涉及民事公益诉讼还是行政公益诉讼，建议应当以行政手段优先使用，必要时检察权提前介入，在遵守行政机关自由裁量权、督促行政机关履行职责的基础上，充分发挥检察监督职能。

（三）应诉资格的适格性

目前，检察机关在公益诉讼中是以“公益诉讼人”的名义参加庭审活动。公益诉讼的根本目的在于维护国家、社会的公共利益，其实质与“公诉人”公诉活动目标一致。“公益诉讼人”虽然能凸显出“公益诉讼”这个责任特征，但却忽视了“检察机关”这个代表国家的特殊主体身份，将其与可以提起公益诉讼的有关单位、组织和个人的功能定位相混淆。公益诉讼的职能是检察机关作为法律监督机关检察权行使的一个具体表现，其与刑事、民事、行政诉讼相同，都是检察机关诉讼职能之一，代表的都是国家、社会的公共利益。检察机关在对外形象、实质职责上都是有统一定位的——法律监督机关，以“公诉人”的名义统一进行诉讼活动、提起公益诉讼，更容易把握检察机关“法律监督者”的定位和形象，也更能代表检察机关在公益诉讼中的职责和诉讼追求。

伴随我国法治体系逐步完善，检察机关的法律监督职能会伴随新的社会问题的出现，逐步丰富检察权内涵，以应对来自于立法、执法和司法的挑战。公益诉讼显然是当代检察院开启新里程的重要利器，是坐稳法律监督地位的新手段。现有对公益诉讼的立法规定自然有其必然的道理，但在未来可预见的发展路途上，我们仍需要就检察机关办理公益诉讼案件进行不断的完善。

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