法治视域下的放管服改革研究

陈曦

摘 要：自2016年李克强总理在《政府工作报告》中正式提出“放管服”改革以来，相应工作不断深化。以简政放权、放管结合、优化服务为主旨的“放管服”改革是优化营商环境的必然要求，同时也是政府职能转变的根本途径以及以人为本执政理念的直接体现。当前，黑龙江省正处于全面振兴全方位振兴重大历史时期，龙江的全面振兴、重振雄风离不开“放管服”改革的措施保障。文章聚焦法治视域下的“放管服”改革，探析进一步发挥改革作用的实践路径。

关键词：法治;“放管服”改革;高质量发展

一、准确把握“放管服”改革内涵

从2013年国务院提出“简政放权”，到2014年强化“放管结合”，再到2015年将“优化服务”纳入其中，直至2016年李克强总理在《政府工作报告》中正式提出，几年来，“放管服”三管齐下，有力地激发了市场活力、增强了内生动力、释放了内需潜力。

（一）简政放权

“简政放权”主要体现在上一级政府对下一级政府职能部门进行权力下放和削减。对于下级部门而言，需要去主动承接下放的行政权力;上级部门应当将可下放至基层部门的权力进行下放，与此同时做好权力的及时清理，即及时取消不适应当前形势、不符合高效办事宗旨的权力。通过市场对资源配置的决定性作用，促进社会公平正义，有效维护社会秩序。

（二）放管结合

“放管结合”意味着应该在适当下放权力的基础上，加强对权力的约束管理。这种约束包括对权力源头的治理、对权力边界的厘清以及对权力运行的监管，加强权力管理首先应当建立权力（权责）清单审批事项，其中包括权力名称、权力边界的明细、责任主体，在必要情况下，明确权力实施的流程，监管权力运行当中的问题，做到公平、公正、公开。在实施过程中，加强监管机制，避免简政放权进入“放任不管”的极端，同时加强下放之后的权力管理监督问题。

（三）优化服务

“优化服务”体现了服务型政府基本含义，同时也指明了未来的建设方向。以齐齐哈尔市为例，全市共计29个乡镇（街道），窗口日常工作实行全天监督，办事效率实现监控，群众满意度达到100%。这体现了以优化服务的办事理念，同时对于群众所急、所难的事，形成上下一心、紧密合作、覆盖城乡的一体化服务体系，为群众提供便捷高效、公平可及的政务服务和公共服务。让人民群众真切感受到改革红利，增强获得感和幸福感。

二、深刻领会“放管服”改革对于龙江高质量发展的重要意义

（一）优化营商环境的必然要求

龙江的高质量发展离不开营商环境的优化。2017年，李克强总理在全国深化“放管服”改革会议中明确指出：营商环境就是生产力。近年来通过对比区域间的发展进程可清晰发现：哪里的营商环境好，项目、资金、人才就会随之流向，进而带动当地经济迅猛发展。2018年，从中央到地方对于营商环境的关注是贯穿始终的，尤其习近平总书记在东三省考察时就深入推进东北振兴提出具体要求，其中摆在首位的就是要“以优化营商环境为基础，全面深化改革”。

营商环境是伴随企业活动的整个过程中各种周围境况和条件的总和，它既包括地理区位、自然环境、生活成本等硬环境，也包括政治体制、法治进程、文化氛围等软环境。需要着重关注的是营商环境应贯穿“企业活动的整个过程”，既包括企业的引入、开办，也包括企业后续经营、执行合同，纠纷处理、甚至破产流程。换言之，营商环境应贯穿企业产生到消亡，这是也“营商环境”与“投资环境”的本质区别所在。打造投资环境侧重于将企业“引进来”，重塑营商环境则关注企业能否“留得下”及“发展好”。因此对于当前来龙江投资的企业，土地优惠、税收优惠、特事特办固然充满吸引力，但打造公平透明、稳定可预期的法治环境则可为企业带来更为长久的安全感，而以上正是“放管服”改革所着力打造的、旨在追寻的。通过推进“放管服”改革，一方面着力减少政府的微观管理、直接干预，进一步破除各种束缚创新发展活力的桎梏，放手让企业和群众创业创新，激发市场活力和社会创造力，使龙江经济走上依靠创新提质增效的发展路子。另一方面加强监管，促进公平竞争、优胜劣汰，防止劣币驱逐良币，让无效低效产能特别是“僵尸企业”退出，实现市场出清，使资源得到高效配置和利用。

（二）政府职能转变的根本途径

政府职能转变是从理念层面到体制层面的全面变革，同时也是面向内在，自我反省的一次伟大的革命，具体应从以下几个方面进行改革。其一，对传统管理体制进行深化改革，改变原有的“审批发证”工作形式。在以往的工作中，政府管理主要通过计划指标来实现。在“放管服”改革的推动下，政府职能得到了转变，从原本的直接管理事事操心，到成为如今进行宏观管理的服务型政府，将管理落实到监管角度。这一改革从根本上改变了以往政府管理之中常出现的缺位、越位、错位问题。其二，改变了以往管理中不正當利益的见缝插针。传统的政府管理体制中，原有的签发、办证相关的权力体系得到了根本的改变，一改过去重视审批，一些部门一支笔一个章就能掌控多数企业生杀大权的局面，也避免了围绕审批问题所派生出的各类中介服务机关，切割了各类利益链条，将利益还给了企业，将职能还给了党和国家。既快速地解决了问题，也从根本上将公平公正还给了企业。其三，促进了政府行政管理部门及其工作人员的转型。在以往的政府工作之中，大多工作人员都是坐在办公室里等待企业找上门，对于很多需要调查研究的问题，只是“走走形式、看看面子”。随着“放管服”指引下政府职能的转变，减少审批，推动了创新优化，将服务意识作用到工作之中，推动了政府治理体系科学化建设，保证了执政能力的现代化，真正做到了审批流程的从简，监督管理的强化和服务意识的优化。

（三）以人为本执政理念的直接体现

应当时刻牢记，发展为了人民，加快黑龙江省的高质量发展应时刻不忘“以人为本”的改革理念，让发展的成果惠及到更多普通百姓的生活中。

“放管服”改革让审批办事流程更加服务化、便民化。有效提升行政管理服务工作的服务质量与效率。以发展为目标，建设主动服务型的政府，保证工作实效性的展开，加快创新型政府服务模式的建立，健全政务服务体系，有效加强政务大厅的建设，深入推进政府的有效服务，切实帮助群众简化办事流程，尽可能做到政务服务“只进一扇门”，实现政务服务“一网通办”，拓展网上办事广度和深度，让更多事项实现“一次不跑”或“只跑一次”。于此同时，通过将简政放权落到实处，强化了部门之间的联动，精准地对出现的问题进行了分析。注重对相关政策的实效性进行评价，对其中的问题集中解决，对其中的优势进行强化，想人民之所想，急人民之所急。避免中介服务机构从中获取不正当利益，不断增强企业和群众的获得感与满足感。随着“双随机、一公开”的监督管理方法的有效开展，并将互联网引入到监督管理体制中来，不但有效提升监管力度，还大大增加了百姓的参与热情及参与程度，这为企业与群众打造充满活力、包容有序的市场环境提供了助力。

三、深化“放管服”改革的法治路径探索

（一）注重依法放权

“放管服”改革，“放”字为先，就是要最大限度减少政府对市场资源的直接配置，最大限度减少公权力对市场活动的直接干预，放出市场活力和动力。当前黑龙江省的“简政放权”虽已取得一定成效，但在实践中需关注以下几点：

（1）明确权力内容提高放权精准性

从目前我省行政权的管理来看，行政权在内容方面还存在着一些不确定不明晰的地方，集中体现在行政权的主体之间存在着耦合现象。因此要紧紧围绕目前我国已经实施的《行政法》中的相关内容，对行政权的内容进行必要整合。这样不但可以给行政执法部门的权力行使提供指导，也可有效减少乃至消除行政执法部门的乱作为。

（2）广泛征集民意提高放权民主性

“施政所向，民之所望”。老百姓对行政机关的权力行使有着最为直接的体会，对清单的制定也是最有发言权的，因此在权力清单的制定过程当中，要紧紧围绕为人民服务的根本目标，以满足人民群众对行政权行使的需求为导向，以切实解决人民群众在办事过程中的权力“痛点”以及权力“堵点”，为建立权力清单提供现实依据。

（3）引入评估机制提高放权合理性

应当进一步构建”放管服”改革效果考核的要素，将国际上对权力规范使用的积极成果作为重要考量因素，转变以往的“数字考察”，着力于效果考察即考察“三个清单”过程中取得的成果，并将其作为判定”放管服”改革效果的依据之一。换言之，不仅应当关注数字，更应实现将审批服务从“物理集中”向“化学反应”的全面跃升，并以成立行政审批服务局为契机，开启政务服务新纪元。

（二）加强依法监督

深入推进“放管服”改革进程，不仅需要行政权力的下放，更需要注重对权力运行各个环节的具体情况进行严密的管理与监督。因此着力加强对于行政权力的管理即”放管结合”是非常有必要的。

（1）加强行政机关监督

行政权力在下放过程中不能被行政机关有效监督一直是“放管服”改革当中存在的突出问题之一。在“放管服”改革背景下，对于行政权力的下放并不代表对公权力的恣意放任，反而行政权力的下放对权力的行使提出了更加严格的要求。在“放管服”改革背景下，政府部门必须要强化事前、事中、事后的全程解读工作，积极结合法律法规进行行政权的多角度监督，确保行政权的行使时刻紧紧围绕人民群众的根本利益。另外，行政机关要结合权责相一致原则，对权力边界的确定承担解读责任。保证在权力运行的各个环节里行政权力都处于透明、阳光的环境当中。在此基础上，行政机关还需要构建相应的行政权评估体系，对没有履行行政职能、越权、滥用权力等行为进行追究，将查找问题进行汇总分析并形成书面报告，使得权力运行的每一个环节都能适用“回头看”的监督审查管理制度。

（2）引入多元化管理模式

与此同时，对于权力的进一步监管应当最大限度内实现公民参与，构建多元化的监督管理体制。利用基层组织例如居委会、村委會等组织，发挥这些基层组织与社会群众之间联系较为密切的明显优势，大力宣传鼓励群众参与。为了进一步打消社会公民对以往的“人微言轻”的忧虑，政府相关部门要积极应对人民群众反映的在权力下放及权力行使过程中存在的相关问题，并且在核实后严肃处理，同时对处理结果进行公开，以此来增强人民群众对“放管服”改革的信心。

（三）营造法治氛围

为我省群众提供便捷高效、公平可及的政务和公共服务。一方面要持续开展减证便民行动，大力发展“互联网+政务服务”，早日实现政务服务事项基本上网办理;另一方面要积极推进“互联网+医疗”“互联网+教育”等新模式，推进线上线下融合，调动市场力量增加非基本公共服务供给，更好满足群众多层次多样化需求。

为龙江大众创业、万众创新营造良好生态。建设好“双创”示范基地，为创新型中小企业成长壮大创造条件，推动大中小企业、科研机构、社会创客融通创新，完善对新就业形态的支持措施。

打造全省一体化政务服务平台。以黑龙江省政务服务平台为枢纽，做好市县级平台、部门专网、独立信息系统的整合接入工作，推进审查事项、办事流程、数据交换等方面的标准化建设，在大力推动跨区县、跨部门、跨层级信息数据开放共享的同时，筑牢安全防线，确保我省政务网络和数据信息安全。

全省上下应围绕“放管服”改革，认真贯彻习近平总书记视察黑龙江省重要讲话精神，扎实推进龙江高质量发展，以壮士断腕的决心来深化政府自身的改革，以刀刃向内的勇气来加快政府转变职能，以久久为功的韧劲来打造一流的营商环境，全面提升龙江竞争力。破障碍、去烦苛、筑坦途，为市场主体添活力，为龙江全面振兴全方位振兴提供助力。

参考文献

[1] 石璟. “放管服”改革视角下包头市权责清单制度研究[D]. 内蒙古大学博士论文，2016.

[2] 党的十九届三中全会公报[N].人民日报，2018-2-28.

[3] 李克强总理在十二届全国人大五次会议上的政府工作报告[N].人民日报，2018-3-5.